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Les activités du Conseil de l’Europe en faveur des zones côtières : gestion durable du territoire et du paysage

Maguelonne Dejeant-Pons

Résumés

Le Conseil de l’Europe a pour principaux objectifs de promouvoir la démocratie, les droits de l’homme et la prééminence du droit ainsi que de rechercher des solutions communes aux grands problèmes de société de l’Europe. L’Organisation  s’engage en faveur d’un développement territorial durable conforme à la Recommandation Rec. (2002) 1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les Principes directeurs pour le développement territorial durable du Continent européen (PDDTDCE-CEMAT). Cinq conventions que l’on peut qualifier de « patrimoniales », ont également été adoptées sous les auspices de l’Organisation et doivent être rappelées à l’occasion de toute politique de gestion intégrée des zones côtières : la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique (Londres,  6 mai 1969) (révisée, La Valette, 16 janvier 1992) ;  la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (Berne, 19 septembre 1979) ; la Convention pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe (Grenade, 3 octobre 1985) ; la Convention européenne du paysage (Florence, 20 octobre 2000) ; et la Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur les valeurs du patrimoine culturel pour la société (Faro, 27 octobre 2005). D’autres instruments sont spécifiquement consacrés aux zones côtières.

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Texte intégral

« Les régions côtières européennes ne sont pas seulement des zones de patrimoine naturel sensible. Elles sont en même temps des zones importantes pour les activités économiques et commerciales, des zones de premier plan pour la localisation des industries et des activités de transformation énergétique, un point de départ pour l’exploitation des ressources marines et sous-marines, et des zones particulièrement attractives pour le tourisme.

Etant donné que de nombreux conflits peuvent être engendrés par cette pluralité de fonctions sur les bandes côtières, une politique intégrée d’aménagement du territoire, visant à assurer le caractère durable et couvrant non seulement la bande côtière, mais également l’arrière-pays, est une condition nécessaire. Le concept de gestion intégrée des zones côtières vise à prendre en compte l’interaction entre les activités économiques et sociales et les demandes en matière de ressources naturelles dans ces zones côtières, et donc à faciliter les choix en matière d’investissements. La gestion intégrée des zones côtières doit systématiquement faire partie de la planification régionale à tous les niveaux concernés. La coopération transfrontalière et transnationale par-delà les espaces maritimes est d’une importance particulière».

Recommandation Rec. (2002) 1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les Principes directeurs pour le développement territorial durable du Continent européen (PDDTDCE-CEMAT)

1Le Conseil de l’Europe est une organisation internationale intergouvernementale créée en 1949 et dont le siège est à Strasbourg, en France. Elle comprend 47 États membres et ses principaux objectifs sont de promouvoir la démocratie, les droits de l’homme et la prééminence du droit ainsi que de rechercher des solutions communes aux grands problèmes de société de l’Europe.

  • 1 Les Principes directeurs constituent pour ces Etats, y compris leurs régions et communes, un docume (...)

2Le Conseil de l’Europe s’engage en faveur d’un développement territorial durable conforme à la Recommandation Rec. (2002) 1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les Principes directeurs pour le développement territorial durable du Continent européen (PDDTDCE-CEMAT), précédemment adoptés lors de la 12e Session de la Conférence européenne des ministres responsables de l’aménagement du territoire (CEMAT) des Etats membres du Conseil de l’Europe1. Les Principes directeurs énoncent  notamment les dix principes généraux suivants :

  • la promotion de la cohésion territoriale par le biais d’un développement socio-économique plus équilibré et de l’amélioration de la compétitivité ;

  • la promotion des initiatives de développement engendrées par les fonctions urbaines et par l’amélioration des relations ville-campagne ;

  • la promotion de conditions d’accessibilité plus équilibrées ;

  • le développement de l’accès à l’information et au savoir ;

  • la réduction des atteintes à l’environnement ;

  • la valorisation et la protection des ressources et du patrimoine naturel ;

  • la valorisation du patrimoine culturel en tant que facteur de développement ;

  • le développement des ressources énergétiques dans le maintien de la sécurité ;

  • la promotion d’un tourisme qualitatif durable ;

  • la limitation préventive des effets des catastrophes naturelles.

3Dans le cadre d’une partie consacrée aux « Mesures d’aménagement pour des territoires caractéristiques de l’Europe », les Principes directeurs proposent, parallèlement à ces principes d’une politique d’aménagement durable, des mesures particulières visant un développement régionalement équilibré et durable pour des territoires particuliers de l’Europe. Ces espaces sont, par nature, empreints d’un haut degré de diversité et se chevauchent en partie. Déterminer quelle mesure d’aménagement doit être mise en œuvre et avec quelle priorité est donc une décision qui revient aux acteurs concernés. Les régions côtières et insulaires sont tout spécialement mentionnées. Les Principes directeurs font état des éléments mentionnés en avant-propos de cette introduction et considèrent que la plupart des régions insulaires connaissent en outre, en dépit de différences considérables dans leur position géographique et leur niveau de développement, des problèmes de développement supplémentaires en raison de leurs ressources et de leur accessibilité limitées. Ils relèvent donc que le développement durable des régions insulaires dépend étroitement d’une stratégie d’intégration dans les marchés internationaux et européens qui préserve les identités locales et les équilibres entre l’efficacité économique, la justice sociale et la protection de l’environnement. Les Principes directeurs énoncent les éléments qui suivent, comme étant d’une importance particulière pour le développement durable :

