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Évaluation des processus de concertation et de gouvernance du territoire sur le littoral aquitain

Nicolas Alban et Nathalie Lewis

Résumés

Les dispositifs de participation du public dans les processus de décision se sont multipliés au cours des dernières années, notamment dans le domaine environnemental. Ces concertations, ou regroupement de représentants des intérêts en jeu, visent à anticiper les conflits entre acteurs et à intégrer l’environnement aux problématiques de développement du territoire. Sur le littoral aquitain, les concertations environnementales se heurtent à la question de l’occupation de l’espace rural et les conflits d’usage qui en résultent. Or, ces démarches participatives, centrées sur l’environnement, ne parviennent pas à aborder efficacement ces conflits liés au territoire. L’échelle de réflexion de ces concertations, le contexte culturel dans lequel elles sont ancrées ainsi que leur nombre croissant sont autant d’obstacles à l’émergence d’une forme cohérente de gouvernance du territoire et d’un projet collectif de développement durable.

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Texte intégral

Introduction

1Les derniers textes de loi le prouvent, la concertation est dans l’air du temps. Qu’ils soient informels ou officiels, les processus de discussions entre les nombreux acteurs  impliqués dans les différents aspects de la prise de décision se multiplient. Si dans les années 80 et 90, le mouvement, à l’échelle internationale, émanait plutôt des citoyens et des acteurs locaux (Simard, 2003), nos recherches empiriques actuelles tendent à montrer que les gouvernements semblent s’être appropriés le processus. Aujourd’hui, un nombre croissant d’acteurs étatiques encouragent ce phénomène de démocratie participative en proposant aux citoyens de nombreuses démarches de dialogue (Lovan et al., 2003 ; Duran, 2001).

  • 1  Trois arguments peuvent être évoqués pour justifier la participation publique aux processus de déc (...)

2En France comme ailleurs, les processus de participation sont fréquemment utilisés dans le domaine de l’environnement. L’introduction de la démocratie participative dans ce secteur ambitionne de répondre à deux attentes pragmatiques1 : débloquer les conflits liés aux problématiques environnementales, opposant les acteurs d’un territoire, et intégrer l’environnement aux problématiques de développement du territoire afin d’atteindre des objectifs de durabilité.

  • 2  Efficacité : rapport entre les résultats obtenus et les objectifs fixés ; Efficience : rapport ent (...)

3Ces dernières années, l’État français a ainsi pris un certain nombre de mesures législatives visant à introduire la thématique environnementale et l’outil de concertation dans le domaine du développement territorial. Mais comment ces démarches nationales sont-elles intégrées au niveau local et comment se déclinent-t-elles concrètement ? Parviennent-elles à répondre à la nécessité de la mise en place d’une gestion intégrée du territoire ? Afin de répondre à ces questions, qui interpellent l’évaluation de l’efficience et de l’efficacité des processus élaborés par le législateur2, ce travail explore certaines problématiques présentes sur le littoral aquitain.

Démarches participatives et réponse de l’État français

4La dynamique de l’après guerre a permis à l’État français de multiplier les grands travaux d’équipement et d’infrastructure lourde sur tout le territoire. Jusque dans les années 1970, les institutions, investies d’une mission publique, ont ainsi eu tendance à développer des projets tout azimut, sans nécessairement avoir à justifier de leur utilité et imposant leur décision à la manière d’un rouleau compresseur (Henry, 1987). Cette gestion publique autoritaire n’a pas tardé à se heurter aux protestations citoyennes qui s’élevèrent contre ces chantiers d’autoroutes, de barrages, de lignes ferroviaires, etc. C’est la contestation de ces grands projets d’aménagement qui marque les premiers signes d’une demande d’expression de la part du grand public (Simard, 2003). Les citoyens expriment une volonté de participer aux prises de décision touchant directement le cadre de vie quotidien.

5Mais comment intégrer le débat public aux processus de prises de décision ? Pour résoudre les blocages et les conflits en matière d’environnement, les porteurs de projets ont souvent eu recours à la médiation. La médiation permet d’intégrer le débat public en se plaçant à un niveau de participation différent, résolument orientée vers la décision (Dziedzicki, 2003). Le besoin de recourir à de telles démarches remet directement en question les processus de décision traditionnellement dirigistes et appelle à réfléchir à de nouvelles formes de fonctionnement politique. Néanmoins, au-delà des mots, entre médiation et négociation, quelle est la marge réelle de participation des différents acteurs ?

6Le principe de la participation a été fortement soutenu au cours de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement de 1992. Par la suite, il a été renforcé lors de la Conférence de Rio puis, repris dans le cadre européen avec la Convention d’Aarhus de 1998. Face à cette évolution du fonctionnement de la prise de décision, une pléthore de terminologies plus ou moins apparentée a émergé. Nous retrouvons donc aujourd’hui dans les textes des termes tels que participation locale, concertation, gouvernance, etc. On peut toutefois essayer de les définir et de les classer.

  • 3  Loi relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement

7En France, deux domaines d’applications différents ont servi d’assise à la mise en œuvre de cette idée de démocratie participative. Tout d’abord, dans le domaine de l’aménagement du territoire, l’État propose des outils permettant aux citoyens de donner leur avis sur les projets les concernant. En 1983, la loi dite Bouchardeau3, témoigne d’une avancée dans l’information et la consultation des citoyens grâce à la généralisation de l’enquête publique. Cette avancée législative est successivement reprise et complétée par les lois du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier, et du 27 janvier 2002, relative à la démocratie de proximité. Conformément à la déclaration de Rio de juin 1992 (Hoeffel, 2002), le principe de participation y est défini comme un droit d’accès du public aux informations relatives à l’environnement, mais aussi et surtout comme une association à l’élaboration des décisions ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire (article 132, loi n°2002-276).

