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Vulnérabilités environnementales : perspectives historiques

Les enjeux de l’après : vulnérabilité et résilience à l’épreuve des politiques de la catastrophe au 20e siècle

Giacomo Parrinello

Résumés

L’avènement d’une catastrophe expose la vulnérabilité et la résilience d’une communauté. Pour la même raison, la catastrophe représente une fenêtre d’opportunité pour modifier ces conditions. Mais est-ce vraiment le cas? Est-ce que les catastrophes sont suivies par un changement des conditions de vulnérabilité qui l’ont générée ou des facteurs de résilience qui en ont mitigé les effets? À quelles conditions et comment? Cet article cherche à répondre à ces questions à travers l’étude historique des transformations en aval des catastrophes. Nous concentrerons l’analyse sur les désastres séismiques, qui constituent le terrain d’expertise principal de l’auteur, mais avec l’ambition de proposer des éléments de réflexion qui puissent s’adapter à d’autres typologies de catastrophes naturelles. Sur la base d’une comparaison entre le tremblement de terre de Messine de 1908 et celui de la vallée du Belice (Italie) de 1968, mais aussi en référence à d’autres cas, cet article dégagera certains facteurs clés pour comprendre les modifications que les politiques des catastrophes peuvent apporter sur les éléments qui rendent possible la catastrophe ainsi que sur les facteurs qui permettent – une fois la catastrophe survenue – de s’en remettre. L’article se concentre notamment sur trois aspects: le lien entre interprétations du désastre et politiques de protection; les conséquences à long terme des choix de l’urgence; les dispositifs de mémoire institutionnelle. À travers ces trois étapes, l’article démontre comment la modification ou non des conditions de vulnérabilité et résilience est liée aux tensions et conflits entre plusieurs acteurs et intentionnalités qui ne sont pas forcément liés aux politiques de protection et produisent, sur le temps long, des conséquences imprévues.

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Texte intégral

Introduction

1Le 1er novembre 1755, un séisme suivi par une vague de tsunami et un vaste incendie provoquèrent la destruction d’une grande partie de Lisbonne, ainsi que la mort de plusieurs dizaines de milliers d’habitants. Le lendemain du séisme, grâce aux pouvoirs spéciaux lui ayant été octroyés par le roi, le Marquis de Pombal démarra une vague de réformes ambitieuses de l’économie et de la politique portugaise ainsi que de la structure physique et sociale de l’espace bâti de Lisbonne (Mullin, 1992; Pereira, 2009). La destruction provoquée par le séisme ouvrit ainsi un espace politique de renégociation d’équilibres consolidés qui se traduisit en changements importants sur plusieurs échelles. Certains parmi ces changements furent justifiés par la nécessité de protéger la ville de la menace de nouvelles catastrophes, comme par exemple l’introduction d’un nouveau système de construction, la gaiola pombalina. Cependant, la protection des habitants et de la ville ne fut pas la seule motivation des politiques de la catastrophe. Plusieurs autres logiques guidèrent les choix et négociations de l’après 1755, incluant la limitation du pouvoir économique de l’église et l’affirmation d’une nouvelle volonté de centralisation étatique. Lisbonne n’est pas une exception à cet égard. Au contraire, les catastrophes dites « naturelles » ont souvent déterminé l’ouverture d’espaces politiques similaires, spécialement à l’époque contemporaine. Cet article s’interroge sur la nature et le fonctionnement de ces espaces en rapport avec les notions de vulnérabilité et de résilience. Est-ce que les politiques de la catastrophe produisent des changements des conditions de vulnérabilité ou des facteurs de résilience? À quelles conditions et comment ces changements se produisent-ils? Comme on le verra au travers d’exemples historiques, la prise en charge des facteurs qu’on associe à la vulnérabilité et la résilience n’est pas linéaire. Au contraire, dans l’espace de l’urgence une multiplicité d’acteurs mobilise des perspectives et motivations différentes, souvent en conflit l’une avec l’autre et pas forcément guidées par des logiques de prévention. De plus, les choix de l’urgence se transforment au fil du temps sous la pression de nouveaux projets et intentions, amenant ainsi des résultats imprévus.

2L’analyse de ces interactions non-linéaires et leurs effets demande de mettre en contexte les désastres ainsi que de prendre en compte les échelles temporelles des politiques des catastrophes. L’anthropologue Anthony Oliver-Smith définit les catastrophes non pas comme des « évènements », mais comme des « processus », et invite à analyser les contextes sociaux et culturels dans lesquels les catastrophes sont imbriquées (Oliver-Smith, 1999; Oliver-Smith, 2002). L’historien Greg Bankoff fait valoir l’importance de la dimension temporelle pour analyser ce qu’il appelle les « cultures de la catastrophe » ainsi que pour comprendre la production sociale de la vulnérabilité (Bankoff, 2003 et 2004), une approche qui a été appliquée avec succès à des études empiriques (Castonguay, 2007). Le géographe et historien Craig Colten a analysé, à travers de nombreuses enquêtes historiques sur La Nouvelle-Orléans et sur la côte américaine du Golfe du Mexique, le rôle des politiques publiques de prévention (Colten, 2009). Plusieurs études ont aussi mis en évidence la complexité des politiques des catastrophes qui représentent un espace dans lequel se confrontent acteurs, enjeux et échelles différentes (Favier, 2002). L’historienne Geneviève Massard-Guilbaud (2002) a souligné comment les catastrophes permettent de réaliser des projets longuement débattus ou de mettre en œuvre des changements radicaux, un thème exploré dans l’historiographie globale des catastrophes (par exemple Schecking, 2006; Clancey, 2006; Walker, 2008; Mauch et Pfister, 2009). Gregory Quenet (2005) a analysé les politiques publiques en France en réponse aux séismes à l’époque moderne en démontrant la progressive prise en compte du risque séismique. Les enquêtes géographiques sur des séismes récents en Méditerranée ont aussi fait la lumière sur les choix et négociations politiques qui suivent les séismes autour de la définition et la prise en charge du risque (Cartier et al., 2012; Le Blanc, 2006). Les politiques de la catastrophe et de l’urgence sont au centre du travail des politistes et sociologues du risque (Gilbert, 1992; Borraz, 1998; Gilbert et Lascoumes, 2003) et des anthropologues Sandrine Revet et Julien Langumier (2013), qui ont davantage insisté sur la complexité des politiques des catastrophes et sur les différents acteurs de ces politiques, ainsi que sur l’importance d’en analyser le contexte et les échelles temporelles.

