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Gouverner une AMP, une affaire publique ? Exemples Sud-Méditerranéens

Saïd-Chaouki Chakour et Tarik Dahou

Résumés

Dans le contexte du millennium ecosystem assessment (2001-2005), les institutions multilatérales, les groupes de pression internationaux et les Etats ont promu les Aires Marines Protégées (AMP) comme instrument majeur de la conservation de la biodiversité marine. Or, rares sont les AMP dans le monde à atteindre leurs objectifs. En recourant à une analyse de la gouvernance des AMP en Méditerranée Sud (Algérie et Tunisie), la pertinence des plans de gestion à l’égard des objectifs de conservation et de développement durable est appréciée. La difficile intégration des objectifs de conservation et des objectifs de développement, suppose une meilleure connaissance des enjeux socio-économiques locaux et une adaptation des modes de gouvernance des AMP vers une implication accrue des usagers.

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Notes de l’auteur

Cette recherche a été menée dans le cadre du programme Gouvernance des AMP en méditerranée, associant l’Institut de recherche pour le développement (UMR Patrimoines locaux), l’Université d’Annaba (équipe GEMALIT, jeune équipe associée à l’IRD) et la faculté de sciences économiques et de gestion de l’Université Tunis El Manar (Unité de recherche en micro économie appliquée). Le programme pluridisciplinaire tente de sérier les modes de gouvernance des AMP en Algérie et en Tunisie, en analysant les politiques d’AMP et les stratégies des usagers en zone marine, ainsi que d’en apprécier l’efficacité.

Texte intégral

1Dans le contexte du millennium ecosystem assessment (2001-2005), les institutions multilatérales, les Etats et les groupes de pression internationaux ont promu les Aires Marines Protégées (AMP) comme instrument majeur de la conservation de la biodiversité marine. Ces espaces côtiers et marins sont destinés à protéger les espèces et les habitats des écosystèmes littoraux et marins, particulièrement affectés par la multiplication des usages.

2La concrétisation de l’approche par écosystème à l’environnement marin, a consacré l’objectif de bâtir un réseau d’AMP international. Le zonage au sein des AMP est devenu un des principaux outils de gestion de la biodiversité en zone marine, et a été considéré comme un remède aux échecs des différentes modalités de gestion des pêcheries. L’approche spatiale est venue se substituer aux différents instruments économiques et réglementaires – taxes, licences et quotas – chargés de préserver les espèces halieutiques menacées et les habitats afin de privilégier une gestion durable des écosystèmes. En même temps, leur développement cherche à promouvoir des activités moins dommageables pour l’environnement, mais néanmoins rémunératrices, tel l’écotourisme.

3La thématique des AMP s’est développée dans le sillage de la biologie de la conservation du fait de l’importance prise par l’approche écosystémique pour préserver la biodiversité et assurer le renouvellement des ressources marines. La biologie a structuré les débats autour de la question de la conservation des espaces marins, tout en incorporant certains domaines des sciences sociales. Néanmoins, elle a plutôt cherché à mobiliser une expertise qu’à engager des réflexions communes sur la gouvernance de la nature marine.

4Or, rares sont les AMP à atteindre leurs objectifs (Jentoft, 2007), et il est nécessaire de mieux analyser leur fonctionnement avec les outils des sciences sociales pour analyser les raisons de l’échec. Il est donc pertinent de développer une analyse de la gouvernance des AMP de manière à mieux saisir les processus de définition des plans de gestion et leur évolution afin de mieux apprécier leur pertinence à l’égard des objectifs de conservation et de développement. Les AMP se trouvent habituellement prises dans les contradictions inhérentes à la difficile intégration des enjeux de conservation et des enjeux de développement, laquelle suppose une meilleure connaissance des enjeux socio-économiques afin de mieux adapter les modes de gouvernance.

Incertitudes et gouvernance des AMP

5Le diagnostic sur les zones à conserver fait souvent l’objet de controverses entre les différents acteurs concernés par l’aménagement d’un espace marin, qu’ils se rangent du côté des aménageurs ou de celui des usagers de cet espace. Ces controverses suscitent l’affrontement de différentes normes et représentations que la gestion des AMP est censée harmoniser.

Les enjeux de la gouvernance

6Dans les zones littorales, la globalisation des problématiques environnementales et ses normes sous-jacentes sont venues reconfigurer les rapports entre société et nature. De la pénétration des forces du marché à la mise en protection prônée par les scientifiques, ces changements ont profondément affecté les écosystèmes et les pratiques des sociétés locales, en amputant partiellement leur maîtrise du territoire. Néanmoins, les connaissances en matière de biodiversité et d’usages dans le cadre des AMP restent relativement lacunaires, (Chaboud et Galetti, 2006), dans la mesure où elles sont fréquemment créées pour répondre au principe de précaution lié au caractère souvent irréversible des dommages causés à la biodiversité. Elles ont parfois été constituées dans le but de préserver une espèce emblématique sans avoir été accompagnées d’inventaires de biodiversité appropriés. Lorsque des évaluations de l’évolution de la biodiversité ont lieu, elles révèlent que les normes instituées n’ont pas forcément un impact décisif sur la conservation tout en ayant des impacts ambigus sur les sociétés : exacerbation des conflits sociaux, entre communautés de pêcheurs (Dahou, 2009) ou entre résidents et pêcheurs (Boncoeur et al., 2007), création d’inégalités économiques (Claudet et al., 2006), notamment entre entrepreneurs de l’écotourisme et pêcheurs (Gallego, 2005). L’enjeu d’une coviabilité dans la durée entre les systèmes écologiques et les systèmes sociaux demeure d’une forte actualité.