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Figure 1. Définition et classement des différentes terminologies (selon Dziedzicki, 2003 et Alban, 2004a)

Figure 1. Définition et classement des différentes terminologies (selon Dziedzicki, 2003 et Alban, 2004a)

Figure 2. Exemple théorique d’une cellule de concertation type (selon Alban, 2004a)

9C’est toutefois dans le domaine de la gestion des ressources et des milieux naturels que l’État ira le plus loin dans l’insertion d’outils visant la démocratie participative. Il développe un modèle de démarche de participation, défini en théorie comme un niveau de concertation (figure 1). On le retrouve non seulement dans la loi sur l’eau de 1992 et de ses outils, les SAGE et les SDAGE, mais aussi dans la mise en place du réseau européen Natura 2000, l’outil Charte Forestière de Territoire, etc. Le processus de participation est pensé différemment par rapport au domaine de l’aménagement. Une arène de négociation, appelée cellule de concertation, est mise en place, comme intermédiaire entre les décideurs et le grand public. Elle se compose de représentants d’intérêts (stakeholders), mélangeant les différentes parties publiques et privées (figure 2).

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  • 4  Loi d’orientation pour l’Aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) 25 juin 19 (...)

11Cette arène est chargée d’élaborer un document de planification et de gestion du territoire dont la valeur tient plus au partenariat dont il est issu qu’à sa dimension juridique. Les étapes du processus de discussion ainsi que le contenu du document final sont institutionnellement cadrées et définies. L’État offre ainsi aux collectivités locales une recette de la « concertation ». Conçus à l’échelon national, ce processus s’applique à des espaces locaux (département, commune ou quartier). Les textes législatifs offre d’ailleurs une importante plage de liberté dans la définition des périmètres de ces espaces. Cette souplesse témoigne de la volonté de l’État de rendre la participation locale plus efficiente en se rapprochant des « territoires vécus » (loi dite Voynet4, 1999), au fonctionnement territorial plus cohérent que les territoires administratifs.

12Ces nouvelles formes participatives d’action collective traduisent l’évolution progressive de la mise en œuvre des politiques publiques : le passage d’une action publique régalienne, dont l’outil privilégié est la réglementation, à une action publique partenariale, notamment illustrée par le développement des politiques contractuelles. Dans le cadre de cet article, nous n’entrerons pas dans l’argumentation théorique de ces tentatives nouvelles de faire les politiques publiques, mais plus modestement, en s’appuyant sur les énoncés généraux des législations et des politiques, nous proposons une première évaluation de la pertinence de ces outils. En effet, par l’intermédiaire de ces processus de participation à la réflexion, les politiques publiques visent une mise en œuvre plus effective et une action plus efficace (Céron et al., 2002).

Un processus de décision en mutation ?

13Ce modèle, souvent présenté comme, modèle de « concertation », se retrouve implicitement dans la charte de la concertation, initiée par le ministère français de l’environnement en 1996 : il est l’objet principal nos questionnements. On cherche ici à appréhender la mise en œuvre de ce modèle, notamment à travers la notion de gouvernance du territoire.

14Pour Stoker (1998) en effet, la gouvernance « fournit un cadre de référence » à l’administration des affaires publiques. En fait, ce mode de pouvoir polycentrique connaît un succès et une extension considérables qui « tiennent sans doute à sa plasticité Lafaye (2001) » ou se retrouvera une « sorte de Sainte Trinité : agences de régulation, politiques contractuelles, forums de débat public (Gaudin, 2002) ».En effet, la gouvernance est définie comme un processus de mise en œuvre des décisions à partir d’un partenariat formel ou informel public-privé (Le Galès et al., 1995). Or, le modèle de la concertation développé par le législateur correspond parfaitement à cette définition et donc se veut être un mécanisme de gouvernance du territoire (exemple de la loi dite Voynet en 1999). On peut donc s’attendre à ce que ces démarches participent à la mise en place de nouveaux modes de fonctionnement politiques et donc d’une nouvelle gouvernance des territoires (de sa mise en place, tout au moins).

15La question est donc de savoir si, une fois mises en œuvre, les démarches de participation qui découlent de ce modèle se révèleront être de véritables processus de gouvernance des territoires locaux. En effet, suivant un raisonnement théorique, les démarches participatives soutenues par les acteurs étatiques devraient concourir à modifier le processus de décision et, ainsi, transformer les rapports entre les acteurs sociaux. La concertation telle qu’elle est conçue par le législateur, en intégrant l’environnement aux diverses problématiques d’aménagement, devrait mettre en place une vision collective du développement du territoire et réguler les conflits. Est-ce le cas ? On se propose ici d’explorer cette question de la mise en œuvre de la concertation (présente dans les textes officiels) en vérifiant deux questions :

  • Quels sont les points de conflits liés aux problématiques de développement du territoire qui opposent les acteurs ?

  • Les processus de concertation proposés dans le cadre des politiques publiques permettent-elles d’aborder ces problématiques et de débloquer les conflits ?