  • la diversification des possibilités d’emploi par le biais de la valorisation des ressources endogènes et le développement des services, en particulier dans les îles qui sont trop dépendantes du tourisme. Le développement des emplois permanents doit y être promu prioritairement ;

  • l’amélioration de la qualité de l’environnement en tant qu’élément stratégique de l’identité locale et de la compétitivité régionale et internationale. Dans ce contexte, il faut porter attention aux activités industrielles des pays côtiers, dont les impacts transfrontaliers peuvent affecter la qualité de l’environnement des îles, en particulier en Méditerranée ;

  • le développement de systèmes innovants dans le domaine de la gestion de l’eau, de l’énergie et des déchets, prenant en compte la faiblesse des ressources locales et la sensibilité environnementale ;

  • l’amélioration des liaisons de transport avec le continent ainsi qu’entre les îles.

4La nécessité de parvenir à de nouvelles formes de développement durable tenant compte des valeurs patrimoniales a tout spécialement été soulignée par la Déclaration de Ljubljana sur la dimension territoriale du développement durable adoptée le 17 septembre 2003, lors de la 13e Session de la CEMAT, organisée par le Conseil de l’Europe à Ljubljana (Slovénie).

5Les Principes directeurs mettent par ailleurs l’accent sur l’importance du dialogue intercontinental. Ils soulignent la proximité entre l’Europe et l’Afrique du Nord, qui s’accroît par le biais des nouveaux moyens de transport et de communication et considèrent que le dynamisme du développement démographique sur les rives sud du Bassin méditerranéen plaident en faveur d’une coopération renforcée entre tous les Etats riverains de la Méditerranée d’Europe et d’Afrique. Ceci concerne en particulier une coopération plus intense dans le domaine de l’économie et du tourisme, ainsi qu’une mise en valeur plus forte du patrimoine naturel et culturel pour le développement urbain et régional. Afin de permettre un développement plus équilibré, durable et intégré de l’espace euroméditerranéen, le développement de l’espace économique et social de la zone méditerranéenne de l’Europe doit être accompagné d’une politique d’aménagement correspondante. Le Conseil de l’Europe s’engage aussi en faveur d’un dialogue interculturel. La Déclaration de Lisbonne adoptée le 27 octobre 2006 lors de la 14e Session de la CEMAT souligne aussi la nécessité de développer « Des réseaux pour le développement territorial durable du continent européen : des ponts à travers l’Europe ».

6L’élaboration d’instruments normatifs en matière de patrimoine naturel, culturel et paysager – la nature et l’œuvre de l’homme – continue depuis plus de cinquante ans. De nombreuses résolutions et recommandations adressées par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres de l’Organisation ont guidé les politiques européennes dans ce domaine et, selon le cas, contribué à préparer, interpréter ou prolonger les conventions internationales. Cinq conventions que l’on peut qualifier de « patrimoniales », ont à ce jour été adoptées au sein du Conseil de l’Europe et doivent être rappelées à l’occasion de toute politique de gestion intégrée des zones côtières :

  • la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, ouverte à la signature à Londres le 6 mai 1969, telle que révisée à La Valette le 16 janvier 1992 ;

  • la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, ouverte à la signature à Berne le 19 septembre 1979 ;

  • la Convention pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe, ouverte à la signature à Grenade le 3 octobre 1985 ;

  • la Convention européenne du paysage, ouverte à la signature à Florence le 20 octobre 2000 ; et

  • la Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur les valeurs du patrimoine culturel pour la société, ouverte à la signature à Faro le 27 octobre 2005.

  • 2  Voir également : Directives sur la protection du patrimoine archéologique, Editions du Conseil de (...)

7D’autres documents – modèles de loi, codes de conduite ou guides – constituent des outils d’action et d’intervention  particulièrement utiles en ce qu’ils reflètent un sentiment commun exprimé au niveau européen. Les travaux menés pour les zones côtières et l’arrière-pays rural sont d’un grand intérêt pour une gestion intégrée et une nouvelle gouvernance des territoires littoraux2.

Les zones côtières : le modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières et le code de conduite européen des zones côtières

8En 1995, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a constitué un Groupe de spécialistes sur la protection des côtes, qui s’est réuni pour la première fois en 1996. Le Groupe a relevé que de nombreux travaux avaient déjà été réalisés, mais qu’en dépit des efforts entrepris, la situation des zones côtières continuait à se dégrader. Il a reconnu que ceci était dû aux difficultés tenant à la mise en œuvre du concept de «gestion intégrée» et qu’il devenait nécessaire de proposer des instruments permettant de mieux appliquer les principes d’une gestion et d’une planification intégrées, essentielles en tant qu’instruments opérationnels de l’usage durable des zones côtières. Le Groupe a ainsi proposé que le Conseil de l’Europe mène une action comprenant deux volets : l’élaboration d’un code de conduite comprenant des recommandations précises, des principes pratiques et réalistes ainsi que des règles de bonne pratique à l’attention des autorités locales, régionales et nationales, des aménageurs, des experts ès génie côtier et des utilisateurs ; et l’élaboration d’un modèle de loi sur la protection des côtes définissant le concept de la gestion et de la planification intégrées, fondé sur le principe du développement durable, établissant les grands principes à suivre, et faisant des propositions sur les institutions, les procédures et les instruments appropriés pour la mise en œuvre et l’application de la gestion et de la planification intégrées. Il a considéré que ce modèle de loi pourrait être utilisé par les Etats, soit pour modifier les législations existantes, soit pour adopter de nouvelles législations.