7Depuis le sommet du développement durable de Johannesburg en 2002, les espaces dédiés à la protection de la nature se sont davantage ouverts, tenant compte à la fois de l’étendue des réseaux écologiques, mais également des dynamiques socio-économiques dans et autour de ces espaces. Pourtant, malgré le caractère parfois participatif de l’élaboration des plans de gestion, la création des AMP ne repose que rarement sur un consensus sur les modalités d’aménagement ou sur les normes censées encadrer les pratiques. La promotion de cet instrument au niveau du territoire local affecte l’exploitation des ressources et reconfigure les droits d’accès aux espaces et aux ressources et par conséquent les rapports existants entre les différents usages. Les conflits liés au processus normatif révèlent donc les effets distributifs sur les pouvoirs politiques et économiques à l’échelon local, et pose le problème de l’appropriation du label AMP et de ses normes de gestion durable des ressources naturelles.

8Les recherches biologiques qui se sont déployées sur ces espaces ont jusqu’à présent peiné à intégrer les incertitudes liées à la complexité qui caractérise aujourd’hui les aires marines. Leur approche basée sur une appréhension des seuls écosystèmes pour définir les normes de création des AMP, leur taille critique ainsi que des modes d’accès aux espaces et aux ressources, ont souvent négligé les facteurs sociaux et politiques à l’œuvre dans ces dynamiques institutionnelles. En effet, les processus de création des AMP, aussi bien les emplacements que les décisions relatives à la taille ou celles liées aux modes d’accès sont le produit d’interactions politiques, c’est à dire le résultat de négociations entre acteurs, qui produisent des univers incertains.

  • 1  La notion de gouvernance est intéressante de part son contenu polysémique : elle est tournée vers (...)

9Une analyse en termes de gouvernance1 s’avère pertinente dans des contextes où les valorisations du territoire et des ressources naturelles et leur mise en patrimoine, sont nombreuses et parfois antagoniques. La décision de création des AMP naît d’une configuration d’acteurs et de réseaux particulière, laquelle est vouée à changer dans le temps.

10La question de la gouvernance s’est imposée étant donné qu’à peine un tiers des AMP dans le monde atteint ses objectifs (Jentoft, 2007). Bien que les objectifs soient avant tout écologiques, les facteurs de réussite ou d’échecs sont sociaux (Pommeroy et al., 2006). Cela est sans aucun doute dû à un déficit d’adaptation de cet instrument aux contextes sociaux et économiques locaux (Christie et al., 2003). Jusqu’à présent les travaux internationaux sur la gouvernance des AMP n’intègrent qu’à la marge la dimension politique de la gouvernance en la cantonnant à une analyse de la « participation » des populations locales à l’élaboration des plans de gestion (Pommeroy, 2006; Christie and White, 2006). En outre, si des bilans économiques globaux sur la gestion d’une AMP sont souvent réalisés, l’étude économique des usages, suite à la création d’une AMP, n’est pas systématiquement faite, et s’avère même rare au Sud (Oracion et al., 2005). Or, gouverner une AMP, c’est avant tout arbitrer des conflits entre usagers et apprécier des externalités négatives croisées générées par le multi-usage et la polyvalence de l’espace en question. Cela suppose la mise en œuvre de mécanismes de compensation reposant sur une analyse économique des usages, destinée à restituer la répartition des coûts et des gains entre les différents usages du milieu marin (Christie et al., 2003), intrasectorielle et intersectorielle. Qui plus est, l’analyse de la gouvernance se fait rarement de manière dynamique, ce qui rend difficile l’appréciation des impacts des évolutions de l’environnement sur les modes de gouvernance des AMP(Jentoft, 2007).

11L’analyse de la gouvernance des AMP passe donc par l’examen des compromis entre acteurs et de la répartition des coûts et des gains. En effet, la gouvernance des AMP associe l’objectif de conservation, à celui de l’amélioration du bien-être social en tenant compte aussi-bien de l’efficacité économique que de l’équité sociale (Alban, 2003).

Pluralité des normes et des acteurs, et allocation des ressources

12Les AMP s’insèrent dans des sociétés qui ont des usages de la nature divers, dans des dispositifs normatifs pluriels, dans des contextes administratifs particuliers. Il est donc pertinent de concevoir les aires marines protégées comme des interfaces englobant diverses interactions qui déterminent leurs dynamiques institutionnelles.

Le « mille-feuilles » administratif et juridique.

13La question de la gouvernance des AMP soulève un certain nombre de problèmes relatifs aux multiples normes qui structurent ces espaces, depuis les normes locales, nationales, jusqu’à celles du niveau international dont les chevauchements ou les disjonctions rendent peu cohérente la gestion de ces espaces. En général, les AMP s’insèrent dans un faisceau de normes chargées de la gestion des ressources littorales locales et dans des dispositifs de gestion intégrée des zones côtières. Il se pose de fait la question de l’harmonisation des régimes juridiques et des statuts applicables aux diverses vocations du territoire littoral, et, si le statut d’AMP a pour vocation de favoriser diverses valorisations de l’espace côtier, il vient souvent se superposer aux autres statuts plus qu’il ne les évince. Les multiples normes débouchent sur une grande complexité de l’aménagement et de l’accès à l’espace et aux ressources. Qu’elles privilégient une entrée par la gestion écosystémique, par la gestion territoriale ou par la gestion politique du cadre administratif, les démarches qui guident les producteurs de normes aux différentes échelles, imposent des dispositifs juridiques qui ne sont pas toujours en cohérence pour permettre aux politiques d’aménagement de prendre en compte le territoire réel des pratiques ou les interactions entre différents écosystèmes (Mabile, 2004). En outre, si elle offre une marge de manœuvre aux acteurs soucieux d’apporter des changements dans les systèmes de gestion (Pennanguer, 2005), cette complexité normative représente un obstacle à une gestion intégrée des zones côtières (Becerra, 2001) en limitant la prise en charge des interdépendances écosystémiques et sociales qui affectent la gouvernance des AMP.

