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Dossier : Gouvernance et environnement : quelles échelles de construction du commun ?

Idéal démocratique et idéal environnemental : analyse comparée des pouvoirs territoriaux en France et au Mexique

Eric Mollard

Résumés

De nombreux programmes et réformes de protection environnementale sont voués à l’échec. Dans les pays en voie de développement, la situation est critique car programmes et réformes sont systématiquement détournés de leur objectif initial. Les formes de démocratie sont-elles en cause ? A travers une comparaison des processus qui freinent ou bloquent l’application de la volonté générale, nous discutons les conditions démocratiques propre à l’action environnementale. Nous sommes alors conduits à examiner les facteurs qui incitent l’élite politico-administrative à s’écarter de l’Etat de droit. En d’autres termes, il s’agit d’examiner les conditions d’accountability des élites dans le secteur particulier de l’environnement.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Le défaut de conscience environnementale est de moins en moins avéré comme toutes les enquêtes de (...)

1Les programmes environnementaux achoppent régulièrement sur des écueils de nature variée : déficit de consultation, défaut de conscience environnementale1, faiblesse institutionnelle ou excès de technocratie. Dans cet article, il sera question du pouvoir territorial tel qu’il est exercé dans les bassins versants par les industriels, les municipalités, les Nimby (acronyme pour : Not In My Back Yard) ou les agriculteurs qui sont en mesure de bloquer ce qu’ils perçoivent comme une atteinte à leurs intérêts.

2De leur côté, les gouvernements multiplient les institutions, réformes et programmes. Leur situation devient délicate quand l’action publique affecte les groupes territoriaux. Alors que le pouvoir de ces groupes a de tous temps mobilisé des dispositifs légaux (flexibilité dans l’application de la loi) et extra-légaux (clientélisme), voire l’entre-deux des négociations avec les seuls notables, la protection environnementale peut aujourd’hui remettre en cause les équilibres sur ces territoires. Pour l’élu, la préservation de la cohésion sociale redevient prioritaire, elle réactive les dispositifs anciens et conduit parfois à adapter la loi.

3Un modèle qui propose d’articuler démocratie et environnement par le biais de la régulation des différents pouvoirs ne peut pas reposer sur la seule confrontation des autorités publiques et des groupes territoriaux. De plus en plus, les négociations se font devant des tiers que l’on cherche à convaincre même si leur pouvoir est réduit : l’opinion publique associée aux médias et aux associations ou bien une opposition politique qui peut jouer le rôle de contrepouvoir sous certaines conditions. Ce modèle à trois types d’acteurs aux pouvoirs hétérogènes permet d’examiner deux difficultés : ce qui favorise ou entrave la capacité d’un leader à négocier au nom de son groupe et ce qui incite ou empêche une autorité à appliquer la loi.

  • 2  Au Mexique, les études ont été réalisées dans le cadre d’un projet international avec l’Institut M (...)

4Dans cette optique, nous comparons deux pays aux niveaux contrastés d’institutionnalisation : le Mexique où les désaccords s’expriment épisodiquement de manière extrême et où les deux difficultés empêchent l’application des réformes environnementales ; la situation française où l’institutionnalisation des groupes sociaux est mieux assurée et les autorités publiques sont mieux régulées2. En conclusion, la mise en perspective des négociations éclaire les mécanismes en jeu et souligne les conditions démocratiques nécessaires à la prise en compte de l’environnement.

Démocratie et Environnement au Mexique

5Longtemps sous la coupe d’un parti unique, le Mexique est passé au pluripartisme au cours des années 1990. Parallèlement la décentralisation est restée prudente et les administrations centrales ont conservé de nombreuses prérogatives. Malgré ces changements, le clientélisme commande toujours les rapports entre autorités publiques et corps intermédiaires, en particulier dans les programmes gouvernementaux de protection de l’environnement ciblés sur les professions et les communautés (Bizberg, 2003). Le clientélisme « environnemental » perpétue la fragmentation des groupes sociaux et réduit la possibilité de les institutionnaliser en syndicats indépendants ou chambres professionnelles.

  • 3  A l’époque du régime de parti unique (PRI), les syndicats étaient sous son contrôle et les adminis (...)

6Nous examinons l’effet de cette faiblesse institutionnelle3 sur les pratiques de négociation des agriculteurs avant d’aborder l’insuffisante régulation des autorités publiques elles-mêmes. En préalable, une situation environnementale peu conflictuelle illustre le comportement et la marge de manœuvre des principaux acteurs.