3Cette profondeur politique et temporelle n’est pas toujours présente dans les usages des notions de vulnérabilité et résilience. Certes, l’émergence de la notion de vulnérabilité à la fin des années 1970 est étroitement liée à la prise en charge des échelles temporelles et à l’analyse du contexte social, économique et politique. Déjà en 1976, dans un article publié dans la revue Nature, les géographes Phil O’Keefe, Ken Westgate et Ben Wisner critiquaient la naturalisation des catastrophes et mettaient l’accent sur les facteurs sociaux et économiques. Selon ces trois auteurs, il était temps de considérer la « vulnerability of a population as the real cause of the disaster – a vulnerability that is induced by socio-economic conditions that can be modified by men, and is not just an act of God » (O’Keefe et al., 1976, p. 567). Dans les années qui suivirent, d’autres chercheurs ont renforcé cette perspective (Hewitt, 1983), en insistant sur la nécessité d’étudier les choix et les processus à la source des conditions de vulnérabilité (Wisner et al., 2004). Cependant, même si cette approche se prête à l’analyse sur la longue durée, les recherches sur la vulnérabilité sociale ont été critiquées comme manquant de finesse quant à la reconstruction du contexte historique (Bankoff, 2004). De plus, malgré l’influence de cette tradition d’études au sein de certaines branches des sciences sociales (Becerra, 2012), l’action publique en réponse aux catastrophes ainsi qu’une grande partie de la recherche appliquée, très souvent, ne tiennent pas compte des contextes et des causes profondes des catastrophes, mais s’attachent plutôt à définir des réponses d’ordre technique (Revet, 2011).

4Des considérations similaires peuvent être faites au sujet de la notion de résilience. Cette notion émerge plus tard au sein des sciences sociales et fait référence à la capacité d’un système à retrouver une condition d’équilibre après une perturbation (Adger, 2000; Folke, 2006). Il n’y a pas de consensus, pourtant, quant au rapport conceptuel entre vulnérabilité et résilience. Si certains chercheurs utilisent la notion de résilience comme étant le pendant positif de vulnérabilité, d’autres soulignent la différence entre ces deux notions (Reghezza et Rufat, 2015; Kelman et al., 2015; Buchheit et al., 2016). À travers la notion de résilience, il ne s’agirait pas de comprendre ce qui transforme un aléa naturel en catastrophe plus ou moins intense, mais plutôt de mettre au jour les éléments qui permettent à un groupe social, une communauté ou un habitat humain en relation avec l’écosystème dans lequel il existe, de retrouver rapidement la condition de départ après la catastrophe (Adger and Brown, 2009). Il serait ainsi possible de constater la vulnérabilité d’une population et en même temps sa résilience. La notion de résilience, donc, semble mettre l’accent plutôt sur les capacités de réponse aux catastrophes que sur les causes de celles-ci et, d’après certains chercheurs, elle privilégierait l’analyse de systèmes à celle des conditions des groupes sociaux face aux aléas. Certaines études empiriques qui s’appuient sur la notion de résilience font preuve d’une sensibilité à l’égard de la dimension sociale et des inégalités économiques en se rapprochant ainsi de la tradition des études radicales sur la vulnérabilité (Barroca et al., 2013). Les études éminemment historiques qui ont mobilisé cette notion, pourtant, sont beaucoup plus rares (Vale and Campanella, 2004). De plus, la mobilisation de la notion de résilience par les acteurs des politiques de la catastrophe ne tient pas toujours compte de la complexité des enjeux politiques et des échelles temporelles mobilisées dans les réponses à celle-ci (Cutter, 2016).

5Cet article investigue comment résilience et vulnérabilité sont modifiées à la suite de catastrophes, en prenant en compte l’impact des politiques de la catastrophe et de leurs multiples acteurs et enjeux sur plusieurs échelles temporelles. Nous croyons que, à travers un regard historique sur les politiques des catastrophes, il soit possible de mieux comprendre les tensions politiques et les enjeux multiples qui participent à la perpétuation ou à la transformation de la vulnérabilité et de la résilience au fil du temps. Pour ce faire, et sans avoir l’ambition de résoudre la controverse sur le rapport entre ces deux notions, cet article fait référence à la vulnérabilité, d’une part, en tant qu’ensemble d’éléments qui rendent possible la catastrophe et à la résilience, d’autre part, comme rassemblant les éléments qui permettent – une fois la catastrophe survenue – de s’en remettre. Cette définition assume donc la diversité et la complémentarité des deux notions, qui permettent ainsi d’identifier des éléments et des dynamiques différents. Vulnérabilité et résilience au lendemain des catastrophes ne sont pas toujours prises en charge par tous les acteurs et quand elles le sont, ce n’est pas toujours de la même manière. Surtout, cette prise en charge n’est pas la seule intentionnalité en jeu dans les politiques de la catastrophe, car elle se confronte à d’autres projets, intérêts et conflits. Finalement, la prise en charge des facteurs de vulnérabilité et résilience n’est pas donnée une fois pour toutes dans le temps court suivant les catastrophes; elle est contestée, renégocié et remise en question au fil du temps soit volontairement, soit comme conséquence imprévue de chaines causales complexes.