9Des experts gouvernementaux, représentants de secrétariats de conventions internationales concernant les milieux côtiers et marins ainsi que des organisations internationales, ont participé aux travaux. Les documents préparatoires ont été établis par le Centre de recherches interdisciplinaires en droit de l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme (CRIDEAU) et l’Union européenne pour la conservation des côtes (UECC). Lors de la quatrième Conférence ministérielle «Un environnement pour l’Europe » tenue à Aarhus en 1998, les ministres de l’Environnement ont approuvé une Résolution sur la diversité biologique et paysagère dans laquelle ils ont  pris note des progrès réalisés en vue d’élaborer un code de conduite paneuropéen des zones côtières et un modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, en tant que source d’inspiration des législations et pratiques nationales. Les travaux ont en effet été menés à bien et, le 9 septembre 1999, lors de sa 678e réunion, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a pris note du Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières et du Code de conduite européen des zones côtières, en convenant de les transmettre aux gouvernements.

Le modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières

10Le Modèle de loi – loi type sur la gestion durable des zones côtières –, a été réalisé afin de servir de source d’inspiration aux gouvernements qui élaborent une loi, amendent une loi existante relative aux zones côtières, aux plans d’occupation des sols, à la conservation de la nature ou concernant d’autres questions ayant une incidence sur l’utilisation du littoral. Il a aussi été réalisé pour que les Etats en transition qui procèdent à une révision de leur législation puissent s’en inspirer.

11L’ensemble des dispositions du Modèle de loi est d’un grand intérêt pour un développement territorial durable des zones côtières et notamment des estuaires. Peuvent notamment être rappelées les définitions données aux termes de « zone côtière » et de « Gestion intégrée », selon lesquelles :

« […] on entend par ‘zone côtière’ un espace géographique portant à la fois sur la partie maritime et la partie terrestre du rivage et intégrant les étangs salés et les zones humides en contact avec la mer. Cet espace inclut au minimum tout ou partie des eaux territoriales ainsi que le domaine public maritime de l’Etat et le territoire des communes riveraines des mers et océans. La zone côtière sera précisément délimitée au niveau national. Elle pourra être étendue selon des nécessités locales spécifiques de nature économique et/ou écologique aux collectivités locales contiguës aux communes riveraines des mers et océans ainsi qu’aux collectivités riveraines des estuaires et deltas situés en aval de la limite de salure des eaux ».

 « On entend par gestion intégrée l’aménagement et l’utilisation durable des zones côtières prenant en considération le développement économique et social lié à la présence de la mer tout en sauvegardant, pour les générations présentes et futures, les équilibres biologiques et écologiques fragiles de la zone côtière et les paysages. La mise en place d’une gestion intégrée des zones côtières exige la création d’instruments institutionnels et normatifs assurant une participation des acteurs et la coordination des objectifs, des politiques et des actions, à la fois sur le plan territorial et décisionnel. La gestion intégrée de la zone côtière impose de traiter les problèmes non pas au coup par coup mais de façon globale et en tenant compte de l’interaction entre tous les éléments qui composent l’environnement ».

12La structure du Modèle de loi, qui comprend dix-sept titres, est la suivante :

  1. Titre 1 - Définition et politique cadre nationale

    1. Section 1 - Définitions

  • Article 1 - Zone côtière

  • Article 2 - Gestion intégrée

  • Article 3 - Environnement

    1. Section 2 - Politique cadre nationale

  • Article 4 - Objectifs

  • Article 5 - Grandes orientations et priorités

  • Article 6 - Intégration de l’environnement

  • Article 7 - Evolution du développement des zones côtières

  1. Titre 2 - Principes relatifs aux zones côtières

  • Article 8 - Liste et champ d’application des principes

  • Article 9 - Développement durable

  • Article 10 - Prévention

  • Article 11 - Précaution

  • Article 12 - Prévision

  • Article 13 - Restauration

  • Article 14 - Pollueur-payeur, destructeur-payeur et utilisateur-payeur

  • Article 15 - Meilleures techniques disponibles et meilleures pratiques environnementales

  • Article 16 - Information et participation du public

  • Article 17 - Coopération internationale

  • Article 18 - Partage équitable et gestion durable des ressources communes

  • Article 19 - Aménagement en profondeur

  • Article 20 - Protection des aires fragiles ou écosystèmes, habitats et espèces menacés