Un exemple de crise environnementale

7Au Mexique, les nombreux programmes et réformes environnementales n’ont guère eu d’impact. C’est la raison pour laquelle le volontarisme d’un gouverneur après l’hécatombe d’oiseaux migrateurs attire l’attention.

8La capitale de l’état du Guanajuato est réputée pour ses cuirs depuis la Colonie et pour la pollution de ses innombrables tanneries depuis que, en 1996, les oiseaux migrateurs ont été retrouvés morts par milliers sur les bords de la retenue Silva à l’aval de la ville. Malgré sa diffusion dans les journaux régionaux, la nouvelle n’a pas suscité de réactions dans la population. Les valeurs environnementales de cette dernière sont indéniablement élevées (Mollard et al 2005), mais le manque de confiance envers les autorités rend vaine la manifestation d’une demande sociale.

9Avec deux associations mexicaines, une ONG internationale de protection des oiseaux (la société Audubon) a porté l’affaire devant la Commission de Coopération Environnementale. Créé dans le sillage du Traité de Libre Commerce avec les Etats-Unis et le Canada, cet organisme est peu connu des Mexicains, mais cette simple action en justice présentait le risque, pour le gouverneur élu, de dévoiler l’inconsistance de ses innombrables prises de parole en faveur de l’environnement. L’époque était d’ailleurs propice aux discours de changement chez les élus de l’opposition qui fustigeaient l’absence de résultats du parti gouvernemental.

10La publicité de cette action en justice et l’usage qu’en feraient ses adversaires politiques ont donc forcé le gouverneur à prendre l’initiative face à des Mexicains qui ne demandaient apparemment rien. Son administration s’est associée à la Société Audubon pour confirmer les diagnostics, identifier les causes et trouver des solutions. Après quelques opérations de nettoyage et de nouvelles promesses, le gouverneur retrouvait la réticence des tanneries à traiter leurs effluents, ce qui donnait finalement raison à la population qui n’a pas confiance dans l’engagement de son élite.

11L’exemple illustre les difficultés à protéger l’environnement. La population ne réagit pas et l’administration fédérale n’engage aucune procédure pour sanctionner les fautifs. Pris au piège de ses discours, le gouverneur intervient opportunément mais ne persévère pas face aux tanneries. On verra que l’affrontement avec les agriculteurs est plus spectaculaire avec la même absence d’effets sur l’environnement.

L’institutionnalisation des clivages sociaux

12Une des leçons acquises au Mexique est qu’une négociation n’aboutit qu’à la condition qu’un leader puisse négocier au nom de son groupe. Avant d’examiner le fonctionnement d’un groupe social et les processus de radicalisation des postures face à laquelle gouverneur et administration composent leur rôle, nous distinguons deux types de négociations.

Les types de négociations

13Bien que les négociations environnementales soient participatives depuis les lois de 1992, les réformes sont administrées du haut vers le bas. L’administration fédérale met en place les comités et décide les agendas de négociation. Dans les agences de bassin (Vargas et al., 2005) ou pour les aires protégées (Legorreta, 2008), la participation est une façade où les usagers sont informés des plans décidés par l’administration. Il s’agit avant tout d’une action de communication qu’impose la loi. Face aux comités consultatifs, l’administration a toute latitude pour décider.

14L’existence de la façade participative souligne le déficit de contrepouvoirs face à l’administration et aux élus. Les négociations réelles, et non de façade, confirment quant à elles ce déficit. En effet, ces dernières ont lieu lorsque les protagonistes sont suffisamment puissants pour empêcher l’administration de décider unilatéralement. Ce sont bien les seuls pouvoirs qui commandent le sort de l’action publique, soit l’administration soit un pouvoir territorial. C’est le cas des conflits frontaliers récurrents sur le Rio Bravo où le Texas a exigé la participation sociale des agriculteurs mexicains (en mesure d’accaparer l’eau du fait de leur position à l’amont du bassin) comme condition à l’octroi de prêts à la modernisation agricole (Walsh, 2004). C’est aussi le cas chaque fois que les agriculteurs se mobilisent en masse quand l’administration tente de réduire leurs droits sur l’eau d’irrigation.