La diversité des acteurs en interaction

14Du fait de cette pluralité de règles, les divers acteurs s’approprient les normes en faisant prévaloir certains dispositifs normatifs sur d’autres pour servir leur intérêt. Ces logiques concernent un continuum d’acteurs, de l’aménagement à la production primaire, depuis le processus de création de l’AMP jusqu’à sa gestion. On peut identifier les acteurs de l’Etat : les différentes directions publiques parties prenantes de l’aménagement des AMP, les agences spécialisées. Ils défendent leurs prérogatives aux dépens de leurs homologues voire aux dépens des autres acteurs. Une compétition entre différentes directions administratives locales concernées par les aménagements côtiers voit souvent le jour lors du processus de création des aires protégées en tant que moment d’affirmation d’un pouvoir de régulation. Ces concurrences ne se règlent pas nécessairement par l’arbitrage du pouvoir régalien de l’Etat, notamment du fait des capacités des différents services à tisser des liens avec des segments sociaux dont les intérêts sont affectés par les projets (Boncoeur et al., op.cit.; Van Tilbeurgh, 2006). On peut également identifier diverses ONG, depuis les associations de protection de l’environnement jusqu’aux grandes organisations internationales, qui interviennent dans la promotion et la mise en place de ces aires marines protégées. Leur approche, nuancée selon les contextes, semble encore marquée par une démarche protectionniste qui entre en conflit avec celle des exploitants de ressources naturelles. Des ONG ont tendance à lancer des expertises hâtives de la biodiversité dans des espaces symboliques de la nature et définissent des plans d’aménagement ou de zonage pour les dites aires sans toujours impliquer l’ensemble des acteurs concernés (Frangoudes et Alban, 2004). Les groupes de citoyens sont les premiers concernés par les rapports entre différents usages des ressources naturelles. Entre des acteurs environnementaux dont la voix a régulièrement été exclue de l’aménagement des zones côtières, et des producteurs qui ne sont pas toujours impliqués dans la gestion des AMP la défiance est fréquente. Même s’ils n’ont pas toujours été reconnus comme des acteurs à part entière de la gouvernance, les modèles de gestion des AMP évoluent vers une plus forte implication de ces groupes, notamment du fait des conflits qui émergent au moment de la recomposition du territoire liée aux aménagements ou dans les changements de pratiques induits (les chartes par exemple). Bien qu’ils aient été souvent stigmatisés dans les opérations de conservation de la nature, les producteurs ont déployé des stratégies pour accéder aux instances de définition des politiques en la matière en mobilisant certaines ressources institutionnelles ou en s’appuyant sur certains corps publics. Les tenants de la valeur non extractive de la nature tentent au contraire d’influencer la gestion en mobilisant des réseaux scientifiques ou en développant leurs propres organisations. Les stratégies politiques des groupes tendent à se confronter dans ces espaces autour des normes de gestion des AMP.

Les enjeux d’allocation des ressources

  • 2  Les herbiers fourniraient une valeur moyenne de 19 000 $ par hectare, tandis que les récifs une va (...)

15Les processus d’aménagement et de gestion des AMP, en imposant des normes d’accès aux territoires et aux ressources naturelles tendent à redistribuer les gains tirés de l’exploitation. En même temps elles peuvent avoir un coût, à travers des formes de compensation ou de promotion de nouvelles pratiques. Il s’agit d’évaluer les coûts liés aux changements de pratiques et de les comparer aux gains pour les différents acteurs engagés dans l’exploitation des ressources de ces aires, qu’il s’agisse de ressources matérielles ou immatérielles, comme le patrimoine. Si les ressources côtières fournissent des services environnementaux de forte valeur2 qu’elle en est la répartition suite aux mesures d’aménagement liées à une AMP.

16Les politiques d’aménagement des pêches basées sur la promotion de nouvelles pratiques d’exploitation ou sur le zonage tendent à modifier l’accès aux ressources naturelles et les modalités de leur exploitation. Avec la mise en œuvre des AMP s’opère une redéfinition des droits d’accès et d’usages et une redistribution des revenus. Il s’agit d’analyser les dynamiques émergeant du processus de création, des modes de gouvernance adoptés et des nouvelles interactions entre les exploitants et leur milieu. L’évaluation de ces gains et des coûts doit être au service d’une gestion cohérente en termes de choix publics et doit guider les prises de décision.

17Les gains tirés de nouvelles formes de valorisation des ressources naturelles et du milieu doivent faire l’objet de la même évaluation de manière à comparer les coûts et les gains des changements dans les activités suscitées par les AMP à différents niveaux, utilisateurs primaires des ressources naturelles – à partir des unités économiques et des filières – et pour la collectivité. Il s’agit d’évaluer les impacts économiques de différentes formes de promotion des ressources marines, aussi bien extractives que non extractives.

D’un outil global à ses déclinaisons locales (AMP au Maghreb)

  • 3  Il s’agit de zones géographiques caractérisées par une grande richesse en termes de biodiversité, (...)
  • 4  Sur ces thématiques, le Centre d’action régional sur les aires spécialement protégées (CAR/ASP), o (...)

18En Méditerranée, les pressions anthropiques sur le milieu marin s’avèrent très prononcées avec une dynamique de littoralisation parmi les plus rapides  au monde (Coudert et Larid, 2006), qui menace fortement ce hot spot de biodiversité3 . La quinzième réunion des parties contractantes de la convention de Barcelone sur la Protection du Milieu Marin et du littoral de la Méditerranée, tenue en début d’année 2008, a réaffirmé l’importance de la progression des objectifs liés à l’approche par écosystème, et a organisé un évènement parallèle sur les AMP4. L’objectif de la convention sur la diversité biologique était de porter les espaces marins protégés en Méditerranée de moins de 1% en 2007 à 10% en 2010, et les aires marines protégées se sont ainsi multipliées sur les deux rives. Elles n’ont pas forcément suscité des inventaires de biodiversité conséquents et des études de sciences sociales pour bien adapter les plans de gestion. On se trouve dans un contexte où les agendas internationaux s’imposent rapidement sans donner le temps d’une adaptation préalable des outils aux contextes locaux.