Une approche de terrain par regards croisés

16Nous avons abordé cette question de façon empirique, avec une approche de sociologie politique à laquelle nous avons croisé le regard du géographe. Ce croisement de regards à l’aide d’entretiens semi-directifs exploratoires a permis d’aborder les problématiques de territoire et les conflits qui leur sont liés. Quatre communes voisines sur le littoral aquitain, situées au nord du bassin d’Arcachon, ont été choisies et étudiées : Le Porge, Lacanau, Carcans et Hourtin.

17Sur ce territoire ainsi délimité, nous avons répertorié ce qui pouvait tenir lieu de  processus de « concertation » et nous y avons retenu cinq démarches participatives différentes touchant la gestion des ressources naturelles (tableau 1).

18Cette première approche de terrain se base sur une série de 40 entretiens semi-directifs auprès des différents acteurs impliqués dans les démarches de concertation sélectionnées :

  • 16 entretiens auprès des représentants des services de l’État (Office National des Forêts, DIREN, DDAF, DRE, DDE, Préfectures de Région et de Département, Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres, Cemagref)

  • 12 entretiens auprès des représentants des collectivités et des établissements publics locaux (Comité Régional du Tourisme, Conseil Général, Communauté de Communes, mairies, Pays Médoc, SIAEBVELG)

    • 5  CAFSA : Coopérative Agricole et Forestière Sud-Atlantique
    • 6  CRPF : Centre Régional de la Propriété Forestière

    12 entretiens auprès des représentants des usagers, des professionnels et des associations (SEPANSO, Office du tourisme, CAFSA5, CRPF6, Associations de chasse et de pêche, association Vive La Forêt, Chambre d’Agriculture, Syndicat de sylviculteurs)

19L’objectif n’a pas été d’atteindre l’exhaustivité, mais de balayer le plus largement possible le panel des acteurs afin d’obtenir un échantillon présentant la diversité des points de vue présent dans ce qui est qualifié de « démarches de concertation ».

Un territoire sous forte pression

  • 7  Au début du 18e siècle, la Gascogne, immense territoire de landes et de marécages, envahi par les (...)

20Par leurs ressemblances et leurs différences, les 4 communes étudiées se révèlent être emblématiques du littoral aquitain. Elles partagent diverses caractéristiques physiques identiques. Leur surface considérable avoisine les 20 000 ha, dont les trois quarts sont couverts par une forêt artificielle de pins maritimes7. Une zone de lacs sépare l’arrière-pays (familièrement appelée la Lande), de la frange dunaire littorale (familièrement appelée les dunes). Les éléments du territoire communal s’organisent aussi de façon similaire : le bourg principal en arrière-pays est relayé par une station lacustre et une fenêtre littorale plus récente (exemple de Lacanau-ville, Le Moutchic et Lacanau-Océan).

Tableau 1. Les 5 démarches participatives étudiées

Projet

Porteur de projet

Organe de concertation

Rapport d’évaluation du programme Plan-plage

ONF

Comité de pilotage

Document d’objectif pour les sites Natura 2000 G02, G22 et G28

DIREN, ONF

Comité de pilotage

Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) des Lacs Médocains

SIAEBVELG* (syndicat intercommunal)

Commission Locale de l’Eau

Plan de gestion de la réserve naturelle de l’étang de Cousseau

SEPANSO** (association environnementaliste)

Comité de gestion

Charte Forestière de Territoire (CFT)

Pays Médoc

Cellule Bois-Forêt

* SIAEBVELG : Syndicat Intercommunal d'Aménagement des Eaux du Bassin Versant des Etangs du Littoral Girondin, ** SEPANSO : Société pour l’Étude, la Protection et l’Aménagement de la Nature du Sud-Ouest.

  • 8  MIACA : Mission Interministérielle d’Aménagement de la Côte Aquitaine

21Malgré leurs nombreux points communs et leur proximité, ces 4 villages ont évolué fort différemment, notamment en fonction de l’expansion de l’activité touristique. Celle-ci fut strictement programmée dans les années 70 et 80 à travers une vaste politique publique : la MIACA8. Les communes du littoral présentent aujourd’hui des visages variés selon l’importance de leur développement touristique, leur représentation de l’espace rural et la politique menée par les élus (figure 3).

Les sujets de conflits identifiés

  • 9  Loi relative à l’aménagement, à la protection et à la mise en valeur du littoral, dite loi Littora (...)

22Les conflits constatés entre les acteurs du territoire demeurent plus ou moins liés au développement touristique et à son occupation dans l’espace. Trois causes de blocage sont fréquemment évoquées par les acteurs : l’héritage de la MIACA, la loi Littoral9 et les activités rurales en conflits d’usage.

23L’héritage de la MIACA : L’objectif principal de la MIACA visait une répartition hétérogène des équipements touristiques dans un but de protection du littoral. Aujourd’hui, des communes comme Lacanau drainent l’essentiel de la masse touristique et génèrent une attraction importante. Les communes voisines se méfient de ces « grosses stations », tout en jalousant leur niveau de développement. Le Porge, à ce titre, entretient un véritable antagonisme pour sa voisine ; exacerbé par le blocage de ses projets de développement. En effet, la Direction départementale de l’Équipement, représentant de l’État à l’échelle locale, continue d’appliquer officieusement le schéma de la MIACA, rendu caduc depuis plus de 20 ans. « On ne regarde pas de la même manière un projet d’aménagement du Porge et un de Lacanau » (entretien DDE in Alban, 2004a). Cela peut prendre la forme d’un encouragement aux actions judiciaires lancées par des associations environnementalistes (opposées au développement tout azimut, touristique et résidentiel, sur des espaces protégés).