L’impossible négociation au nom d’un groupe

15La négociation réelle n’est guère plus efficace que la négociation factice dès lors qu’un acteur en mesure de se mobiliser sur un territoire donné (« pouvoir territorial ») détourne à son profit les actions publiques. Avant d’étudier le groupe des agriculteurs structuré autour de l’irrigation mais sans mandat institutionnel pour parler aux noms de tous les irrigants d’un bassin hydrographique, il convient d’évoquer la nature des pouvoirs exercés par les industriels et les maires. Affectés par une décision environnementale, ces deux groupes ne peuvent compter facilement sur la mobilisation sociale ou le blocage de l’économie régionale. Pour les industriels, les pressions sur le gouverneur se rapprochent du chantage à l’emploi quand les relations ne sont pas plus feutrées (Marie et al., 2005). Pour les municipalités, quel que soit leur bord politique, les promesses assorties de programmes subventionnés et dispendieux réduisent temporairement les demandes des riverains sans obliger ultérieurement les villes à faire fonctionner correctement leurs unités de traitement. Quant aux agriculteurs, leur dispersion géographique les conduit à utiliser d’autres moyens de pression pour faire valoir leurs droits sur l’eau d’irrigation. Si leur pouvoir de nuisance est réel, la faible institutionnalisation de leurs organisations et le type de rapport à la sphère politique qui en découle rendent vaine la négociation la plus sincère.

16Au Mexique, les syndicats paysans sont fortement déconsidérés après des décennies de dépendance vis-à-vis du parti unique, y compris parmi les agriculteurs eux-mêmes. La profession ne dispose pas non plus de chambres régionales d’agriculture où puissent s’exprimer ses intérêts unitaires une fois que ses divergences internes sont résolues. Tout semble se liguer pour que la faiblesse institutionnelle accentue la fragmentation sociale, l’absence d’information et le clientélisme politique qui, à son tour, entretient cette fragmentation. Pourtant, certains groupes d’agriculteurs ont l’habitude de travailler ensemble, en particulier au sein des districts d’irrigation où l’eau est distribuée à des milliers de familles par des associations dont les leaders sont élus. Aussi le responsable du plus grand district d’irrigation dans le bassin du Lerma Chapala, au centre du pays, a-t-il été désigné par cooptation comme représentant pour l’agriculture dans les négociations visant à restaurer le lac Chapala. Bien que ce leader dispose d’une légitimité régionale bien supérieure aux leaders traditionnellement cooptés en comités restreints, il se retrouve dans l’impossibilité de négocier au nom de son groupe. Du moins, sa marge de manœuvre est considérablement réduite par la faible institutionnalisation de la profession.

17En effet, négocier signifie recevoir et rétrocéder. Au Mexique, la négociation est souvent organisée comme un marchandage entre l’attribution de programmes gouvernementaux d’économie d’eau contre la restitution logique d’une partie des volumes économisés. Mais rien ne garantit qu’un groupe soit disposé à rétrocéder ou à diminuer ses besoins. Le clientélisme développementaliste fonctionnait auparavant sur la base du don unilatéral d’aides à l’agriculture, ce qui permettait à un leader coopté de gagner un semblant de légitimité et de faire taire ses détracteurs. L’irruption des demandes environnementales a modifié le contexte car, aujourd’hui, l’agriculture est appelée à réaliser des efforts réels. Dans ce nouveau jeu, un challenger peut alors affirmer le droit absolu des agriculteurs sur l’eau. Ce droit ne serait pas négociable malgré les aides gouvernementales et, d’ailleurs, le lac ne servirait que des intérêts fonciers improductifs. Quel que soit l’argument ad hoc, une minorité occupe un barrage et empêche la distribution de l’eau avec, souvent, l’appui moral d’une partie de la profession. Pour éviter la violence et le blocage de l’économie agricole, pour préserver aussi les négociations en cours, le gouverneur demande alors au leader légitime de prendre la tête du mouvement factieux. Par ce mécanisme, la faible institutionnalisation de la profession agricole conduit celle-ci à suivre le diktat d’une minorité.

La radicalisation de la base

18Fort de leur pouvoir de mobilisation et de nuisances, souvent par l’occupation des barrages et des lieux publics, le groupe des agriculteurs radicalise sa posture quand une minorité brandit un argument d’intérêt immédiat. Ni l’appel à la légalité ni une information plus crédible ni la mauvaise image donnée par la profession (peu institutionnalisée) n’entament le repli corporatiste qui, au-delà d’arguments dont la seule fin est la légitimation interne, sait pouvoir s’imposer à la société. Plusieurs processus favorisent cette radicalisation.