  • Article 21 - Compatibilité entre les diverses utilisations des zones côtières

  • Article 22 - Priorité aux activités dépendantes des zones côtières

  • Article 23 - Libre accès, lorsque cela est approprié, au rivage

  1. Titre 3 - Délimitation, découpage et cartographie juridique des zones côtières

  • Article 24 - Délimitation

  • Article 25 - Découpage

  • Article 26 - Cartographie juridique

  1. Titre 4 - Mise en place d’organismes appropriés

  • Article 27 - Au plan national

  • Article 28 - Au plan régional

  1. Titre 5 - Répartition des responsabilités entre les pouvoirs publics

  • Article 29 - Compétences

  • Article 30 - Coordination

  1. Titre 6 - Connaissance des zones côtières

  • Article 31 - Inventaire

  • Article 32 - Cartographie environnementale

  • Article 33 - Réseaux de sources d’information et d’évaluation

  • Article 34 - Comptes du patrimoine naturel et comptabilité environnementale

  • Article 35 - Suivi de la zone côtière

  1. Titre 7 - Instruments incitatifs et financiers de gestion des zones côtières

  • Article 36 - Principes

  • Article 37 - Fonds pour les zones côtières

  • Article 38 - Taxes

  • Article 39 - Incitations et accords volontaires

  1. Titre 8 - Propriété foncière et zones côtières

  • Article 40 - Domaine public maritime

  • Article 41 - Expropriation et acquisitions

  • Article 42 - Frange littorale inconstructible

  • Article 43 - Propriété publique des zones côtières

  • Article 44 - Autorisation préalable de certaines activités

  1. Titre 9 - Libre accès au rivage

  • Article 45 - Accès des piétons aux plages et aux côtes

  • Article 46 - Servitude de passage longitudinale

  • Article 47 - Concession d’utilisation des plages

  • Article 48 - Circulation en véhicule le long du rivage

  • Article 49 - Circulation du public et randonnées

  1. Titre 10 - Planification et aménagement

  • Article 50 - Planification régionale ou interrégionale

  • Article 51 - Planification locale

  • Article 52 - Application généralisée des études d’impact

  • Article 53 - Intégration du développement durable dans les politiques et plans sectoriels

  1. Titre 11 - Activités de loisirs

  • Article 54 - Chasse, pêche sportive, chasse sous-marine

  • Article 55 - Motonautisme et engins de plage

  • Article 56 - Navigation de plaisance

  • Article 57 - Codes de bonne conduite

  1. Titre 12 - Protection des écosystèmes et des espaces naturels fragiles

  • Article 58 - Zones humides

  • Article 59 - Eaux souterraines et zones d’interface entre eaux douces et eaux salées

  • Article 60 - Dunes

  • Article 61 - Parcs et réserves côtiers et marins

  • Article 62 - Introduction et réintroduction d’espèces

  • Article 63 - Réseau écologique côtier et marin national

  • Article 64 - Mesures provisoires de protection

  1. Titre 13 - Lutte contre l’érosion du sol et de la ligne côtière

  • Article 65 - Détermination de zones critiques

  • Article 66 - Maintien du couvert végétal

  • Article 67 - Réglementation des fouilles et de l’enlèvement du sable

  1. Titre 14 - Lutte contre les politiques et prévention des catastrophes

  • Article 68 - Assainissement et station d’épuration

  • Article 69 - Gestion des déchets

  • Article 70 - Propreté des plages et qualité des eaux de baignade

  • Article 71 - Suivi et contrôle de la pollution tellurique

  • Article 72 - Organisation des secours et plans d’urgences

  • Article 73 - Lutte contre les catastrophes naturelles

  1. Titre 15 - Information et participation du public

  • Article 74 - Préparation des plans et règles générales

  • Article 75 - Mise en œuvre de projets ponctuels

  • Article 76 - Recours

  • Article 77 - Information, éducation, recherche

  1. Titre 16 - Contrôle et sanction

  • Article 78 - Coordination des contrôles et suivi des impacts

  • Article 79 - Agents habilités à exercer un contrôle

  1. Titre 17 - Coopération internationale

  • Article 80 - Gestion des zones côtières adjacentes

  • Article 81 - Réserves côtières et marines internationales

  • Article 82 - Réseau écologique paneuropéen côtier et marin

  • Article 83 - Réseau paneuropéen des centres de recherche

13Les dispositions du Titre 10, intitulé « Planification et aménagement » notamment, peuvent être rappelées.

  • 3  Il s’agit de principes généraux (développement durable, prévention, précaution, prévision, restaur (...)

14En ce qui concerne la planification régionale ou interrégionale, le Modèle de loi prévoit qu’en s’appuyant sur certains principes3, la zone côtière devra faire l’objet d’une planification intégrée, c’est-à-dire qui porte sur les espaces terrestres et marins quels que soient leurs statuts juridiques ainsi que sur toutes les activités et tous les milieux. Le plan réalisé à l’échelle d’une ou plusieurs régions, à travers un schéma régional ou interrégional, fixera les orientations de l’aménagement du territoire et du développement des diverses activités économiques et infrastructures, établira des priorités et des objectifs en accord avec la capacité environnementale de l’espace considéré et arrêtera les zones à conserver pour des raisons environnementales et les zones nécessaires à la sécurité des côtes.

15En ce qui concerne la planification locale, le Modèle de loi prévoit que des plans locaux mettront en œuvre et préciseront les orientations de la planification intégrée régionale. Ils détermineront les affectations des diverses zones homogènes d’utilisation et de gestion de l’espace prévues en ce qui concerne le « découpage » de l’espace côtier et fixeront les limites exactes et les règles applicables aux espaces naturels. Les schémas régionaux ou interrégionaux et les plans locaux devront avoir une valeur juridique contraignante et s’imposer tant aux autorités nationales et régionales qu’aux collectivités locales et aux particuliers, aussi bien en ce qui concerne les conditions d’utilisation du sol que la réalisation des diverses activités.

16Il est prévu en matière d’application généralisée des études d’impact, que tous les travaux et projets, publics ou privés, ainsi que les plans et programmes pouvant porter atteinte de manière sérieuse  à l’environnement de la zone côtière, doivent obligatoirement être soumis à une étude d’impact sur l’environnement avant d’être approuvés. Le contenu scientifique de l’étude d’impact devra prendre spécialement en considération la fragilité de l’écosystème des zones côtières. L’étude d’impact dans les zones côtières devra être soumise à l’avis du conseil de rivages et du comité scientifique prévu par le Modèle de loi, pour apprécier si le projet est conforme aux objectifs de gestion durable des zones côtières.