  • 5  Grimes 2005 ; Direction Générale des Forêts 2007 ; APAL 2000 ; APAL 2002 ; Orueta et Limam, 2004.
  • 6  Ces enquêtes qui ont été réalisées dans le cadre du projet GOUVAMP ont été réalisés auprès d’un gr (...)
  • 7  Dans cette première phase du programme GouvAMP, seuls les usages extractifs ont été appréciés, tan (...)

19Ainsi les aires marines protégées se sont développées sans toujours prendre en compte les différents niveaux d’incertitude inhérents à leur gestion. Elles ont en effet été créées sans que les instruments de gestion ne soient façonnés en fonction des contextes locaux, ce qui se révèle à la lecture des différents plans de gestion élaborés en Algérie et en Tunisie5. Ces plans de gestion reposent sur une connaissance des écosystèmes, mais pêchent par une insuffisante intégration des dynamiques spatiales et économiques des usages du milieu marin. Si le zonage est généralement issu de la distribution spatiale des habitats et des espèces, il n’intègre aucunement la distribution spatiale des usages. Nous analyserons les plans de gestion de sites de protection en Algérie et en Tunisie (Figure 1) pour rendre compte des problèmes induits par cette négligence des usages de la biodiversité marine. Cette analyse qui s’appuie sur un examen des différents plans de gestion définis par les organisations intéressées à la gestion des AMP se complète d’enquêtes réalisées auprès des pêcheurs artisanaux qui pratiquent leur activité dans les zones côtières concernées6. Ces enquêtes basées sur des questionnaires ont tenté d’apprécier comment les usagers, en l’occurrence les pêcheurs, percevaient les mises en protection des zones marines ainsi que l’intérêt de leur association à la définition des mesures de zonage7. Cette étude couplant analyse des plans de gestion et enquête par questionnaire auprès des usagers est vouée à confronter les représentations de la conservation des aménagistes et celles des producteurs.

Figure 1. Sites de protection en Algérie et Tunisie

Figure 1. Sites de protection en Algérie et Tunisie

AMP Algériennes

20Cette hypothèse d’élaboration d’un plan de gestion sur la seule base des critères écosystémiques définis par la biologie de la conservation se vérifie-t-elle dans le cas du Parc national d`El Kala (PNEK), situé à l’extrême Est algérien. Ce parc est toujours doté d’une exceptionnelle biodiversité, bien que les dynamiques d’exploitation deviennent menaçantes pour cette dernière (Grimes, 2005).

21Le PNEK créé le 23.07.1983 s’étend sur une superficie de 76 438 ha, soit 26 % de l’espace de la wilaya d’El Tarf. Cette zone parmi les plus exceptionnelle de Méditerranée en termes de biodiversité a été décrétée réserve de biosphère de l’UNESCO ; en tant que zone humide côtière, elle se caractérise par une forte diversité d’espèces animales et végétales. Certains de ses lacs sont régis par la convention Ramsar, relative aux zones humides d’importance internationale. Le domaine marin est également marqué par une très forte diversité des espèces et des habitats (selon les estimations il serait représentatif de pratiquement les deux tiers de la biodiversité méditerranéenne).

22Comme beaucoup d’espaces littoraux méditerranéens, la zone d’El Kala se caractérise par une forte croissance démographique, de 3% en moyenne par an, et par un taux d’urbanisation de 52%. Cette forte dynamique de littoralisation autour des zones urbaines s’accompagne d’une multiplicité d’usage de la nature. Le niveau d’emploi est très faible, et une grande partie de la population subsiste d’activités informelles. Depuis les années deux mille, environ trente pourcent des personnes occupées travaillent dans le secteur primaire. L’économie locale s’avère peu diversifiée avec une quarantaine de pourcent des emplois concentrés dans l’administration, la construction et le commerce. L’intensité de l’exploitation des ressources naturelles se manifeste notamment par le fait que la grande majorité des ménages résidant dans le parc est engagée dans des activités d’exploitation des ces ressources, y compris les ménages dont plusieurs membres sont employés.

23Dans la perspective de l’extension du PNEK à la zone marine, un plan de gestion a déjà été conçu. Son élaboration a été fort classique, puisqu’il propose une zone centrale de protection intégrale, une zone tampon réservée aux activités non extractives et une zone de transition pouvant comprendre différents types d’exploitation du milieu. Néanmoins, les zones n’ont été définies qu’à partir d’un inventaire de biodiversité.

  • 8 En l’absence d’une approche participative et pluridisciplinaire susceptible d’associer les acteurs (...)

24Le plan de gestion sur la zone marine proposé en 2005 n’a pas vraiment pris en compte les différentes modalités d’exploitation halieutique. Il s’est contenté d’établir une limite marine : au Nord l’isobathe de – 50 m entre les caps Rossa et Segleb entourant El Kala, et au Sud la bande côtière entre ces deux caps incluant la lagune Mellah (Grimes, 2005). Cette limite paraît assez arbitraire puisqu’elle n’a été définie que pour englober l’ensemble des habitats et des espèces dans le cadre du zonage, ne tenant absolument pas compte des usages des ressources marines. Pour définir la zone de protection, on s’est simplement appuyé sur le principe de fermeture du Golfe d’El Kala à la pêche chalutière, en vigueur à la période chaude,  plutôt que d’analyser les différentes pratiques de pêche et leur sélectivité pour adapter le zonage. Bien que l’étude  de formulation ait affirmé la nécessité d’impliquer les populations dans les activités liées à la mise en protection, les différentes zones ont cependant été définies à partir des seuls critères biologiques, sans une cartographie des différents usages des ressources marines – quid des territoires de la pêche chalutière, quid des territoires de la pêche artisanale par exemple8. On en sait encore que trop peu sur la distribution spatiale des divers usages pour affiner le zonage en fonction des pratiques locales.

  • 9  Les difficultés d’exploitation agricole et la concession de l’exploitation des lacs et lagune à un (...)