6Pour faire la lumière sur ces questions, l’article se concentrera sur trois aspects qui, loin de se vouloir exhaustifs du lien entre politiques de la catastrophe et vulnérabilité et résilience, peuvent fournir des points d’observation efficaces. Nous examinerons en premier lieu comment les interprétations de la catastrophe se traduisent en politiques de protection ou non, et les conséquences de ces politiques. Comme on le verra, cette traduction n’est pas linéaire, mais traversée par des rapports de pouvoir et des conflits entre acteurs et intérêts divergents. En deuxième lieu, nous aborderons le rôle des politiques de l’urgence: financements spéciaux, politiques migratoires, assistance aux victimes, logements provisoires. Ces politiques, pensées sur le temps court, se répercutent souvent sur le temps long et ont des effets (souvent imprévus) sur la transformation ou la perpétuation des conditions de vulnérabilité et des facteurs de résilience. Enfin, nous investiguerons le rôle des dispositifs de mémoire institutionnelle: dans l’établissement, la perpétuation ou l’oubli de ces dispositifs se joue aussi une partie significative des effets des catastrophes sur la vulnérabilité et la résilience. Nous nous pencherons sur ces aspects à partir de deux cas d’étude: le tremblement de terre de Messine en 1908 et celui de la vallée du Belice en 1968, en comparaison avec d’autres cas et d’autres types de catastrophes naturelles. En conclusion, nous essayerons de dresser un bilan de ces regards historiques sur les politiques de la catastrophe et leurs conséquences.

L’interprétation des causes

7Selon certaines interprétations linéaires de l’histoire des représentations des catastrophes, l’époque contemporaine aurait évolué d’une représentation de celles-ci comme résultant de la volonté divine à une interprétation toute sociale. Comme l’a démontré l’historien François Walter, ce genre de narration est intenable, car, en réalité, ces deux modes de représentation et d’explication coexistent et se mélangent au fil du temps (Walter, 2009). Au 20e siècle, on trouve des explications qui voient la catastrophe comme entièrement « naturelle », ce qui cache souvent une vision théologique du désastre, comme dans les « acts of God » du débat américain (Steinberg, 2006), mais aussi des explications qui en soulignent les racines « sociales ». De plus, des modes de représentation radicalement divergents peuvent coexister à la suite d’une même catastrophe, comme le démontre entre autres l’enquête ethnographique de Sandrine Revet au Venezuela (Revet, 2007). S’il n’est pas possible d’identifier une seule interprétation des causes d’une même catastrophe, d’un point de vue historique il est néanmoins important de comprendre quelles interprétations finissent par orienter les réponses des acteurs des politiques publiques à celle-ci (O’Brien et al., 2007). Ces interprétations et les politiques qu’elles contribuent à orienter peuvent influencer de manière significative la vulnérabilité et la résilience de la société frappée ou de certaines de ses composantes.

8La comparaison du séisme du détroit de Messine en 1908 et de celui de la vallée du Belice en 1968 peut nous aider à mieux comprendre ce point. Le tremblement de terre qui eut lieu le 28 décembre 1908 fut parmi les plus destructeurs de l’histoire européenne. Plusieurs centres habités furent entièrement détruits, incluant les deux villes de Messine et Reggio Calabria. Messine était notamment une des villes les plus importantes et peuplées d’Italie et la nouvelle du désastre fit le tour du monde (Motta, 2008). La presse italienne lui accorda une très grande attention pendant plusieurs semaines et dans les éditoriaux de cette période, on retrouve un vaste répertoire d’interprétations qui vont de la punition divine à la force brute de la nature (Mercadante, 2006). Cependant, si on suit l’interprétation de la catastrophe à travers d’autres archives, ce sont les explications techniques et scientifiques du désastre qui frappent le plus, surtout par leur quantité (Ciacagli, 2011). Associations professionnelles telle que la Société des Ingénieurs et Architectes (Commissione Speciale della Società degli Ingegneri ed Architetti italiani, 1909), instituts scientifiques comme l’Institut Royal pour l’Encouragement des Sciences de Naples (Commissione Speciale del R. Istituto d’Incoraggiamento di Napoli, 1909), sociétés savantes telle que la Société Géographique Italienne (Baratta, 1910) produisirent des études et des rapports qui offraient des interprétations des causes du désastre et souvent des solutions pour empêcher sa répétition dans le cas probable de nouveaux tremblements de terre dans la région. Toutes ces interprétations se concentrent largement sur deux facteurs: les conditions géologiques, et notamment la séismicité du détroit de Messine, et la qualité des bâtiments et de la structure urbaine en général. Le site sur lequel Messine et Reggio ont été bâties est régulièrement sujet à de fortes secousses, dont les vibrations sont amplifiées par un sol géologiquement instable. Les deux villes, de plus, étaient bâties avec des méthodes inadéquates de construction. Les rues trop étroites avaient enfin empiré les dégâts, à cause d’un effet domino entre les bâtiments, et le nombre de victimes, en bloquant toutes les possibilités d’échappatoire (Baratta, 1910).

9L’abondance de documents qui avancent une telle interprétation des causes s’explique mieux si on replace le désastre de 1908 dans la série historique de tremblements de terre catastrophiques l’ayant précédé (Casamicciola, 1883; Ligurie, 1887; Calabre, 1905 et 1907) et autour de laquelle se déploie une des époques les plus fertiles de la séismologie italienne. Toutefois, ce serait une erreur de considérer cette mobilisation comme étant limitée au seul milieu scientifique. Plusieurs scientifiques promoteurs des études étaient aussi membres du parlement et du sénat, comme Francesco Saverio Nitti, membre du parlement et président de la commission au sein de l’Institut Royal pour l’Encouragement des Sciences de Naples. Ces acteurs furent capables d’imposer cette vision de la catastrophe aux plus hauts niveaux de la décision politique (Parrinello, 2015b). Grâce à la pression de ces groupes, la loi approuvée au lendemain du désastre établit la nécessité de poursuivre des études scientifiques d’État sur la catastrophe. Cela prit notamment la forme de deux Commissions étatiques: l’une sur les conditions géologiques du détroit (Ministero dei Lavori Pubblici, 1909); l’autre sur les normes techniques de construction pour prévenir ou réduire les écroulements à l’occasion de nouveaux tremblements de terre dans la région (Ministero dei Lavori Pubblici, 1909b). Ces deux Commissions étatiques avancèrent les mêmes interprétations de la catastrophe et de ses responsabilités que celles de la communauté scientifique: la catastrophe était le résultat des conditions géologiques et sismiques du site ainsi que des mauvais choix de construction et de planification urbaine. Selon l’avis de ces commissions, les politiques publiques devaient donc intervenir sur ce terrain pour prévenir de nouvelles catastrophes.