  • 10  CIADT : Comité Interministériel pour l’Aménagement et le Développement du Territoire

24La loi Littoral : Au-delà les objectifs globaux de cette loi, cette dernière est aussi connue en coulisse pour sa forme juridique laissant place à des interprétations variables. Ce caractère « subjectif », 20 ans après l’entrée en vigueur de la loi, demeure une source inépuisable de conflits. Si tous les acteurs s’accordent sur la nécessité de la loi, chacun prétend en connaître l’interprétation correcte et se sent incompris des autres acteurs « Je ne critique pas le fond de la loi. Il est indiscutable mais certaines personnes l’interprètent mal » (entretien ONF in Alban, 2004a). L’Office national des forêts et les communes sont, à ce sujet, régulièrement rappelés à l’ordre par la Direction régionale de l’environnement et les associations de protection de la nature. Les nouveaux axes d’application de la loi de 1986, introduit par le CIADT10 du 14 septembre 2004, ne semblent pas contribuer à diminuer l’imbroglio du développement de l’espace littoral.

25Les conflits d’usage dans l’utilisation du territoire rural : Le développement du tourisme comme première économie au sein d’un territoire à dominance rurale entraîne des conflits de représentations, notamment entre les acteurs du tourisme et ceux du monde sylvicole. Comment intégrer « dans une logique de réflexion sur le tourisme, la population qui est concernée, mais qui n’est pas forcément consommatrice et qui voit arriver d’autres consommateurs (étrangers au territoire local) (M. Mallet, 2004) » ? Pour être quelque peu caricatural, les acteurs locaux liés au tourisme entretiennent généralement une vision contemplative et figée d’une forêt sauvage, en opposition à l’espace humain, fonctionnel et dynamique vu par les acteurs de la filière forêt-bois. De manière implicite, on assiste ici à une forme de confrontation entre les représentations du monde urbain et du monde rural. « Les résidents ruraux acceptent mieux les usages traditionnels de production sur les espaces forestiers tandis que les résidents urbains expriment des préférences envers des usages récréatifs, d’activités de plein air et de préservation pour les générations futures (Appelstrand, 2002) ».

Un consensus sous-jacent sur l’avenir du territoire

  • 11  Une instance rattachée au Premier ministre, Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action (...)

26Aujourd’hui, le littoral constitue un territoire singulier, déconnecté de l’arrière-pays par sa prospérité. Mais il est surtout un espace soumis à des pressions de plus en plus disproportionnées, qu’elles soient urbanistiques (en lien avec l’expansion de l’agglomération de Bordeaux) ou simplement touristiques. Les projections de l’institut national de la statistique (INSEE) et de la Datar11 (Bouyer, 2004) prévoient de 3 à 5 millions d’habitants de plus dans les départements littoraux d’ici 2030. Ces pressions se matérialisent principalement dans la consommation de l’espace par l’urbanisation. Les acteurs que nous avons rencontrés, expriment à ce sujet une vive inquiétude. Même les municipalités, sensées détenir les outils juridiques de l’occupation de l’espace, confessent leur difficulté à maîtriser le phénomène. « La maîtrise de l’urbanisation n’est jamais réelle. Elle est orientée mais jamais stoppée » (entretien mairie de Lacanau in Alban, 2004a). Ainsi, les conflits observés sont principalement le reflet des pressions fortes (et nouvelles) qui s’exercent sur le territoire.

27Pourtant, au-delà de ces conflits, les discours d’une majorité d’acteurs révèlent une vision commune d’un aménagement idéal du territoire. L’espace littoral est aussi un territoire fragile à capacité de charge limitée où les questions de développement durable et d’empreinte écologique prennent toute leur force. « On est très conscient de la valeur de notre environnement. C’est notre joyaux » (entretien mairie de Lacanau in Alban, 2004a). Les acteurs se rejoignent alors dans la définition de grands axes d’un projet de gestion intégrée du littoral.

  • La protection de l’environnement doit être maintenue. Le caractère sauvage de la côte aquitaine constitue à la fois une valeur patrimoniale, écologique et économique. L’environnement demeure l’atout touristique principal de la côte ;

  • L’urbanisation doit être maîtrisée et planifiée à long terme ;

  • La forêt est une œuvre anthropique et doit continuer à être entretenue comme telle, dans un souci de développement économique et de patrimoine historique.

  • Les activités touristiques doivent viser plus la qualité que la quantité.

28Il existe donc potentiellement chez les acteurs une vision collective du développement durable du territoire. L’émergence d’un acteur collectif permettrait sa concrétisation en un projet stratégique d’adaptation pour le territoire (Gerbaux, 2004). Dans ce contexte, la concertation apparaît comme l’outil idéal pour réunir les conditions à l’émergence de cet acteur collectif. Qu’en est-il en réalité ?

Etude cas concret : une mise en œuvre difficile de la concertation

29La réalité actuelle et les projections envisagées montrent la nécessité d’une « concertation » (pour ne plus dire « planification ») sur l’aménagement du territoire. Bien que chaque groupe d’acteurs en présence y a ses intérêts, tous semblent partager les grands objectifs communs dont nous venons de faire mention. Dans un contexte de décentralisation, les collectivités ont à faire le choix de leur avenir. Des processus de concertation sont alors initiés sur le territoire. Ce sont ces processus que nous avons étudiés.

Le rapport d’évaluation des plans-plage

  • 12  Représentant politique de l’État en région (ici, il est question de la Région Aquitaine).