19D’abord, les rumeurs construisent les factions. Si l’information ne circule pas, qu’elle soit de nature « institutionnelle » (information sur les leaders potentiels et sur les intérêts défendus au sein de la profession au moment des élections) ou conjoncturelle (avancement des négociations), les rumeurs enflent, sont manipulées et font le jeu des challengers. De plus, si une faction s’empare d’une doctrine internationale (par exemple : « l’eau est un droit fondamental »), si le groupe est appuyé par une organisation étrangère ou si survient un conflit entre autorités (un gouverneur défend le lac et un autre défend les agriculteurs), le groupe ressent son combat encore plus légitime. Enfin, si l’Etat de droit n’est pas une référence partagée, ce qui arrive quand l’application incomplète de la loi est perçue comme arbitraire et mine la confiance dans l’autorité publique, la probabilité de la violence augmente. De son côté, l’autorité n’a pour alternative que la force brute ou bien le recours à un semblant de légalité. Au Mexique, l’administration fédérale s’est pliée aux exigences du groupe territorial en signant un traité environnemental qui sauve la face de l’autorité alors qu’il est dicté par l’asymétrie des pouvoirs (Mollard et Vargas, 2009).

  • 4  Au Mexique, le terme d’institutionnalisation renvoie à l’époque du parti unique qui avait tout ins (...)

20L’élection démocratique dans une chambre d’agriculture non seulement légitimerait un leader, mais fournirait aussi de l’information institutionnelle et construirait les réseaux par lesquels circulerait une information crédible. L’institutionnalisation4 consoliderait l’unité du groupe et réduirait l’impact des programmes et aides gérées de manière clientéliste pour des motifs électoraux, pour réduire un conflit ou pour pérenniser les réseaux de dépendance. Au Mexique, elle créerait un début de légitimité, contribuerait à façonner l’Etat de droit et réduiraient les dérives des négociations.

21En conclusion, le déficit d’institutionnalisation d’un groupe qui détient un pouvoir de nuisances économiques ou médiatiques biaise la négociation dès le départ. Faute de règles, de légitimité interne et de reconnaissance par la puissance publique, le groupe ne partage pas d’informations, les minorités peuvent prendre le pouvoir, la radicalisation des postures dans la négociation est inévitable. Parallèlement, la population réalise à quel point le pouvoir des groupes sociaux est efficace contre l’intérêt collectif. La compromission des autorités confirme la défiance générale et la population reste inerte face aux entorses à la loi. L’opposition ne parvient pas à capitaliser des voix face à ce qui est considéré de manière fataliste comme la plaie d’une société. Dans un tel contexte, les décideurs peuvent impunément ne pas appliquer la loi, qui est la seconde condition d’une négociation réussie.

La régulation de la décision politique

22Les facteurs qui incitent le décideur à appliquer la loi constituent la seconde garantie pour négocier et protéger l’environnement. Auparavant, nous répondons à la question : qui décide dans le secteur de l’eau ?

23La réponse commune, y compris parmi les chercheurs (Vargas et Mollard 2005), est « l’administration fédérale ». En effet, si aucun contrepouvoir ne la contredit, elle décide. Aussi les comités participatifs demeurent-ils une façade derrière laquelle se perpétue l’autoritarisme administratif. Pourtant, un faisceau d’indices souligne combien l’administration fédérale est dépendante des élus, y compris des élus locaux. Par exemple, les mutations de fonctionnaires fédéraux sous la pression d’un gouverneur ou d’un maire sont innombrables : fonctionnaires ayant publié les chiffres officiels de pollution des plages touristiques ou ceux ayant confisqué les filets illégaux des pêcheurs. L’absence de protection place les fonctionnaires trop souvent devant l’alternative du zèle risqué ou bien de l’apathie, voire de la corruption parfois. La faiblesse de l’administration est également visible face aux pouvoirs territoriaux qui obligent les gouverneurs à intervenir directement. On le voit encore par le vote du budget dont la part destinée au contrôle et aux sanctions contre les usages illégaux des ressources naturelles est négligeable. Bien que l’administration fédérale prenne souvent des décisions de manière unilatérale en dehors d’un consensus minimum, elle demeure dépendante des hommes politiques locaux.