10Le cas de la vallée du Belice est différent. La vallée est une région agricole de la Sicile sud-occidentale qui tire son nom de la rivière qui la traverse. À​​ partir du 14 janvier 1968, elle fut secouée par une série de tremblements de terre. Malgré l’intensité modérée de ces séismes, les dégâts furent de grande ampleur. Au moins 14 villages furent détruits entièrement ou en partie et une surface équivalente à un dixième de l’île fut affectée par le séisme (Marcelli-De Panfilis 1968). Le nombre de victimes fut limité à quelques centaines de personnes, mais uniquement grâce au fait que la population avait été alertée par des secousses mineures pendant la journée du 14 (Parrinello, 2015b). Contrairement au cas de Messine, au lendemain de ce tremblement de terre, la voix de la communauté des experts et savants fut très faible. Au-delà de deux rapports officiels du ING (Institut national de géophysique) et du Service géologique national, il n’y eut pas d’études scientifiques ni d’enquêtes sur le séisme dans les mois qui suivirent. Cela est encore plus singulier compte tenu de l’intérêt que ce séisme présentait du point de vue de la séismologie, en étant survenu dans une zone de l’île considérée comme non ou très peu séismique par l’ouvrage de référence de l’époque (Baratta, 1936). Certes, le tremblement de terre de 1968 arrivait après une période beaucoup plus calme, en comparaison des décennies qui précédèrent 1908. À l’exception du séisme de l’Irpinia de 1962, aucun séisme majeur n’avait affecté le territoire italien dans l’après-guerre. La séismologie italienne, par ailleurs, n’avait plus le même dynamisme qu’au début du siècle. Mais même en 1968, une explication technique sur le même modèle de celle largement débattue après Messine, aurait aussi bien pu s’appliquer. Au Belice aussi, après tout, il s’agissait de sols géologiquement instables et de maisons très mal construites.

11Pourtant, au contraire de Messine, ce ne fut pas l’explication qui allait orienter l’action des pouvoirs publics. La presse, la télévision, les hommes politiques et les survivants pointèrent du doigt, de façon presque unanime, les conditions socio-économiques de la région comme responsables de l’ampleur des dégâts (Parrinello, 2015b). La pauvreté et le « sous-développement » des communautés frappées furent considérés comme les causes des matériaux et techniques de construction inadéquats, de l’absence d’infrastructure de transport ayant empêché les opérations de secours et des faibles ressources sociales et économiques des survivants. L’ubiquité de telles explications n’est pas surprenante si l’on considère le statut de la vallée du Belice dans les politiques publiques de l’avant-séisme. Déjà décrite dans les grandes enquêtes sur le Midi italien du 19e siècle comme l’un des exemples les plus marquants des problèmes sociaux et économiques du Sud, la région avait été ciblée depuis les années 1930 par de nombreux projets étatiques visant à en favoriser le développement. Même les populations locales, à partir des années 1950, se firent les protagonistes de luttes destinées à stimuler des interventions étatiques pour le développement social et économique (Barbera, 1964 et 1980). Ces discours furent réactivés par le tremblement de terre de 1968 et incorporés dans les explications des causes de la catastrophe mobilisées par les autorités. Les législateurs tant au niveau étatique que régional (la Sicile est une région autonome disposant d’un statut spécial) reconnurent explicitement le sous-développement comme étant responsable du désastre. Ainsi, la loi régionale promulguée en février et celle nationale promulguée en mars 1968 identifièrent le développement comme seul vrai terrain d’intervention pour éviter qu’une catastrophe similaire se répète.

12L’explication « développementaliste » des pouvoirs publics après le Belice conduisit à des réponses différentes de celles qui suivirent le débat sur la géologie et l’ingénierie des bâtiments à Messine. En 1909, en conclusion des travaux des deux commissions, le gouvernement introduisit, dans toutes les zones frappées par le séisme de 1908 ou par les séismes précédents, un code de construction et de planification antisismique novateur (Ministero dei Lavori Pubblici, 1909). Ce code, entre autres, établissait des limites à la hauteur des bâtiments et une largeur minimale aux rues. Dans le cas de Messine, ces deux mesures impliquaient une reconfiguration complète de la structure urbaine, auparavant caractérisée par une plus haute densité et des rues beaucoup plus étroites. De plus, l’attention portée aux techniques de construction des bâtiments se traduisit par l’adoption généralisée de la technologie du béton armé, considérée comme la meilleure option pour des constructions antisismiques. Dans le cas de la vallée du Belice, au contraire, les autorités s’orientèrent vers des plans ambitieux de reconfiguration territoriale et de développement socioéconomique de toute la zone frappée. Certes, comme dans tous les tremblements de terre italiens qui suivirent celui de 1908, même dans la vallée du Belice, les autorités introduisirent des normes de construction antisismiques et des critères géologiques dans le choix des sites pour la reconstruction. Mais à côté de cette réponse, qui en 1968 était désormais standardisée, elles firent beaucoup plus. Les 14 villes les plus lourdement atteintes furent relocalisées, entièrement ou en partie, sur de nouveaux sites, leur structure urbaine fut révolutionnée et le territoire qu’elles partageaient devint l’objet d’un plan de redéveloppement qui aurait dû transformer la région en une « ville-territoire », avec une infrastructure urbaine moderne et une économie industrielle (Parrinello, 2013). Dans un cas, donc, la réponse se limitait largement aux aspects techniques du bâti. Dans l’autre, elle misait sur le développement économique, l’urbanisation et l’industrialisation de la zone frappée.