30Pour épargner la dune littorale, milieu artificiel fragile pourtant soumis à une pression forte du fait de l’attrait touristique de la plage, la MIACA lance au début des années 1980 le programme « plans-plage ». Il s’agit de désigner certains sites stratégiques au niveau de la côte et d’y regrouper l’essentiel des aménagements, afin de concentrer la fréquentation des baigneurs en certains points. Au cours des années 1990, dans un souci de modernisation des équipements touristiques, la Mission Littoral de la préfecture12 commande à l’Office national des forêts (ONF) un rapport d’évaluation du programme « plans-plage », qui doit refléter une concertation entre acteurs sur le sujet. Dès le départ, l’ONF resserre volontairement le comité de pilotage en excluant les représentants des usagers, des associations et des professionnels. L’ONF n’accorde que peu de confiance à la démarche de concertation : « Beaucoup ne sont pas capables de relativiser leur place. Trop d’usagers ont une vision égoïste. Il y a trop de personnes radicales pour qu’on pratique la concertation » (entretien ONF in Alban, 2004a). La réalisation du rapport se réduit finalement à un travail de l’ONF en solitaire. L’Office est tout même tenu de prendre en compte les attentes de la Direction régionale de l’environnement (DIREN) et de celle de l’Équipement (DRE). Malgré ce ménage à trois, les blocages entre les 3 institutions représentantes de l’État sur ces questions, empêchent tout dialogue. Ainsi, même s’il semble résulter d’un compromis, le document final cache d’énormes dissensions entre les parties. Sa rédaction n’a pas permis le règlement des conflits entre les représentants de l’État. Leurs relations semblent, au contraire, s’être dégradées.

Le Document d’objectifs Natura 2000

31Sur le Littoral, l’ONF pilote également la rédaction de deux documents d’objectifs de sites Natura 2000 (sites des dunes littorales et des boisements à chênes verts). Les conflits politiques qui ont entouré la mise en place de Natura 2000 ont été particulièrement marqués dans le Médoc, qui, avec son fort ancrage rural, fut l’un des territoires les plus virulents à l’encontre du projet. Pour calmer la situation, la préfecture a cru bon d’évincer des périmètres initiaux le maximum de propriétés privées et de territoires polémiques. Mais en évitant les conflits, la préfecture a aussi fait disparaître le peu d’intérêt que les acteurs locaux portaient à Natura 2000. En effet, la démarche s’avère beaucoup trop scientifique et technique pour permettre aux acteurs locaux de comprendre les discussions du comité de pilotage. Les problématiques socio-économiques du territoire peinent à être abordées et l’environnement demeure réduit à une thématique écologique, liée à un territoire sans existence autre que scientifique. Face à des acteurs passifs, la concertation se transforme en simple démarche d’information, incapable de soulever les questions pertinentes de développement du territoire. Dans ce contexte, la participation des acteurs locaux au comité de pilotage « consiste surtout à se tenir informer ». « On est passif » (entretien mairie de Lacanau in Alban, 2004a). Petit à petit, les acteurs locaux se désintéressent de la démarche et le comité de pilotage se désertifie.

Le SAGE des Lacs Médocains

  • 13  Le SIAEBVELG, porteur du projet, existe et fonctionne en réalité depuis 1964, date de la première (...)

32À l’inverse, le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) des Lacs Médocains n’a eu aucun mal à mobiliser l’énergie des participants de la Commission Locale de l’Eau (CLE), provoquant même un véritable engouement. Bien qu’issue d’un échelon national (loi sur l’eau de 1992), la démarche du SAGE a été complètement appropriée au niveau local. Elle a en effet trouvé une parfaite résonance dans les pratiques et savoirs d’un territoire de marais et de lacs, où la gestion de l’eau est traditionnellement au cœur des discussions13. La première phase de diagnostic a ainsi pu être rédigée entièrement par les acteurs locaux. L’intérêt des acteurs pour la démarche est également soutenu par une facilité de compréhension et une liberté d’expression dans les débats de la CLE. De l’aveu même de l’animatrice du SAGE, « on se croirait parfois dans Manon des Sources » (entretien SIAEBVELG in Alban, 2004a). Les débuts de ce processus semblent ainsi remplir pleinement les exigences de dialogue d’une démarche de concertation. Mais ce niveau de participation sera-t-il maintenu lorsque la CLE abordera les réels problèmes du territoire, comme l’impact des activités touristiques et de l’exploitation sylvicole ?

Le Plan de gestion de la réserve de Cousseau

33Les gestionnaires de la société de protection de la nature, la SEPANSO, ont bien compris les avantages que peut apporter une concertation bien menée et ont essayé de maintenir le dialogue au sein de leur comité de gestion, rédacteur du plan de gestion de la réserve de l’Étang de Cousseau. Ayant souffert dans le passé de conflits et d’isolement, la réserve joue maintenant la carte de la participation. Elle multiplie les efforts pour tenter d’intégrer son petit espace de 608 ha au reste du territoire. Elle programme notamment des circuits avec l’Office du tourisme, invite les associations de pêche et organise même des battues avec les associations de chasse. La concertation devient ici une succession de relations bilatérales entre la SEPANSO et les acteurs locaux, basée sur la dynamique d’intégration et de communication des gestionnaires de la réserve. Il s’agit pour eux « de faire passer le message à un maximum de personnes » (entretien SEPANSO in Alban, 2004a).  Mais les gestionnaires peinent à faire sortir les problématiques environnementales du cadre strict de la réserve.