25Le projet de plan de gestion recommande d’assurer un suivi scientifique en termes de biodiversité. Il est fait mention d’un suivi de l’impact des activités humaines sur les écosystèmes, mais aucunement du suivi de l’évolution des usages en fonction des mesures de zonages proposées. Les dynamiques d’usages semblent réglées d’avance par les politiques de zonage ; les usages sont ainsi considérés comme des données fixes une fois le plan de gestion appliqué. Il est ainsi difficile d’envisager un plan de gestion dynamique si une analyse préalable des usages n’est pas effectuée. L’analyse prospective des impacts économiques de l’aire a elle aussi été négligée, empêchant la proposition de scenarii en termes de mesures compensatoires9 susceptible de limiter des usages, ce qui ne favorise pas l’établissement d’un plan de gestion dynamique.

26Le parc national de Taza est également un parc côtier de la région Est qui est en phase d’extension, notamment à travers le projet de classement d’une zone marine. Un premier plan de gestion a été proposé en 2007 en prévision de la création de l’AMP (Grimes, 2007). On constate la même insuffisance en termes de prise en compte des dynamiques sociales dans le projet de plan de gestion de Taza que dans celui d’El Kala. Les dynamiques du secteur de la pêche ne figurent pas dans l’étude préalable sur laquelle repose le schéma provisoire d’aménagement. L’analyse des pêcheries, ainsi que l’étude socioéconomique de l’activité de pêche n’ont pas été intégrées dans la conception du projet. Malgré cela, il en résulte une proposition de zonage, qui, tout en s’inscrivant dans le découpage classique entre une zone de protection intégrale, une zone tampon et une zone de développement, s’avère assez différenciée. Elle définit effectivement des zones de protection et de développement accolées de manière alternée le long de la côte afin de tenir compte à la fois des enjeux de conservation des écosystèmes marins et de perpétuation des pratiques de pêche artisanale.

27Les différentes catégories de pêche et leur sélectivité en fonction des objectifs de conservation ne sont à aucun moment précisées pour définir le zonage. Le zonage prévoit effectivement que les activités de pêche artisanale puissent se poursuivre, mais on ne peut identifier les différents territoires de pêche dans ce zonage, ni quelles sont les mesures discriminantes au sein de cette catégorie artisanale dont on connaît la diversité, en termes de sélectivité et d’impact sur la ressource halieutique et ses habitats.

  • 10 Les premiers résultats d’une de nos enquêtes récentes sur l’aspect socioéconomique des pêches à Zia (...)
  • 11 Une grande partie du PNT s’inscrit, territorialement, dans la ZET (Zone à Extension touristique). E (...)

28L’étude ayant servi de base pour le zonage semble avoir négligé l’étude de terrain sur la dynamique des usages et les tendances socioéconomiques. Cette démarche aurait pu contribuer à une meilleure identification du territoire et de ses usagers dont une partie est aujourd’hui en désaccord avec le projet de zonage10. En effet, la proposition de zonage procède de données issues du domaine de la biologie marine, tandis que la dimension socioéconomique11 est clairement reléguée au second plan. La compréhension des logiques développées par les acteurs, leurs aspirations ainsi que leur implication dans la mise en place du projet ont été largement ignorées. L’adhésion des autochtones et des acteurs locaux (différents secteurs) au projet demeure une condition nécessaire pour définir un zonage adapté et réussir un tel projet.

AMP Tunisiennes

  • 12  Journal officiel de la république de Tunisie, Mardi 28 rejeb 1430 – 21 juillet 2009 152ème année N (...)

29À l’heure actuelle, la Tunisie déploie ses efforts de conservation à travers des projets de création d’AMP sur plusieurs sites. Les deux AMP déjà créées sont situées sur d’anciens sites militaires, les îles côtières, Zembra et la Galite. En outre, deux projets d’aires marines protégées apparaissent déjà avancées : la zone côtière de Sidi Mechreg et surtout les îles Kuryat à proximité de Monastir, site qui dispose déjà de mesures de protection grâce au statut de site sensible. On constate également des campagnes d’études biologiques pour la création de sites supplémentaires au niveau du Golfe de Gabès. Les divers règlements relatifs aux AMP émanent actuellement de l’Agence de protection et d’aménagement du littoral (APAL), de la direction des eaux et forêts et de la direction des pêches dans la mesure où il s’agit de sites côtiers ou insulaires. Néanmoins, c’est uniquement la législation de la pêche qui pour l’instant s’applique à la conservation des écosystèmes marins au sein des AMP, même si des mesures spécifiques s’imposent, notamment dans les zones de protection et zones tampon. Dans le futur, les sites relèveront d’une gestion propre et autonome, ce qui devrait en principe limiter les problèmes de compétences entre différentes directions de l’Etat (Ben Salem 2005) et adapter les réglementations aux sites, même si la loi relative aux AMP, votée en 2009 ne clarifie pas cette question12.

  • 13  Le CAR/ASP est issu du processus de Barcelone et mandaté par les Etats riverains de la Méditerrané (...)

30Malgré les objectifs ambitieux en termes de création, et les moyens financiers consacrés au Centre d’action régional pour les aires spécialement protégées (CAR/ASP) 13 (basé à Tunis et dont le personnel est rémunéré par l’Etat Tunisien), et à l’APAL, qui est chargée de mettre en œuvre ces outils, les zones choisies sont particulièrement circonscrites. Les parties marines ne sont en général pas très étendues. Il s’agit la plupart du temps de zones à faible distance du rivage et dont l’étendue marine n’est pas très importante (1,5 miles au-delà des côtes). Aucune de ces expériences ne prend en compte la gestion de l’interface terre/mer, malgré les très fortes interactions au niveau des zones côtières (Psuty et al., 2008 ; El Mrini et al., 2008). L’incorporation de ces outils aux dispositifs de GIZC dans le pays n’est jamais abordée, malgré leur importance pour des aires côtières.