13Dans les deux cas, ces réponses étaient étroitement liées à certaines interprétations des causes des catastrophes et visaient explicitement à réduire les facteurs de vulnérabilité des régions et communautés frappées. Néanmoins, d’autres instances et visions ont participé aux choix finaux. À​ Messine, par exemple, la Commission géologique d’État conclut que, pour garantir la sécurité des habitants, la ville ne devrait pas être reconstruite sur le même site. Il s’agissait d’un plateau côtier d’origine alluviale jugé trop instable pour assurer la solidité nécessaire aux maisons. Cependant, les intérêts de ceux qui espéraient une reprise de l’économie maritime de la ville-portuaire s’imposèrent face aux préoccupations liées à la sécurité des habitants. Ainsi, en dépit d’évaluations scientifiques qui dans d’autres cas avaient motivé une relocalisation, les autorités nationales décidèrent de bâtir Messine sur le même plateau côtier (Franchi, 1909). Certes, les nouveaux bâtiments devaient respecter le code de construction anti-séismique, mais le choix du site mitigeait les effets bénéfiques des nouvelles techniques. Ces genres de conflits entre la volonté de tenir compte des facteurs de vulnérabilité et les différentes instances sont communs à d’autres désastres majeurs à l’échelle globale. Un cas exemplaire à cet égard est celui de San Francisco en 1906. La destruction de la ville californienne fut causée par une combinaison de tremblement de terre et d’incendies. Cependant, le débat suivant la catastrophe se concentra uniquement sur le feu et ignora le séisme. Cela à cause des pressions des développeurs urbains qui craignaient la mauvaise publicité faite à la ville en plein développement qui aurait pu découler d’un risque séismique reconnu (Geschwind, 2001; Steinberg, 2006). Ainsi, les mesures de prévention prises pour la reconstruction de San Francisco considérèrent uniquement le risque incendie. Cette situation se perpétua en Californie jusqu’après le séisme de 1933. Comme le démontrent les exemples de Messine et de San Francisco, donc, l’explication d’une catastrophe ne se traduit pas de manière linéaire dans des mesures conséquentes. Les réponses apportées constituent des terrains de conflits et de négociations entre différents intérêts. Ces conflits et négociations peuvent mener à des résultats qui sont loin d’une logique de prévention et qui peuvent perpétuer les conditions de vulnérabilité.

De l’urgence au long terme 

14La mise au point de politiques de protection n’est certainement pas la seule préoccupation des pouvoirs publics à la suite d’une catastrophe. À côté des débats sur les causes, il s’agit d’offrir des secours aux survivants, de fournir des abris provisoires, des allocations monétaires et, souvent, de gérer des déplacements de masse à partir du site frappé. Il s’agit, encore une fois, de prises de décisions fortement contestées, de véritables sites de conflits et d’affirmation d’intérêts et de visions contrastés (Revet et Langumier, 2013). Les mesures qui résultent de ces interactions sont souvent peu réfléchies et leur efficacité est jaugée à l’échelle d’une temporalité très courte. Les décisions prises en fonction de cette temporalité courte, pourtant, ont un impact à long terme.

15Le cas de Messine est emblématique à cet égard. Déjà quelques semaines seulement après l’évacuation de masse qui suivit le séisme, les survivants commencèrent à revenir dans la ville en ruine. Les réfugiés, qui avaient été accueillis à travers l’Italie par une vague de solidarité nationale, commençaient à être perçus comme un problème d’ordre public. Il était donc préférable pour les autorités de les avoir sur le site du désastre (Caminiti, 2009). Les héberger dans la zone du désastre, pourtant, impliquait d’offrir une solution pour le logement en attendant que progresse la reconstruction. Pour ce faire, les pouvoirs publics nationaux, en accord avec les représentants locaux qui avaient survécu au désastre, décidèrent de construire des baraques sur des sites à la périphérie des deux principales villes en ruine. La planification de ces sites se fit à peine quelques semaines après le séisme et la construction fut complétée graduellement dans les mois suivants. Cette solution provisoire devint pourtant une caractéristique à long terme, à tout le moins à Messine, car les baraques subsistèrent jusqu’à la veille de la Seconde Guerre mondiale. Dans ces habitats, qui dans la plupart des cas ne possédaient pas de services sanitaires, se reproduisirent des conditions accrues de vulnérabilité aux aléas environnementaux. Au cours des décennies de la reconstruction, les quartiers de baraques furent frappés par des incendies et des inondations qui, comme celle de 1917 à Messine, firent plusieurs victimes et obligèrent les survivants à se déplacer (Parrinello, 2015b). La construction de sites de baraques fut une constante dans la réponse aux séismes en Italie au 20e siècle et dans presque tous les cas avec des résultats similaires. Des habitations conçues pour répondre aux besoins des premiers mois finirent par survivre pendant des décennies, en exposant les habitants à des conditions de vulnérabilité accrues. Cela fut aussi le cas de la vallée du Belice, où les baraques de l’après-séisme furent habitées dans certains cas jusqu’aux années 1990.

16L’examen des décisions adoptées dans le cadre de l’urgence nécessite de considérer aussi le rôle joué par les investissements financiers étatiques. Dans le but de répondre aux conditions exceptionnelles créées par la catastrophe, il est fréquent au 20e siècle de voir l’État accorder des fonds massifs aux communautés frappées pour survenir à leurs besoins. La principale mesure législative sur les secours et la reconstruction après le séisme de 1908 fut approuvée par le parlement à peine deux semaines après, soit le 9 janvier 1909. Cette loi, qui établit les Commissions étatiques d’étude sur les causes du désastre examinées dans la section précédente, prévoyait aussi des mesures concernant les secours et la reconstruction. Pour faire face aux dimensions sans précédent de la catastrophe, le gouvernement national guidé par Giovanni Giolitti établit un financement public majeur avec l’appui du parlement. Ce financement, renouvelé à plusieurs occasions pendant les décennies de la reconstruction, devait soutenir les opérations de secours et la reconstruction urbaine. Les fonds publics, pourtant, favorisèrent la reconfiguration de toute l’économie locale autour des chantiers de construction. Selon plusieurs historiens de l’économie, Messine, le centre plus important du détroit et autrefois le cœur d’une économie marchande axée sur le port, devenait ainsi largement dépendante du secteur immobilier et des subventions publiques (D’Angelo and Saija, 2002). La ville présentait déjà avant la Seconde Guerre mondiale les signes d’une « tertiarisation » précoce (Checco, 1989, p. 183). Cette perte d’indépendance économique eut un effet négatif sur la résilience du système urbain, en affaiblissant la structure économique qui avait aidé la ville à survivre à l’impact dévastateur du séisme de 1908.