17L’intégration du développement durable dans les politiques et plans sectoriels est également essentiel. Il est prévu que dans la mesure où les politiques et plans sectoriels sont applicables dans la zone côtière, une intégration des préoccupations d’environnement et des impératifs du développement durable devra être effectuée systématiquement lors d’une révision de ces plans à effectuer dans les meilleurs délais. Cela concerne entre autres les politiques et les plans sur les établissements humains, l’agriculture, la foresterie, le tourisme, la pêche, les cultures marines, les activités portuaires et industrielles. Des codes de bonnes conduites, contraignants ou volontaires devraient être établis par les organes de contrôle devant être mis en place, en concertation avec les divers secteurs d’activités, pour régir ces activités conformément aux dispositions du Modèle de loi.

Le code de conduite européen des zones côtières

18L’élaboration d’un Code de conduite européen applicable aux zones côtières a été effectuée, en complément du Modèle de loi, afin d’aider les autorités, les promoteurs, les aménageurs et autres personnes participant au processus décisionnel à trouver des solutions satisfaisantes, y compris du point de vue environnemental, à un certain nombre de problèmes concrets.

19Reconnaissant pleinement que le développement socio-économique des zones côtières va se poursuivre, le Code de conduite fournit des orientations pratiques pour la protection de l’environnement et de la biodiversité de ces espaces. Il couvre à la fois les effets directs (aménagement du territoire et destruction de l’habitat) et les indirects (dégradation de l’habitat et impacts sanitaires sur la vie sauvage et les êtres humains du fait de la pollution). Il est axé essentiellement sur les secteurs socio-économiques clés, bien que certains d’entre eux aient un impact moindre sur les côtes, et comporte une partie sur la protection du littoral. Ces secteurs sont les suivants : conservation de la nature et de la biodiversité, agriculture, protection du littoral, défense, énergie, pêche et aquaculture, sylviculture, industrie, tourisme et loisirs, transport, urbanisation et gestion de l’eau.

20Le Code de conduite est constitué des dix chapitres suivants :

  • Chapitre I - Introduction

  • Chapitre II - Principes stratégiques : application à la protection des zones côtières

  • Chapitre III - Conservation de la nature et de la diversité biologique et paysagère

  • Chapitre IV - Agriculture

  • Chapitre V - Protection du littoral

  • Chapitre VI - Défense militaire

  • Chapitre VII - Energie

  • Chapitre VIII - Pêche et aquaculture

  • Chapitre IX - Sylviculture

  • Chapitre X - Industrie

  • Chapitre XI - Tourisme et loisirs

  • Chapitre XII - Transport

  • Chapitre XIII - Urbanisation

  • Chapitre XIV - Gestion de l’eau

  • Chapitre XV - Gestion durable des zones côtières

21Un grand nombre de recommandations, figurant dans les chapitres intitulés «Principes stratégiques» et «Gestion durable des zones côtières», sont applicables à l’ensemble de ces secteurs. Les Principes stratégiques incluent des principes directeurs relatifs à la dynamique de la protection du système côtier. En tant que tels, ils méritent d’être appliqués à l’ensemble des aménagements côtiers. Le chapitre intitulé «Gestion durable des zones côtières» donne un aperçu des principes de la gestion intégrée des zones côtières, de l’évaluation d’impact sur l’environnement, de l’utilisation des instruments et incitations financiers, et de l’encouragement à la participation du public à la prise de décisions.

22Après avoir rappelé la nécessité de procéder à une évaluation d’impact sur l’environnement, ce dernier chapitre traite de la « gestion intégrée des zones côtières ». Il considère que la gestion intégrée des zones côtières est de plus en plus souvent utilisée comme outil pour promouvoir un aménagement durable. Dans le cadre du Code de conduite, l’expression gestion intégrée du littoral est utilisée comme terme générique pour désigner tout l’éventail des approches concernant l’aménagement et la gestion appliquées aux éléments terrestres et maritimes de la zone littorale.

23La méthode de gestion intégrée des zones côtières est destinée à améliorer les modèles d’aménagement et de planification qui concernent des questions isolées ou qui sont mis en œuvre par des unités administratives isolées. Il s’agit d’un processus continu, qui commence avant, dure pendant et se poursuit après l’aménagement sectoriel. Le principe d’intégration englobe donc une grande variété d’éléments :

  • intégration de l’aménagement et du développement par toute la gamme des secteurs socio-économiques ;

  • intégration des approches aux différents niveaux de pouvoirs publics (international, national régional, local) et/ou entre les différentes unités administratives ;

  • intégration des aspects économiques, environnementaux et sociaux ;

  • intégration de l’aménagement et de la gestion des différentes composantes géographiques de la zone littorale, englobant les zones terrestres et maritimes ainsi que les zones à l’intérieur des terres qui ont une influence importante sur les processus, en tenant compte des différents paysages et habitats côtiers ;

  • intégration de la planification et des stratégies à travers différentes échelles de temps allant du long terme (50 ans et plus) au court terme (base annuelle, par exemple). Intégration des connaissances, des problématiques et des points de vue des différentes disciplines scientifiques, des ONG et du public.