La Charte forestière de territoire

  • 14  Au sens de la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du 25 juin 1999, « u (...)
  • 15  Volonté de permettre sur un même espace l’expression de plusieurs fonctions associées à cet espace (...)

34À une plus grande échelle, le Pays Médoc14 a tenté de réunir les acteurs du territoire, encore sous le choc de la tempête de 1999, afin de réaliser une Charte Forestière de Territoire. Mais dès le départ, le monde sylvicole rejette les idées des responsables du Pays qu’ils jugent empreintes d’une vision urbaine de la forêt. Pour sauver la démarche et éviter un échec qui le discréditerait, le Pays est contraint de nuancer ses propos sur la multifonctionnalité15. La rédaction de la CFT est abandonnée à une cellule spécifique dont est écarté tout acteur étranger à la filière Forêt-Bois. Ainsi, aux yeux des administrations, la démarche a échoué en accouchant d’une CFT limitée et incomplète. Pourtant, malgré ce bilan négatif, le processus de dialogue qui a pris place peut être analysé par plusieurs acteurs locaux comme une véritable avancée sociale. Le pays Médoc a en effet réussi à institutionnaliser des habitudes de partenariat entre les communes, grâce à l’instauration des communautés de communes, et entre les professionnels de la filière forêt-bois, guère familiarisés avec les projets de coopération. « On est en train d’introduire une vraie révolution copernicienne » (entretien Pays Médoc in Alban, 2004a). Reste que le littoral et son activité touristique risque d’être peu concernés par les projets du Pays Médoc. Considérées comme privilégiées économiquement et dénaturées culturellement, les communes touristiques littorales, Lacanau en tête, sont marginalisées au sein du Pays Médoc.

Synthèse : plusieurs facteurs pour expliquer la difficile mise en œuvre de la concertation

35Les exemples de concertations étudiés parviennent plus ou moins à atteindre leurs objectifs (efficacité), comme ils réussissent plus ou moins à impliquer les acteurs dans la démarche (efficience). Et, tous peinent à aborder les problèmes de développement du territoire ou à solutionner les conflits qui en résultent. Aucun projet de gestion intégrée du littoral ne parvient à émerger des différentes concertations. Trois éléments d’explication peuvent être avancés.

Des réactions antagonistes face à une absence de schéma global

36Les conflits sur le thème de l’occupation du sol ne sont qu’une matérialisation d’un problème plus global. Les acteurs en présence se déchirent par manque de cohérence territoriale à grande échelle. Tous avouent être en attente de la validation d’un nouveau schéma régional semblable à celui de la MIACA qui permettrait de réguler clairement et strictement l’occupation du sol. Dans cette expectative, les acteurs locaux sont moins prompts à réagir. En l’absence de réflexion à grande échelle, les divergences se cristallisent principalement dans l’application de la loi Littoral. Dans ces conflits, deux types d’acteurs du territoire s’affrontent : les acteurs A et les acteurs B (figure 4).

  • L’acteur A se caractérise par son pragmatisme. Il est notamment enclin à s’approprier les outils législatifs en les adaptant au contexte dans lequel il évolue. Il sacrifie ainsi l’efficacité au profit de l’efficience, parlant en termes de moyens au détriment des objectifs. Sa flexibilité se traduit dans sa vision de la loi. Il se refuse à la respecter à la lettre, louant une application intelligente, adaptée aux réalités du terrain. Il refuse également la notion de limite stricte, dictée par la loi, ne comprenant pas qu’un projet puisse être accepté ou rejeté à un détail près. « Qu’est-ce que ça peut faire 30 maisons de plus quand il y en a déjà 1500 » (entretien mairie de Carcans in Alban, 2004a). L’acteur A est confronté directement aux problèmes de terrain. Il est contraint de faire preuve de réactivité face aux urgences. Il est ainsi constamment rattrapé par l’urgence du quotidien.

  • L’acteur B est localisé dans les sphères administratives de Bordeaux. Il n’est pas en contact direct avec le territoire et possède une avantageuse capacité de recul face aux problématiques. Il peut en ce sens observer les comportements et analyser les évolutions. Il est ainsi conscient que la détérioration de la situation du littoral n’est que la résultante de la somme d’abus qualifiés de « mineurs ». Son action se base sur la notion de limite, à travers le respect de la réglementation. « Parce qu’à partir du moment où on ouvre à tout, il n’y a plus de limite » (entretien DDE in Alban, 2004a). Cet acteur B parle en terme d’efficacité, tolérant mal la déformation des outils scientifiques ou législatifs opérés par l’acteur A. Il est aujourd’hui l’un des principaux freins à l’implantation de nouveaux équipements sur le littoral.

L’obstacle de la culture politique française

37L’échec des concertations peut ensuite s’expliquer par un facteur récurent au niveau national : la culture politique française. Le succès d’une démarche de concertation exige des participants des capacités d’implication et de dialogue. Le défaut de coopération est essentiellement dû à un problème de culture, qui alimente des comportements contraires aux exigences de la démarche participative. Comme on a pu le constater lors des enquêtes de terrain, les acteurs développent spontanément des comportements de méfiance, d’individualisme, d’opportunisme ou de course au pouvoir.

  • La méfiance : pour un bon déroulement de la concertation, les participants sont sensés faire preuve d’initiative et amener des propositions (Becerra, 2004). Or, les acteurs en présence développent de façon spontanée une méfiance vis-à-vis des processus participatifs. « Je ne sais pas ce que ça vaut, on verra bien » (entretien mairie de Le Porge, in Alban, 2004a). Ils restent dans une position d’attente, d’observateur.