31En outre, l’observation du zonage des AMP révèle une absence de partage de l’espace en fonction des usages, les seuls critères écosystémiques ayant été retenus pour y développer des usages potentiels. Le zonage des différentes AMP révèle l’absence d’une recherche de compromis entre conservation des écosystèmes et durabilité des usages existants, malgré l’intégration des objectifs de conservation et de développement durable formulée dans les plans de gestion. Cela est imputable à un déficit de connaissance au niveau des usages du milieu marin, révélé par la faiblesse des données socio-économiques sur lesquelles sont basés les plans de gestion. Pourtant, les usages ont tendance à affecter les mesures de protection, et à entraîner des réaménagements de la gestion à travers des évolutions du zonage, notamment. L’absence de coordination entre acteurs des politiques publiques et une trop faible connaissance des usages marins dans les zones où sont implantés les AMP considérées suscitent des difficultés à produire des zonages adaptés aux contextes locaux.

32Ces difficultés n’expliquent-t-elles pas que les plans de gestion ne soient que très partiellement mis en œuvre, y compris parfois dans des AMP créées depuis longtemps ? Cela dénote une absence de concentration des ressources sur des sites privilégiés, mais surtout une absence de concertation avec les populations locales. Les décideurs ont actuellement tendance à multiplier les créations de sites avant d’impliquer suffisamment les acteurs locaux pour une meilleure application des mesures de gestion des AMP. Ce problème se traduit par une profonde méconnaissance des règles de conservation par les différents usagers du milieu marin, hypothéquant à terme l’appropriation locale de ce type d’outil. Si les objectifs de conservation sont généralement connus, la diversité du zonage et la régulation de l’accès au sein de chaque zone relèvent pratiquement de la confidentialité.

33Dans un contexte de manque d’information sur les usages, la mise en place des mesures de conservation stimule des conflits d’intérêt entre les acteurs institutionnels, les ONG de la conservation et les usagers des ressources.

  • 14  Ces enquêtes ont été menées par questionnaire auprès des pêcheurs artisanaux au cours de l’année 2 (...)
  • 15 Des études empiriques attestent de la nécessité d’engager et d’impliquer les chercheurs et les usag (...)
  • 16  C’est le cas sur le site de Zembra où le plan de gestion proposé jusqu’à présent (MedMPA, 2004) n’ (...)

34Les premiers résultats d’enquêtes menées14 sur les pêcheries au niveau des différents sites caractérisés par des dispositifs de protection révèlent un manque de coordination des divers acteurs concernés par l’aménagement des zones marines, bien qu’il s’agisse d’un élément déterminant de l’appropriation des AMP par les décideurs publics du niveau local15. Cette faible implication entretient un déficit de connaissance des usages, malgré son importance dans l’objectif d’adaptation de la gestion des AMP à la spécificité des contextes socio-économiques locaux. Mais elle mène également à une faible anticipation des effets revenus des AMP au niveau des activités existantes et « potentielles » dans le cadre des études préalables à l’élaboration des plans de gestion des AMP, y compris là où les données économiques existent16.

35Plus largement, il devient impératif que sur chaque site des analyses des stratégies des acteurs et de la distribution spatiale des usages serve de base à la formulation d’outils d’aide à la décision. Ces derniers font cruellement défaut pour orienter les décideurs vers les mesures de gestion appropriées au niveau local, notamment dans une perspective dynamique, les usages ayant tendance à évoluer en fonction des changements de l’environnement économique et de l’environnement naturel.

Enjeux Maghrébins

36Loin d’être incompatibles, les différentes visions de la gestion de la nature marine, qu’elles soient globales, nationales ou locales, ou qu’elles soient sectorielles, nécessitent des dialogues sur des données concrètes aussi bien écologiques, que socio-économiques pour donner corps à des aires de protection viables, car appropriables localement. Or, les premières études effectuées dans le cadre des plans de gestion n’ont pas été basées sur des consultations des usagers, les données sur les usages se cantonnant à des grands agrégats sur la production dans les départements où figurent ces AMP. Nos observations révèlent que les données utilisées pour les propositions de zonage rendent compte du peu de considération pour les usages.

37Dans ces conditions on voit mal comment l’aire marine sera appropriée localement dans la mesure où les populations locales ne sont pas consultées, et que la mise en œuvre du plan de gestion risque de susciter des conflits d’accès aux ressources marines. Il serait ainsi judicieux d’associer les exploitants des ressources naturelles à la définition du plan de gestion de manière à le faire accepter par les usagers. Au-delà de la mise en place de fonctions de police dans l’application du plan de gestion, il est vital d’associer les populations à sa définition et à son suivi à travers différents relais. L’implication des populations dans le plan de gestion demande l’identification préalable des usages et des acteurs.

38L’enjeu de faire muter les aires marines protégées en des aires marines patrimoniales susceptibles de produire du développement local est effectivement à construire à travers des démarches concertées. Cela suppose de montrer comment les aires marines peuvent avoir des impacts sur le développement local. Les services écologiques fournis par les zones marines sont très importants et se chiffrent en valeur économique, c’est pourquoi la conservation des écosystèmes est importante. En outre, la patrimonialisation des ressources marines apporte des ressources, notamment avec l’expansion d’un pôle touristique durable, mais peut aussi s’accompagner d’une patrimonialisation des activités économiques, dont la pêche, susceptible de devenir objet de patrimoine au même titre que les vestiges historiques situées sur les zones côtières. Nombre de collectivités territoriales dans le monde misent aujourd’hui sur la patrimonialisation de la nature ou de certaines activités traditionnelles pour promouvoir du développement local (Dumont, 2008 ; Marie et al., 2008).