17Dans la vallée du Belice, le gouvernement décida aussi de financier largement la reconstruction dans le but, comme on l’a vu, de promouvoir le développement de la région. Les fonds pour le développement, pourtant, ne réussirent pas à promouvoir l’industrialisation de la zone. Toutefois, en plus de ces fonds, les autorités nationales et régionales distribuèrent des compensations aux survivants en raison des pertes humaines au sein de leur famille. Cette distribution répondait uniquement à des fins d’assistance. Cependant, de nombreux bénéficiaires l’investirent dans l’achat ou la reconversion agricole de petites parcelles de terrain dans la vallée. Avant le séisme, la vallée était connue pour être l’un des centres principaux du latifondo à céréales, mais après la réforme agraire des années 1950 et surtout dans les années 1960 elle a vu se développer des cultures arborées et notamment de la vigne et des oliviers. L’argent distribué par l’État permit d’accélérer ce processus. Ceci, combiné à la réalisation d’un barrage artificiel sur la rivière Belice, produisit une transformation agricole et économique dont les effets étaient clairement visibles au début des années 1990 (Consorzio di Bonifica Belice, 1993). Cette transformation agricole ni planifiée ni attendue contribua à augmenter la résilience de la population du Belice beaucoup plus que les plans pour le développement urbain et industriel, en fournissant une nouvelle source de revenus sur laquelle il serait possible de s’appuyer en cas de catastrophe séismique.

18Les migrations post-catastrophes peuvent aussi être considérées sous l’angle des effets à long terme des choix adoptés dans l’urgence. Il est très fréquent d’assister à des déplacements importants de population après une catastrophe (Luebken, 2012). Les habitations sur le lieu du désastre sont touchées au point de rendre difficile la stabilité des habitants. Souvent, les autorités encouragent l’évacuation pour faciliter les opérations de secours, comme on l’a vu dans le cas de Messine. Ces déplacements sont conçus comme temporaires. Les choix arrêtés dans l’urgence, cependant, encouragent des phénomènes migratoires à long terme qui, en revanche, peuvent avoir un impact majeur sur les communautés affectées par le désastre. À Messine, cela fut un des résultats des financements publics pour la reconstruction. Malgré les conditions de la ville et le manque de logements, l’argent public encouragea un mouvement migratoire continu et imprévu des régions rurales environnantes vers la ville. Dix ans après le séisme, la ville avait ainsi dépassé les 100 000 habitants, une croissance de beaucoup supérieure et beaucoup plus rapide que celle prévue par les autorités en 1909 (Borzì, 1912). Cette croissance imprévue contribua à rendre difficile l’élimination des baraques bâties après le séisme, en retardant la reconstruction et en hypothéquant ses résultats. La population résidant dans les baraques était notamment beaucoup plus vulnérable non seulement aux aléas séismiques, mais aussi à d’autres aléas, comme en attestent les conséquences de deux crues soudaines des rivières urbaines de Messine en octobre 1917. Largement sans conséquence pour les habitants des nouveaux bâtiments, ces crues firent plusieurs victimes parmi les habitants des baraques et forcèrent des centaines d’entre eux à se déplacer sur de nouveaux sites (Parrinello, 2015b). Dans la vallée du Belice, également, les choix effectués dans l’urgence provoquèrent des phénomènes migratoires à long terme, mais dans le sens contraire. Pendant les semaines qui suivirent le désastre, le gouvernement autorisa la distribution de billets de train gratuits et l’octroi de passeports avec des procédures simplifiées, afin de favoriser l’évacuation de la zone du désastre. Comme résultat de cette politique, une partie importante des survivants décidèrent de transformer l’évacuation post-désastre en migration à long terme vers les villes industrielles du nord de l’Italie et du nord de l’Europe (Pennino et al., 1976). Cette migration diminua de façon permanente le nombre d’habitants de la région en posant des obstacles majeurs à sa renaissance socioéconomique.

19On retrouve des dynamiques migratoires similaires dans d’autres cas de catastrophes naturelles. En 1951, par exemple, après l’inondation du fleuve Pô dans la région du Polesine, en Italie nord-orientale, une grande partie des habitants furent évacués des zones inondées. Dans ce cas, comme pour la vallée du Belice, beaucoup d’entre eux prirent la voie de l’émigration en profitant des déplacements facilités pendant l’urgence (Ambrosoli, 1994). La littérature en sciences sociales sur les migrations a souligné l’importance de refuser la victimisation des migrants. Elle a démontré que la migration est aussi une ressource pour améliorer sa condition et que les migrants sont des acteurs de changement (Mezzadra and Friese, 2010; Martignoni et Papadopulos, 2014). La migration suivant les catastrophes ne doit donc pas être considérée uniquement comme un effet de politiques étatiques, mais comme résultant d’une action autonome des migrants. Cela peut être dit aussi à propos de l’usage des subventions d’État pour les victimes du séisme dans la vallée du Belice qui fut détourné par les habitants afin de promouvoir la reconversion agricole du territoire. Les politiques publiques d’urgence dans les zones frappées par des catastrophes, qu’elles prennent la forme de financements spéciaux, de la construction de camps de baraques, ou de l’encouragement aux migrations, ne sont donc pas la seule force en jeu. Les populations qui sont l’objet de ces politiques jouent aussi un rôle actif à travers des résistances ou des usages imprévus et non voulus de certains instruments implantés par le haut et qui produisent des conséquences inattendues. Les effets à long terme des choix effectués dans l’urgence relèvent souvent de la rencontre, de l’interaction et des conflits entre ces multiples niveaux.