  • L’individualisme : la plupart des acteurs aiment travailler seuls, par leurs propres moyens. Pour cette raison, même lorsqu’elle est une obligation, la concertation n’intervient que rarement dans les prises de décisions. Chaque acteur s’attache à conserver son indépendance d’action. « Le problème est que trop de maires se croient chez eux et ne veulent faire que ce qui leur plait » (entretien Association Vive La Forêt, in Alban, 2004a).

  • L’opportunisme : la coopération entre les acteurs ne constitue souvent qu’un ultime recours pour faire face à l’urgence. Ainsi, en cas de nécessité, les acteurs sont capables de coopération par opportunisme (cas de la tempête de 1999, de la marée noir du Prestige, etc.). Toujours dans cet esprit opportuniste, on constate souvent un détournement des objectifs premiers des concertations. La démarche de participation autour de problématiques environnementales ne devient qu’un prétexte, servant d’autres intérêts, financiers dans le cas de Natura 2000 ou de pouvoir dans le cas de la CFT du Pays Médoc.

  • L’ambition : les enjeux de pouvoir contribuent fortement à l’échec des concertations, en créant des tensions entre les acteurs. Trop souvent le conflit est utilisé comme source de pouvoir et de légitimité. Ainsi, en contradiction avec la philosophie de la démocratie participative, la crédibilité d’un acteur est mesurée à sa capacité de blocage. « Il suffit de bloquer un ou deux dossiers et après, on est mieux associé à l’amont des réflexions » (entretien DIREN, in Alban, 2004a).

38Face à de tels comportements, la mise en place de démarche de concertation ne peut pas être immédiate et une évolution du contexte culturel politique est nécessaire. À ce titre, la démarche du Pays Médoc peut apparaître comme une vraie réussite. Même si la CFT mise en place ne correspond pas aux critères d’efficacité des administrations, elle possède une certaine efficience dans le sens où elle participe à l’évolution du contexte culturel, en institutionnalisant la coopération entre les acteurs. Le Pays a également permis la mise en place d’intercommunalités, organisation territoriale indispensable à un développement équitable du territoire.

La multiplication des instances de concertation

39Sur le territoire des communes étudiées, on constate enfin une multiplication des démarches basées sur les principes de la démocratie participative. Deux points sont fréquemment évoqués par les interviewés au sujet des processus de concertation :

  • Les intérêts en jeu sont souvent représentés par les mêmes acteurs. « C’est toujours un peu les mêmes personnes à chaque concertation. C’est un club » (entretien Chambre d’Agriculture, in Alban, 2004a).

  • Les réunions de concertation se multiplient et deviennent parfois redondantes. « Oui, il y a un peu trop de réunions… on complexifie les choses pour rien » (entretien mairie Carcans, in Alban, 2004a). Les processus se superposent les uns aux autres, sans que la question de leur cohérence et de leurs interactions ne soit jamais posée. Bien qu’ayant des objectifs convergents, ces concertations fonctionnent en vase clos.

40Une conséquence directe de ces phénomènes est l’impossibilité pour les différents organismes de s’impliquer pleinement dans les processus de concertation, faute de moyens humains suffisants. Cette dispersion des énergies au travers d’une prolifération de réunions multi-acteurs risque à terme de discréditer ces démarches en les rendant inefficaces. Cet accroissement du nombre des concertations entraîne également un mécanisme de sélection dans la participation des acteurs. La présence des acteurs est surtout motivée par les enjeux en discussion et notamment, la remise en question d’acquis. « Il y a beaucoup de concertations différentes. On est obligé de hiérarchiser les réunions. On va aux réunions quand on a quelque chose à défendre » (entretien Chambre d’Agriculture, in Alban, 2004a). De ce fait, les espaces de concertations sont accaparés par des discours réactionnaires, opposés au changement. Le dialogue s’avère alors plus difficile à instaurer et la multiplication des processus de concertation apparaît alors peu favorable à l’esprit même de la démocratie participative.

Conclusion

41À cause des pressions qui s’exercent sur lui, le littoral apparaît comme un terrain pertinent pour l’étude des interactions entre acteurs. Le concept de gouvernance du territoire nous permet ici de mettre en évidence les revers de la politique de démocratie participative proposée aujourd’hui par le législateur. Les concertations environnementales étudiées (et souvent mises à l’avant de la scène publique) parviennent difficilement à réunir les acteurs de manière efficace et efficiente. Bien que les objectifs des différents acteurs ne soient pas divergents, aucun projet collectif de gestion intégrée du littoral n’a pour l’instant réussi à émerger de ces scènes de discussion. Sans parler d’échec et sans ignorer le chemin parcouru dans le domaine de la gouvernance locale, ce travail souligne les efforts que le législateur et les acteurs locaux doivent encore accomplir pour parfaire les démarches de démocratie participative.

42Cette étude exploratoire d’un espace littoral permet aussi d’attirer l’attention sur la particularité de ce territoire en proie à une pression démographique sans précédent. Malgré des protections juridiques de plus en plus fortes, cet espace semble plus que jamais menacé par les pressions urbanistiques et touristiques, sur lesquelles se juxtaposent les autres usagers économiques souvent non négligeables (la filière Bois en Aquitaine par exemple). De nombreuses voix s’élèvent d’ailleurs pour réclamer un assouplissement de la loi Littoral. Une réflexion au niveau global, relayée au niveau local, doit rapidement répondre à la question de l’avenir des littoraux et définir les nouveaux grands axes de la gestion intégrée de ces territoires.