39Pour atteindre de tels objectifs le zonage et les plans de gestion devraient proposer des arbitrages entre usages en tenant en compte aussi des compromis entre patrimoines naturels et culturels. L’étude des seuls critères écosystémiques est insuffisante pour parvenir à cette patrimonialisation. La focalisation sur ces critères tend à évincer les processus de dialogues entre usagers des ressources, ce qui limite au final les arbitrages sur la distribution des services écologiques entre les acteurs locaux. Ce déficit de concertation mène en définitive à des conflits d’appropriation, qui, bien que demeurant latents, n’en altèrent pas moins la régulation de l’accès aux ressources dans le cadre des AMP.

Conclusion

40D’un outil global à un patrimoine local, la route est complexe ; il ne suffit pas d’un appareil juridique, ni même de sa mise en cohérence, pour en garantir la fonctionnalité locale. La complexité sociale qui résulte du processus de création des AMP, couplée aux évolutions des écosystèmes, difficilement prévisibles, rendent particulièrement incertains les processus de décision relatifs à la gestion environnementale. Il est dès lors utile de privilégier une analyse de leur gouvernance pour cerner les modalités de coopération entre, agents administratifs, élus, ONG et groupes sociaux. La méthodologie devrait alors être centrée sur une analyse des dynamiques spatiales et temporelles et des enjeux d’échelles de régulation.

Analyse dynamique de la gouvernance des AMP

41Jusqu’à présent la gestion des AMP s’est caractérisée par une gouvernance technocratique qui a eu tendance à exacerber les conflits autour de la création et de la gestion de ces espaces. Or, non seulement cette gouvernance n’est pas toujours à même de faire coopérer les groupes d’intérêts divergents dans une optique délibérative des enjeux environnementaux, mais elle a du mal à prendre en compte les adaptations des pratiques des acteurs aux changements de l’environnement.

42L’aménagement des AMP a un impact non seulement sur les usages mais également sur les processus écologiques, qui a leur tour repositionnent les acteurs d’une manière différente par rapport aux normes. En effet, les aménagements lourds, les politiques de zonages ou les changements de pratiques liées aux AMP ne manquent pas d’avoir des impacts importants sur l’environnement en termes de redistribution des ressources dans l’espace et dans le temps, ce qui induit des changements dans les usages. Les choix d’aménagement ont un impact écologique direct, sur les habitats, la mobilité des ressources et les écosystèmes. De ce fait, les conflits initiaux peuvent se transformer en gestion de la polyvalence de l’espace, notamment lorsque le zonage permet d’augmenter la productivité de la pêche artisanale en protégeant les habitats tout en augmentant la valeur récréative. Ces modifications induisent de nouvelles règles de gestion de l’espace ou des ressources (Claudet et al., 2006). En sens inverse une relative polyvalence peut se transformer en conflits d’usage, du fait des changements environnementaux ou économiques, qui entraînent la production de nouvelles règles. Cette production de règles locales d’accès, d’exploitation ou de valorisation se traduit par des impacts au niveau des normes et des dispositifs publics qui doivent faire l’objet d’une analyse dans la durée.

Dynamiques spatio-temporelles et échelles de régulation

43La gouvernance des AMP doit donc s’appréhender à partir de la rationalité procédurale qui guide les choix publics, c’est-à-dire en analysant l’ensemble des interactions entre acteurs, administratifs, politiques et sociaux dans le temps. Il est donc important d’étudier l’impact des changements spatiaux et temporels sur la gouvernance des AMP.

44Les politiques de zonage dans les aires, destinées à équilibrer les valeurs économiques sociales et biologiques entraînent, des reconfigurations des dynamiques spatiales liées aux usages et des formes de valorisation des ressources marines. Elles suscitent des changements aussi bien au niveau des normes de gestion que des pratiques sociales qui ont des impacts sur les territoires locaux. Il est crucial d’apprécier les recompositions des territoires d’exploitation consécutives aux dynamiques de structuration de l’espace et de voir comment ces recompositions influencent la gouvernance des AMP.

45En rapport à cette dynamique spatiale des AMP les différents types de temporalités s’ajustent de manière différente. Il existe notamment un temps écologique, liés aux recompositions des ressources naturelles et à leur distribution dans l’espace, un temps économique qui guide les stratégies des différents acteurs, et un temps politique lié aux prérogatives de chaque institution impliquée dans la gestion des AMP. Les processus de production des accords autour de la gestion des aires marines protégées, sont au confluent de différents types de temporalité. Il s’agit d’apprécier comment ces différentes temporalités agissent sur les modes de gouvernance des AMP.

46Enfin, ces dynamiques spatiales et temporelles qui guident l’évolution des AMP doivent être appréhendées à plusieurs échelles de régulation. Les dynamiques de conflits et d’arrangements peuvent résulter de différents types d’arbitrages entre des organisations et des acteurs situés à différents niveaux, au delà de l’échelon local des AMP. Il en va ainsi de la question des différentes formes de gouvernance de la pêche maritime pour réguler l’accès à la ressource halieutique, qui engage aussi bien les producteurs, les instances de l’Etat et les organismes internationaux. En même temps l’intégration des pêcheries dans les dynamiques d’AMP les inscrit dans de nouvelles interdépendances économiques liées aux interactions entre espaces marin et côtier. Ainsi les politiques de zonage des AMP sont-elles généralement le résultat de négociations impliquant des acteurs et des institutions de différents niveaux (dont les ONG internationales).

47Il s’agit de décrire comment ces différentes échelles de régulation de l’accès aux ressources agissent sur les modes de gouvernance des AMP.

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Notes

1  La notion de gouvernance est intéressante de part son contenu polysémique : elle est tournée vers l’étude des transformations de l’action publique en analysant les modes de coordination entre différents lieux de concertation et de prise de décision (Hufty, 2007). Elle permet de prendre en charge dans l’analyse une diversité de niveaux de conflits et d’accords, entre des pouvoirs et des légitimités différents, qu’ils soient issus d’organisations, ou de groupes d’intérêts. Grâce à ses différentes acceptions dans les disciplines de sciences sociales, elle permet d’aborder les problèmes d’environnement à partir d’approches intégrant une diversité d’acteurs et d’échelles spatio-temporelles, approches indispensables pour traiter de la gouvernance des AMP (Dahou, 2005).