24En d’autres termes, le processus est destiné à combiner les éléments physiques, biologiques et humains pour former un cadre unique de gestion englobant les zones terrestres et marines du littoral, de manière à ce que l’on soit assuré que la plus grande attention sera accordée aux questions les plus importantes. Dans le meilleur des cas, il tient également compte de l’écosystème côtier dans son ensemble, indépendamment des différentes administrations ou des différentes unités juridictionnelles. En ce qui concerne l’intégration sectorielle, il est important de remarquer que la gestion intégrée du littoral n’est pas un substitut à l’aménagement sectoriel, mais qu’il évite la fragmentation en mettant l’accent sur les liens entre les différents secteurs.

25La mise en place d’un système de gestion des zones côtières exige la réunion d’un certain nombre de conditions. Tout d’abord, il faut qu’il existe une volonté politique de résoudre les conflits au sein de la zone côtière. Ensuite, la prise et l’application des décisions doivent avoir des fondements législatifs, administratifs et réglementaires. Enfin, il faut des mécanismes d’exécution pour garantir le respect des normes fixées. Les avantages de cette démarche de gestion intégrée ne sont pas toujours faciles à définir, en particulier du fait qu’il y a encore relativement peu d’initiatives qui soient passées de la planification à la mise en œuvre, et que pour celles qui l’ont fait, il faudra encore du temps pour juger de leur efficacité. Il est plus facile de décrire les problèmes qui se sont fait jour en l’absence de gestion intégrée des zones côtières, en particulier :

  • une gestion inutilement réactive : réponse après coup à des problèmes qui auraient dû être anticipés et évités ;

  • les impacts cumulatifs : lorsque les nombreuses petites décisions prises par les différents niveaux administratifs se cumulent pour aboutir à des problèmes majeurs concernant l’environnement côtier ;

  • le transfert des problèmes d’un secteur à un autre ;

  • la prédominance des intérêts économiques à court terme : souvent aux dépens de la nature et de l’environnement et, dans bien des cas, avec un impact économique négatif à long terme ;

  • l’aménagement géographiquement fragmenté : absence de coordination entre les gestionnaires des zones terrestre et maritime, entre les gestionnaires de différentes activités économiques, ou entre collectivités voisines, riveraines d’un même écosystème côtier.

26En bref, le Code considère que l’absence d’aménagement et de gestion intégrés aboutit presque à coup sûr à la dégradation de l’environnement côtier et à des tendances économiques négatives à long terme. L’inverse n’est cependant pas nécessairement vrai : la gestion intégrée des zones côtières ne peut promouvoir un aménagement durable du littoral que si cela constitue un objectif explicite du processus de planification. Si cet objectif figure en tête du cahier des charges, la gestion intégrée des zones côtières peut être un outil utile pour éviter les problèmes décrits ci-dessus.

27Le Code de conduite traite ainsi de :

  • l’élaboration des plans de gestion des zones côtières ;

  • des objectifs sociaux et culturels pour garantir la durabilité ;

  • de la classification et de la vulnérabilité des paysages côtiers ;

  • des instruments et incitations économiques.

28Des Principes directeurs pour la gestion intégrée des zones côtières sont par ailleurs énoncés. Les régions côtières sont caractérisées par des processus naturels (biologiques, physiques, chimiques), des évolutions socio-économiques et des modifications environnementales à long terme, telles que l’accélération de la montée du niveau de la mer et la fréquence croissante des orages. La gestion des zones côtières doit prendre en considération ces processus et ces évolutions de façon intégrée.

29Le processus de gestion intégrée de la zone côtière exige un cadre juridique et administratif efficace. Dans les pays où il n’existe pas encore, l’élaboration de ce cadre doit être considérée comme une importante priorité. Le Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières constitue à cet égard un document de référence.

30Avant d’élaborer un plan quelconque, il est important de se mettre d’accord sur les questions à étudier et sur leur ordre de priorité, par un processus de discussion entre les secteurs concernés. Le mécanisme utilisé pour ce faire est important, car toute personne concernée doit sentir que ses problèmes sont pris en compte. Une méthode permettant d’y parvenir consiste à utiliser le processus de collecte des données comme moyen pour rassembler les différents secteurs dans un espace de discussion neutre, susceptible de contribuer à faire tomber les barrières institutionnelles habituelles et instaurer un dialogue réel.

31Les pouvoirs publics nationaux, régionaux et locaux doivent faire en sorte que tout aménagement se fasse dans le contexte d’un plan de gestion intégrée de la zone côtière, dans lequel des zones sont désignées pour certains types d’aménagement ou en tant que zones devant rester exemptes de tout aménagement (quoique les zones ne devant pas être aménagées, nécessitent elles-mêmes une certaine gestion). Un système de zonage conçu en tenant compte de la diversité des utilisations peut être utile à cet égard.

32Le plan de gestion intégrée de la zone côtière doit s’efforcer d’établir la capacité de charge de l’environnement côtier et marin, compte tenu de la vulnérabilité des paysages et des habitats côtiers, et assurer la limitation de l’aménagement de manière à ne pas dépasser cette capacité.

33Le domaine géographique d’application de la gestion intégrée de la zone côtière doit être suffisamment étendu pour englober l’écosystème dans son ensemble, car il ne suffit pas d’une seule unité municipale ou quelques-unes d’entre elles. La participation et la coopération de toutes les collectivités et de tous les pays voisins doivent être encouragées en reconnaissant la nature transfrontalière de la plupart des questions environnementales. La coopération et l’échange d’informations entre zones côtières soumises à des menaces comparables doivent également être encouragés.

34Le Code prévoit des dispositions concernant :

  • la participation du public à la planification de l’aménagement de la zone côtière ;

  • les instruments et incitations économiques ;

  • les zones côtières et marines protégées.