43Ajoutons pour terminer, que cet espace littoral fort prisé, à forte spéculation immobilière, ne pourra peut-être plus prochainement être accessible à tous. La demande des ex-urbains, des retraités, des bien nantis étrangers à la région repoussera nécessairement une frange de la population locale, peu aisée. Penser l’aménagement d’un territoire c’est aussi penser la répartition juste et équitable des biens marchands et non-marchands (paysage, environnement, océan…). Il s’agit aussi de créer des liens entre l’arrière-pays et le littoral. En résumé, une pensée globale est nécessaire. Si celle-ci peut certes être atteinte à partir d’une réflexion concertée, elle restera confiner au niveau micro-local (une commune par exemple). Réfléchir à la question complexe de la participation locale ne doit pas nous empêcher de réfléchir à l’organisation sociale de manière générale et tenter de répondre à la question sempiternelle : où se situe le bon gouvernement ?

44Note : Cet article repose sur les résultats d'un travail de stage de 6 mois effectué en 2004 par N. Alban (fin d’étude de la Formation des Ingénieurs forestiers de l’ENGREF et DEA Environnement : Milieu, Technique et Société du Museum National d’Histoire Naturelle).

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Bibliographie

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Becerra, S. ,2004, La question de la participation sociale et de la coopération dans le domaine de la conservation de la biodiversité, Actes du colloque L'individu social. Autres réalités, autre sociologie ?, Tours, 13 pages

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Notes

1  Trois arguments peuvent être évoqués pour justifier la participation publique aux processus de décision (Appelstrand, 2002) : un premier argument pragmatique  (qui vient d’être évoqué), un deuxième de type déductif qui reprend les fondements des droits de l’Homme auxquels la participation du public serait inhérente (c’est un peu le raisonnement sous-jacent à la convention d’Aarhus de 1998) et un troisième lié au contexte environnemental, qui cherche à dépasser une crise de légitimité du processus de décision actuel.

2  Efficacité : rapport entre les résultats obtenus et les objectifs fixés ; Efficience : rapport entre les résultats obtenus et les ressources utilisées pour les atteindre.

Ainsi, une méthode de travail est efficace si elle permet de réaliser entièrement l’objectif initial et elle est efficiente si un minimum de ressources est utilisé pour l’atteinte de cet objectif. Dans ce travail, on dira d’un processus de concertation qu’il est efficace s’il atteint les objectifs fixés par le législateur et qu’il est efficient si l’obtention des résultats est issue d’une réflexion commune des acteurs, c’est-à-dire s’il y a implication des acteurs dans la démarche.

3  Loi relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement

4  Loi d’orientation pour l’Aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) 25 juin 1999.

5  CAFSA : Coopérative Agricole et Forestière Sud-Atlantique

6  CRPF : Centre Régional de la Propriété Forestière

7  Au début du 18e siècle, la Gascogne, immense territoire de landes et de marécages, envahi par les sables provenant de la côte, est décrite dans la littérature comme une terre de misère. Pour des raisons économiques, politiques et idéologiques, L’État français lance en 1801 un vaste programme de fixation des dunes côtières par boisement en pin maritime (Pinus pinaster). Le projet de mise en valeur par boisement est généralisé en 1857 à tout l’arrière-pays. Les Landes de Gascogne deviennent alors une immense forêt monospécifique d’un million d’hectares, protégée par une dune littorale artificielle.

8  MIACA : Mission Interministérielle d’Aménagement de la Côte Aquitaine

9  Loi relative à l’aménagement, à la protection et à la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, votée en 1986.

10  CIADT : Comité Interministériel pour l’Aménagement et le Développement du Territoire

11  Une instance rattachée au Premier ministre, Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale. À l’automne 2005, un réaménagement a transformé la DATAR en DIACT : Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la Compétitivité des Territoires.

12  Représentant politique de l’État en région (ici, il est question de la Région Aquitaine).

13  Le SIAEBVELG, porteur du projet, existe et fonctionne en réalité depuis 1964, date de la première loi sur l’eau (Lewis, 2001)

14  Au sens de la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du 25 juin 1999, « un pays est un espace caractérisé par une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale au sein duquel les collectivités locales et leurs groupements s'organisent pour élaborer des activités économiques, sociales, culturelles et associatives. » (Extrait du site internet du Pays Médoc : http://www.ville-saint-laurent-medoc.fr/paysmedoc.htm)

15  Volonté de permettre sur un même espace l’expression de plusieurs fonctions associées à cet espace. Le terme a historiquement été associé à l’agriculture (par le biais de la Politique agricole commune), puis s’est généralisé pour ainsi entrer dans le langage commun.

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Titre Figure 1. Définition et classement des différentes terminologies (selon Dziedzicki, 2003 et Alban, 2004a)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicolas Alban et Nathalie Lewis, « Évaluation des processus de concertation et de gouvernance du territoire sur le littoral aquitain », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 6 Numéro 3 | décembre 2005, mis en ligne le 01 décembre 2005, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://vertigo.revues.org/2419 ; DOI : 10.4000/vertigo.2419

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Nicolas Alban

Office national des forêts, 3 rue du petit château 60200 Compiègne, Nicolas.Alban@onf.fr

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Sociologue, Cemagref groupement de Bordeaux, 50 avenue de Verdun 33610 Gazinet Cestas Nathalie.Lewis@bordeaux.cemagref.fr

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