2  Les herbiers fourniraient une valeur moyenne de 19 000 $ par hectare, tandis que les récifs une valeur moyenne de 6000 $ par hectare (Chaboud et Galletti, 2006).

3  Il s’agit de zones géographiques caractérisées par une grande richesse en termes de biodiversité, et qui sont en même temps soumises à de fortes pressions anthropiques du fait de leur exceptionnalité. On en dénombre actuellement 35 dans le monde (Myers et al. 2000).

4  Sur ces thématiques, le Centre d’action régional sur les aires spécialement protégées (CAR/ASP), organisme qui procède de la convention de Barcelone et mandaté par les Etats riverains dans le cadre du Plan d’action sur la Méditerranée (PAM), est un acteur central. Le CAR/ASP a d’ailleurs placé la thématique de la gouvernance des AMP dans ses objectifs pour les trois prochaines années.

5  Grimes 2005 ; Direction Générale des Forêts 2007 ; APAL 2000 ; APAL 2002 ; Orueta et Limam, 2004.

6  Ces enquêtes qui ont été réalisées dans le cadre du projet GOUVAMP ont été réalisés auprès d’un groupe de 250 pêcheurs au niveau des sites du Parc national de Taza et du Parc national d’El Kala en Algérie, et des sites de la Galite, de Zembra et de Kuriat en Tunisie. Les enquêtes ont été ciblées sur la pêche artisanale dans la mesure où il s’agit de la catégorie la plus directement affectée par l’aménagement d’AMP côtières. Une cinquantaine de questionnaires en moyenne ont été réalisés sur chaque site, ce qui représente entre cinq et dix pour cent de l’effectif des pêches artisanales selon les zones concernées.

7  Dans cette première phase du programme GouvAMP, seuls les usages extractifs ont été appréciés, tandis qu’une deuxième phase ciblera les usages non extractifs. L’analyse présentée ici ne concerne donc que des enquêtes sur les pêches artisanales.

8 En l’absence d’une approche participative et pluridisciplinaire susceptible d’associer les acteurs locaux à la conception de modèles d’aménagement adaptés aux contextes locaux, la politique d’aménagement des pêcheries en Algérie n’a pas atteint les objectifs escomptés (Chakour, 2007).

9  Les difficultés d’exploitation agricole et la concession de l’exploitation des lacs et lagune à un entrepreneur ont contribué à orienter les résidents de la zone intérieure au parc vers l’exploitation marine. Si l’exploitation halieutique a absorbé une bonne partie de la main d’œuvre des résidents, l’exploitation du corail a connu une forte recrudescence à partir de l’interdiction totale de son exploitation en 1999 (Bouazouni, 2004). Il existe un déploiement de la main d’œuvre de la pêche artisanale vers la pêche au corail, étant donné que les marges d’exploitation semblent se réduire, et que dans le même temps l’exploitation illégale du corail s’avère fort lucrative. Ainsi les mesures de protection sans compensations pour les résidents ont souvent pour effet, comme dans d’autres cas, de mener à une exploitation incontrôlée de nouvelles ressources ou de nouveaux espaces, en l’occurrence à l’intérieur même du parc.

10 Les premiers résultats d’une de nos enquêtes récentes sur l’aspect socioéconomique des pêches à Ziama, révèlent le désaccord des pêcheurs quant au choix de la zone tampon et de la zone protégée.

11 Une grande partie du PNT s’inscrit, territorialement, dans la ZET (Zone à Extension touristique). El Aouna et Ziama Mansouriah sont deux communes dont plus de 70% de la population active exerce l’activité de pêche. Mais si la pêche est la principale source de revenu, le tourisme estival est également à prendre en compte dans l’aménagement de la zone littorale, du fait des ressources qu’il génère, notamment pour les pêcheurs.

12  Journal officiel de la république de Tunisie, Mardi 28 rejeb 1430 – 21 juillet 2009 152ème année N° 58.

13  Le CAR/ASP est issu du processus de Barcelone et mandaté par les Etats riverains de la Méditerranée pour promouvoir la connaissance et la conservation de la biodiversité marine. Il participe activement aux créations de sites protégés dans les eaux des différents pays concernés.

14  Ces enquêtes ont été menées par questionnaire auprès des pêcheurs artisanaux au cours de l’année 2009 dans le cadre du projet GouvAMP (Ben Arfa, 2009 ; Sallemi, 2009).

15 Des études empiriques attestent de la nécessité d’engager et d’impliquer les chercheurs et les usagers de la mer pour parvenir à une gestion efficace des espaces et ressources du milieu marin (Wiber et al., 2004).

16  C’est le cas sur le site de Zembra où le plan de gestion proposé jusqu’à présent (MedMPA, 2004) n’a aucunement tenu compte d’une étude socio économique effectuée préalablement (Ben Salem, 2003).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Sites de protection en Algérie et Tunisie
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/9156/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 39k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Saïd-Chaouki Chakour et Tarik Dahou, « Gouverner une AMP, une affaire publique ? Exemples Sud-Méditerranéens », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors série 6 | novembre 2009, mis en ligne le 15 décembre 2009, consulté le 23 août 2017. URL : http://vertigo.revues.org/9156 ; DOI : 10.4000/vertigo.9156

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Auteurs

Saïd-Chaouki Chakour

Programme GOUVAMP – GEMALIT, Université d’Annaba/UMR patrimoines locaux (IRD/MNHN)Maître de conférence à l’Université de Jijel, Cité Ouled Aissa, Jijel CP 18000, Algérie, Courriel : schakour@yahoo.com

Tarik Dahou

Programme GOUVAMP – GEMALIT, Université d’Annaba/UMR patrimoines locaux (IRD/MNHN), Chargé de recherche à l’IRD 5 Impasse chehrazade BP 424 El Menzah IV 1004 Tunis,  Courriel : tarik.dahou@ird.fr

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