Mémoire

20Les formes de la mémoire constituent le dernier aspect sur lequel nous nous pencherons. Les désastres, autant que les guerres, sont un terrain privilégié de recherche pour l’étude des processus de production de mémoires (Favier et Granet Abisset, 2000). Le traumatisme de la catastrophe, en effet, laisse souvent des traces profondes dans le tissu urbain (Le Blanc, 2010) ainsi que dans les mémoires individuelles et stimule une production particulièrement riche de documents de mémoire et des initiatives de commémoration explicites (Gribaudi et Zaccaria, 2011). De ce point de vue, le lendemain de la catastrophe représente un moment important, en commençant par le sort réservé aux ruines. À Messine, presque tous les vestiges du patrimoine historique architectural qui avaient survécu au séisme furent détruits pour faire place à la nouvelle ville (Otieri, 2005). Ce choix priva l’espace urbain de toutes traces de la ville du passé et contribua à la construction d’une nouvelle identité citoyenne en opposition avec celle précédant le séisme. Dans la vallée du Belice, un effet similaire, du moins au début, fut généré par les relocalisations totales ou partielles des 14 communautés. Toutefois, les anciens villages ne furent pas détruits, mais seulement abandonnés. Dans les décennies suivantes, cela donna la possibilité de créer des formes de commémoration officielles ou informelles ancrées dans les ruines abandonnées. Un cas notable est celui de Gibellina qui, après avoir été abandonnée entre 1985 et 1987, fut transformée en une gigantesque (et fortement contestée) œuvre de land art par l’artiste Italien Alberto Burri et conçue comme mémorial pour les victimes des tremblements de terre. Même le village abandonné de Poggioreale est devenu avec le temps un site de mémoire et est maintenant inclus dans des parcours touristiques qui valorisent la mémoire du tremblement de terre (Parrinello, 2015a). Les traces de la mémoire des désastres, évidemment, ne se limitent pas aux restes matériels des structures urbaines et peuvent inclure des textes, photographies et entretiens produits dans les jours, semaines et mois qui suivent le désastre. Ces matériaux sont souvent récupérés et incorporés dans des narrations de mémoire tels que les musées ou les expositions permanentes sur les tremblements de terre. Ce genre de narrations contribue à la construction identitaire et à la cohésion sociale et culturelle des communautés. Pourtant, comme le démontre l’étude de Langumier sur les inondations de l’Aude (2008), ces mémoires ne sont pas toujours mobilisées dans le cadre d’une « culture du risque » et ne se traduisent pas forcement en termes de vulnérabilité ou résilience des communautés.

21Du point de vue de la résilience et de la vulnérabilité, au-delà de ces formes de mémoire individuelle et collective, il faut considérer ce qu’on appelle la mémoire sociale (Colten and Sumpter, 2009), c’est-à-dire toutes formes de transmission de l’expérience du désastre codifiées soit par des lois et règlements, soit par des procédures, infrastructures et savoirs techniques, institutionnels ou non. Sous l’angle historique, les catastrophes naturelles ont souvent été analysées dans le cadre d’un learning process (Egner et al., 2015). Christian Pfister a souligné comment en Europe occidentale moderne et contemporaine la répétition de catastrophes a conduit à élaborer des mécanismes de prévention et de défense qui limitent la fréquence et l’impact des catastrophes (Pfister, 2009). Cela implique bien évidemment la transmission de l’expérience d’une catastrophe à travers le temps. Cette transmission, pourtant, ne se fait pas toujours de la même manière. Elle peut être sujette à des contestations qui bloquent dès le départ ou la remettent en question au fil du temps. Les conséquences de ces processus de renégociation de la mémoire ne sont pas forcément positives: à côté de l’apprentissage, il peut y avoir du désapprentissage et de la perte de résilience.

22Les lois sont le lieu par excellence où les pouvoirs publics inscrivent les procédures à suivre et les normes à respecter sur la base de l’expérience acquise. Comme on l’a vu, dans le cas de Messine, cela prit la forme d’une remise en question des caractéristiques de l’espace bâti et l’introduction d’un nouveau code de construction et de planification urbaine. L’introduction de ce code, pourtant, ne représenta pas seulement une réponse à la catastrophe de 1908. Elle était aussi une tentative d’inscrire dans un dispositif légal la transmission de sa mémoire de manière plus large. Le code ne se limitait pas au territoire détruit par le séisme de 1908. Il concernait tous les territoires frappés par les séismes précédents. L’imposition légale de ce code était une garantie que les solutions préventives élaborées au lendemain du désastre allaient être respectées et perpétuées. Avec le temps, pourtant, le contenu du code de 1909 fut modifié. Un des éléments porteurs de ces normes était notamment la hauteur maximale des bâtiments, qui ne devait pas dépasser 10 mètres (13 dans le cas des bâtiments publics) et deux étages. Cela répondait directement à la constatation que plusieurs bâtiments avaient été détruits par l’écroulement des bâtiments voisins à cause de leur hauteur. Déjà en 1927, cependant, une nouvelle loi assouplissait cette limite et autorisait des constructions pouvant aller jusqu’à trois étages. Cette modification, justifiée par des avancées techniques, ne fut que la première d’une série qui a mené à la déréglementation presque complète dans la période de reconstruction de l’après-Deuxième Guerre mondiale. L’interdiction de bâtir à moins de 100 mètres de la mer connut le même destin. Cette interdiction avait aussi été introduite en réponse à la constatation que le sol à proximité de la ligne de cô​te était trop instable pour assurer la solidité nécessaire aux bâtiments. Vers la fin des années 1920, pourtant, cette interdiction fut révoquée pour permettre la construction d’une série de bâtiments publics voulus par le régime fasciste (Parrinello, 2015b).

23Dans la vallée du Belice, le code de construction et de planification antisismique fut l’objet de contestations dès le tout premier instant. L’objet de la contestation, toutefois, ne fut pas le contenu du code, mais son applicabilité dans certaines localités à travers la déclaration de risque séismique. Au lendemain du séisme, la classification d’une commune en tant que zone à risque séismique était recherchée, car elle donnait le droit de recevoir du financement étatique. Toutefois, quand il apparut clairement que cela impliquait de soumettre le secteur de la construction aux normes antisismiques, plusieurs parmi ces municipalités demandèrent d’être exclues de la zone à risque séismique, car cela était vu comme un obstacle au libre développement du secteur de la construction (Carullo, 1968). Il s’agit d’un véritable refus de construction d’une mémoire institutionnelle de la catastrophe et du risque, dont le cas le plus éclatant est de la ville de Palerme. Capitale administrative de la région autonome de Sicile, elle n’avait été affectée que marginalement par les séismes de 1968. Néanmoins, les tremblements de terre avaient démontré que la ville pouvait être sujette à des secousses, contrairement à ce qu’on avait cru jusqu’alors, et qu’elle méritait donc d’être incluse dans les zones à risque. Les intérêts liés au secteur de la construction et leurs représentants dans la municipalité et dans le gouvernement régional s’opposèrent vigoureusement à cette classification qui aurait, selon leur interprétation, fragilisé l’économie locale. La bataille avec le ministère des Travaux publics pour l’inclusion ou l’exclusion de Palerme dans les zones à risque fut combattue à coups de relations d’experts géologues avançant des thèses opposées (Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, 1968). Cette bataille se conclut avec l’élimination de Palerme de la zone séismique à risque et donc le refus de la part des institutions locales de traduire l’expérience des secousses de 1968 en pratique de prévention, à travers la mise en place d’un dispositif de mémoire institutionnelle. Le résultat fut de manquer une opportunité de diminuer la vulnérabilité des nouveaux quartiers de la ville de Palerme en dépit de la connaissance précise d’un risque environnemental. Les procès de construction de mémoire institutionnelle donc ne sont pas toujours guidés par une rationnelle volonté de protection. Au contraire, des intérêts divergents peuvent miner la construction d’une telle mémoire ainsi que, comme dans le cas de Messine, éroder sa transmission au fil du temps.