35Il est prévu que le Code de conduite devra être adapté aux conditions particulières caractérisant les différents types de systèmes côtiers. Certains des principes directeurs ne sont certainement pas applicables en toutes circonstances. Il est prévu que les utilisateurs du Code exercent leur jugement pour déterminer quelles sont les pratiques appropriées à l’environnement local. Cela vaut tout particulièrement pour les Etats ayant un littoral, les petits pays insulaires et les îles en général qui se heurtent à des contraintes spécifiques.

36Le Code de conduite a pour objet de définir une base de travail pour la poursuite d’un processus de consultation régional des organismes et des personnes représentatifs de chaque secteur. A ce titre, il tente de rassembler les courants de pensée exprimés dans les codes existants, les principes directeurs et les plans d’action qui concernent la gestion des espaces côtiers en général et chaque secteur économique particulier. Le Code ne constitue donc pas un ensemble dogmatique d’interdits à l’usage de l’industrie, mais est conçu comme un guide et une aide pratique pour réaliser une gestion durable des zones côtières. Cette approche devrait aboutir à un meilleur dialogue entre les différents secteurs concernés afin de parvenir à une forme plus intégrée et plus durable de gestion et d’utilisation du domaine côtier et marin.

L’arrière-pays, le monde rural : l’exemple du « Guide européen d’observation du patrimoine rural – CEMAT »

37Réalisé puis adopté par le Comité des hauts fonctionnaires de la Conférence européenne des Ministres responsables de l’aménagement du territoire, le « Guide européen d’observation du patrimoine rural – CEMAT » a été présenté à la 13e Session de la Conférence européenne des ministres responsables de l’aménagement du territoire du Conseil de l’Europe à Ljubljana en septembre 2003. Il met en œuvre les dispositions de la Recommandation Rec. (2002) 1 précitée, qui énoncent aussi une série de mesures devant conduire à un développement des zones rurales en tant qu’espace de vie, d’activités économiques, de loisir et en tant qu’espace naturel.

38Il semble intéressant de mentionner ci-après la structure du Guide qui traite des points suivants :

  1. Enjeux et objectifs

  • Définition : qu’est-ce que le patrimoine ?

  • Démarche : comment intervenir sur le patrimoine ?

  • Projet : comment définir le sens d’un projet ?

  • Mise en œuvre : comment mettre en œuvre un projet ?

  1. II. Méthodologie de l'observation

  • Préciser le projet

  • Choisir un territoire

  • Identifier le patrimoine rural

  • Classer et caractériser les éléments du patrimoine

  • Saisir les relations et les évolutions

  • Patrimoine et développement

  • Evaluer le patrimoine

  1. III. Les éléments constitutifs du patrimoine

  • Lire le paysage

  • Le bâti

  • L’espace privé

  • Agriculture

  • L’alimentation

  • Artisanats et industries

  • La vie collective

  1. Le patrimoine rural, porteur de développement durable

  • Modes d’action

  • Modes de gestion

  • Modes de soutien en particulier financiers

39Le Guide considère que jusqu’à ces toutes dernières années, une définition très restrictive était donnée du patrimoine rural considéré comme comprenant les édifices associés à l’exploitation agricole et surtout le « petit patrimoine rural » comme les lavoirs, les moulins ou les chapelles. Il apparaît qu’aujourd’hui les aménageurs donnent au patrimoine une définition plus large : il comprend l’ensemble des éléments matériels ou immatériels qui témoignent des relations particulières qu’une communauté humaine a instaurées au cours de l’histoire avec un territoire.

40Le Guide note que le patrimoine matériel est le plus facile à localiser. Il se compose de différents éléments :

  • les paysages, car ils sont le résultat d’une action séculaire de l’homme sur le milieu ;

  • les biens immobiliers qui sont aussi bien les bâtiments d’exploitation agricole que ceux liés à l’artisanat, l’industrie, la villégiature ou la vie collective et qui témoignent d’activités spécifiques ou tout simplement d’un style architectural ;

  • les biens mobiliers qui relèvent aussi bien d’usages domestiques (les meubles de styles régionaux) que religieux (le mobilier des églises, des chapelles) ou festifs (chars de carnaval, emblèmes villageois ou corporatifs) ;

  • les produits qui résultent d’une adaptation aux conditions locales et à des traditions de culture, d’élevage, de transformation et de préparation. Ce sont aussi bien des variétés végétales (plantes, fruits, légumes, etc.), des races animales locales que des produits plus élaborés (vins, fromages, charcuteries, etc.).

41Le patrimoine immatérielse compose quant à lui d’un ensemble de biens immatériels qui sont indissociables du patrimoine matériel :

  • des techniques et des savoir-faire qui ont permis la création des paysages, la construction de maisons, la fabrication du mobilier, l’élaboration de produits de terroirs ;

  • des parlers locaux, des musiques, une littérature orale issus de traditions non écrites. Ces modes d’expression témoignent d’une inscription particulière de la communauté sur son territoire et plus généralement d’une façon particulière d’être ensemble. On inclut ici les contes et légendes qui mettent en scène des individus ou des sites qui font partie de l’histoire locale ainsi que les noms des lieux (toponymes) qui reflètent des usages ou des représentations particulières ;

  • des modes de sociabilité et des formes particulières d’organisation sociale comme certaines coutumes ainsi que des fêtes (calendaires, agricoles, etc.).

42Le Guide considère que tous ces éléments constituent un patrimoine vivant. Les différents acteurs du monde rural, en désignant et en s’appropriant ces éléments, leur confèrent un sens pour la collectivité et leur valeur patrimoniale.

43Intervenir sur le patrimoine, c’est ainsi identifier sa valeur sociale, culturelle, économique. Pour ce faire, il faut d’abord le connaître – et le faire reconnaître – comme objet patrimonial, puis assurer sa sauvegarde et, éventuellement, lui trouver une nouvelle vocation dans le cadre d’un projet. C’est enfin assurer sa transmission aux générations futures. Le Guide invite tous ceux qui se sentent concernés par l’avenir de leur territoire, à réaliser un travail de recensement, de présentation et de réflexion sur une mise en oeuvre de ce patrimoine. Disponible sur le site Internet de la CEMAT, le Guide a déjà été traduit en polonais, en roumain, en russe, en italien, en suédois, et est cours de traduction dans d’autres langues.

Conclusion

44Il existe une interdépendance étroite entre la protection des différents patrimoines. Diversités naturelle, culturelle et paysagère se renforcent mutuellement et représentent un élément fondamental du développement durable. Comment comprendre les systèmes naturels et en assurer la conservation et la gestion sans tenir compte des cultures humaines qui les façonnent ? Inversement, l’infinie variété du monde de la nature est une source d’inspiration pour la culture et donne un sens aux pratiques culturelles. Les naturalistes ont commencé par se préoccuper de la préservation des espèces menacées prises isolément, puis, afin de parvenir à une gestion effective, ont favorisé la création de parcs naturels et de réseaux écologiques. Les conservateurs du patrimoine, de leur côté, se sont préoccupés de la préservation, de la restauration et de l’utilisation de bâtiments historiques puis ont élargi leur perspective en considérant les sites entourant ces bâtiments. La prise en compte du paysage, du territoire dans son ensemble, remplace désormais la prise en compte d’espaces fragmentés. Protection de la nature, protection des monuments et protection des paysages suivent la même évolution. Il apparaît que tout effort ponctuel est vain sans un élargissement de perspective.

45A travers ses conventions, le Conseil de l’Europe a développé les principes d’une conservation et d’une valorisation intégrée du patrimoine, précurseurs du développement durable, qui implique une collaboration horizontale entre les diverses administrations (culture, environnement, aménagement du territoire, économie, éducation, agriculture…), la collaboration systématique des professionnels (architectes, urbanistes, aménageurs, archéologues, conservateurs, naturalistes, sociologues, géographes, juristes…) et la participation de la population. Tout le territoire est désormais concerné. Les Principes directeurs pour le développement territorial durable du continent européen – qui se réfèrent aux quatre conventions – le reconnaissent. Ceux-ci tiennent compte, au sens du concept de développement durable, des besoins de tous les habitants des régions européennes sans compromettre les droits fondamentaux et les perspectives de développement des générations à venir. Ils visent à mettre en cohérence les attentes économiques et sociales par rapport au territoire avec ses fonctions écologiques et culturelles, et ainsi à contribuer à un développement territorial à grande échelle, durable et équilibré.

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Notes

1 Les Principes directeurs constituent pour ces Etats, y compris leurs régions et communes, un document de référence ainsi qu’un cadre flexible et orienté vers l’avenir,  au service de la coopération. Ils visent à mettre en cohérence les attentes sociales et économiques par rapport au territoire avec ses fonctions écologiques et culturelles, et ainsi à contribuer à un développement territorial à grande échelle. Ils constituent une vision ou une conception directrice pour le développement durable du Continent européen et prennent en compte la coopération internationale au niveau global, telle qu’elle est effectuée dans le cadre de la Commission pour le développement durable des Nations Unies.

2  Voir également : Directives sur la protection du patrimoine archéologique, Editions du Conseil de l’Europe, 2000, 33 p. ; Directives sur la protection du patrimoine architectural, Editions du Conseil de l’Europe, 2000, 87 p. ; Directives sur la protection du patrimoine mobilier, Editions du Conseil de l’Europe, 2000, 69 p., Orientations pour le développement de législations et de systèmes de gestion du patrimoine culturel,  Editions du Conseil de l’Europe, 2000, 122 p. et Orientations pour la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage (Document du Conseil de l’Europe T-FLOR (2007) 14).

3  Il s’agit de principes généraux (développement durable, prévention, précaution, prévision, restauration, pollueur-payeur et utilisateur-payeur, utilisation des meilleures techniques disponibles et des meilleures pratiques environnementales, information et participation du public, coopération internationale) et de principes spécifiques aux zones côtières (partage équitable et gestion durable des ressources communes, aménagement en  profondeur, protection des aires fragiles ou des écosystèmes menacés, des habitats et des espèces, compatibilité entre les diverses utilisations des zones côtières, priorité aux activités dépendantes des zones côtières, et libre accès, lorsque cela est approprié, au rivage).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maguelonne Dejeant-Pons, « Les activités du Conseil de l’Europe en faveur des zones côtières : gestion durable du territoire et du paysage », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 5 | mai 2009, mis en ligne le 28 mai 2009, consulté le 25 novembre 2017. URL : http://vertigo.revues.org/8418 ; DOI : 10.4000/vertigo.8418

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Auteur

Maguelonne Dejeant-Pons

Chef de la Division du patrimoine  culturel, du paysage et de l’aménagement du territoire, Conseil de l’Europe, MDP ZC

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