Conclusions

24Les trois dimensions que nous avons explorées dans cet article ne peuvent suffire à une analyse complète du rôle des politiques publiques dans la modification de la vulnérabilité et de la résilience à la suite d’une catastrophe. Toutefois, je crois qu’elles représentent des points d’observation efficaces. Les explications des causes embrassées par les acteurs des politiques publiques participent à l’élaboration des politiques publiques de prévention. Le processus par lequel on arrive à ces explications, pourtant, est politique et peut mener à des résultats contradictoires. De plus, les explications ne se traduisent pas toujours en mesures conséquentes de protection. Elles se confrontent avec d’autres arguments qui peuvent aller dans une direction opposée à la prévention, comme dans le cas des avantages naturels supposés du site de Messine. Les choix adoptés sous la pression de l’urgence, ensuite, ont une influence indirecte, mais tout aussi importante, spécialement sur le long terme. Les investissements dans les opérations de secours, par exemple, peuvent entraîner des changements structurels sur le plan économique et social ainsi que déterminer les caractéristiques physiques de l’habitat. En troisième lieu, la production, la transmission ou la perte de la mémoire institutionnelle à la suite d’une catastrophe influencent directement le maintien de dispositifs de prévention dans le temps et donc favorisent ou limitent la résilience d’une communauté face à de nouvelles catastrophes. Production, transmission et perte de mémoire institutionnelle sont aussi au centre d’affrontements d’intérêts divergents, qui peuvent se produire tout de suite après une catastrophe ou bien dans le temps plus long des années voire même des décennies qui suivent.

25Les résultats des conflits autour de l’interprétation des causes et de leur traduction en mesures de protection, des choix faits dans l’urgence et des politiques de mémoire sont donc souvent contradictoires. Si dans certains cas, ces dimensions peuvent contribuer – même de manière imprévue – à la résilience d’une communauté, elles peuvent aussi contribuer à accroître sa vulnérabilité par d’autres chemins. À la source des résultats divergents qui suivirent les catastrophes au 20e siècle, il y a précisément la nature politique, donc ouverte, de l’espace qui se crée à la suite d’une catastrophe. À​ l’intérieur de cet espace, plusieurs acteurs, visions et intérêts se confrontent et s’affrontent: l’intérêt des survivants et celui des pouvoirs publics, l’intérêt des développeurs et celui des habitants. Les résultats de ces interactions, dans lesquelles l’État et les pouvoirs publics sont seulement un des acteurs, contribuent à redéfinir le contexte physique et infrastructurel d’un habitat. Ils influencent l’économie en favorisant ou empêchant une meilleure redistribution des ressources, ou en replaçant un système économique vital par un autre système entièrement dépendant d’apports externes. Ils affectent les dynamiques sociales à travers la marginalisation d’un groupe social ou en favorisant des migrations à long terme. Ils déterminent la primauté des priorités économiques ou politiques sur les intérêts de la prévention. Mais ils permettent de créer des formes inattendues de résilience, comme dans le cas de la renaissance agricole de la vallée du Belice.

26Les multiples voies par lesquelles la vulnérabilité et la résilience sont influencées par les choix et les affrontements du lendemain démontrent l’importance de l’espace politique de la catastrophe, et la valeur d’une approche historique pour mettre au jour la complexité de ces interactions et leurs résultats divergents. Ce n’est qu’au fil du temps qu’il devient possible de saisir les effets sociaux et économiques imprévus des choix comme la construction des sites de baraques à Messine ou la distribution des subventions aux familles de survivants dans la Vallée du Belice. C’est seulement après des années, voire même des décennies, qu’il est possible de mesurer l’efficacité de la transmission de la mémoire institutionnelle et donc d’évaluer son impact sur la résilience d’une communauté. Si on considère les échelles temporelles sur lesquelles se répercutent les conséquences des politiques de la catastrophe, l’importance de l’après-catastrophe devient encore plus évidente. En l’espace de quelques semaines, on peut prendre des décisions qui vont influencer une communauté pendant plusieurs générations, et potentiellement renégocier de manière radicale certains aspects de sa configuration socioécologique vis-à-vis des aléas naturels. Mettre en lumière les enjeux de cet espace politique est donc crucial non seulement pour la compréhension du passé, mais aussi pour le présent. Si chaque catastrophe représente aussi une fenêtre d’opportunité pour remettre en question la vulnérabilité et la résilience, il importe de s’assurer que cette opportunité ne soit pas manquée.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Giacomo Parrinello, « Les enjeux de l’après : vulnérabilité et résilience à l’épreuve des politiques de la catastrophe au 20e siècle », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 16 numéro 3 | décembre 2016, mis en ligne le 20 décembre 2016, consulté le 23 juin 2017. URL : http://vertigo.revues.org/17963 ; DOI : 10.4000/vertigo.17963

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Auteur

Giacomo Parrinello

Chercheur permanent, Centre d’histoire de Sciences Po (CHSP), 56, rue Jacob, 75006 Paris, France, giacomo.parrinello@sciencespo.fr

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