24Alors que l’élu est le véritable décideur, son pouvoir est incertain. En particulier, il est faible vis-à-vis des groupes organisés. Dans les négociations ouvertes, le rôle du décideur apparaît au premier plan car l’administration ne sert plus de bouc émissaire traditionnel qui focalise les critiques. Le gouverneur est ainsi en position de faiblesse devant les tanneries et les maires de grandes villes, sa marge de manœuvre en matière environnementale étant réduite à la communication et à des actions de faible envergure. Inversement, il dispose de pouvoirs étendus quand il entre en conflit ouvert avec un autre gouverneur (cas des bassins versants que se partagent plusieurs états), quand il fait muter un fonctionnaire fédéral ou quand il décide des programmes d’appui à l’agriculture ou à l’environnement. Il peut donc choisir de ne pas respecter toute la loi quand la cohésion sociale est en jeu, quand son électorat le remet en question ou quand il veut favoriser un groupe aux dépens d’un autre. Les pouvoirs locaux peuvent lui créer des difficultés qu’il contourne en se coalisant avec ces derniers. Cette option lui rend d’ailleurs une certaine marge de manœuvre grâce au contrôle clientéliste des communautés et des leaders (Oxhorn, 1998).

25Le législateur ne peut ni ne veut figer une société dans la loi, ceci afin de préserver une marge de liberté à l’exécutif quand, par exemple, il faut traiter avec un groupe. Les décideurs disposent aussi d’une flexibilité extralégale en décidant, sans encourir de sanctions, de fermer provisoirement les yeux sur une loi trop stricte. Il leur suffit d’exiger moins de zèle ou de ne pas financer l’administration en charge d’un contrôle. Outre le fait que la sanction constitutionnelle est peu probable tant qu’aucune action en justice n’est entamée, l’électorat mexicain ne le sanctionnera pas davantage tant que certains principes sont respectés, par exemple l’emploi régional. Les pays développés font face à des contraintes similaires, mais au Mexique, l’opposition capitalise difficilement sur les entorses répétées au droit, et la faiblesse des contrepouvoirs (y compris dans l’électorat) ne rend le décideur comptable ni de l’application de la loi ni de l’efficacité des programmes qu’il met en place. Le gouverneur mexicain est donc tenté de s’allier avec les industriels, les agriculteurs, les communautés, les enseignants, etc. qu’il contrôle en partie par le clientélisme et qui lui évite le recours à la sanction ou à la force. On va voir que, en France, une institutionnalisation et une régulation plus marquées améliorent sensiblement l’application du droit environnemental.

Leçons pour la démocratie et l’environnement

26Dans un pays comme le Mexique, les conditions démocratiques requises pour la protection de l’environnement ne sont pas réunies. Agriculteurs et autorités publiques non seulement ne sont pas en condition de négocier, par faible institutionnalisation pour les premiers et par défaut de régulation pour les seconds, mais aussi l’application des réformes et des programmes est contournée du fait du tiers manquant qu’est la population qui ne sanctionne (sans jamais se faire entendre) que lors des élections. En effet, l’opinion publique est à peine prise en compte (c’est la contradiction flagrante entre ses discours et l’absence d’actions qui a forcé le gouverneur à intervenir après la crise des oiseaux migrateurs), la mobilisation sociale pour l’environnement est quasi inexistante et les associations ont encore peu de poids politiques.

  • 5  Le sentiment de confiance dans les institutions est mesuré par les enquêtes internationales de val (...)
  • 6  Voir note 1.

27Les faiblesses de l’institutionnalisation et de la régulation stabilisent le système clientéliste conçu comme l’incessant marchandage de la paix sociale et des votes contre des programmes ciblés. A la fois cause et conséquence des dysfonctionnements démocratiques, le clientélisme met hors d’atteinte les idéaux démocratique et environnemental. S’il présente des lacunes pour l’intérêt collectif, pour l’Etat de droit, l’environnement et probablement pour le développement économique, il garantit néanmoins une cohésion minimale. En revanche et malgré la redistribution des avantages issus de l’Etat que canalisent les leaders et les autorités, c’est-à-dire les détenteurs du pouvoir réel, le clientélisme pérennise le sentiment de défiance. La population ressent l’arbitraire des mesures et ne conçoit la politique que comme la lutte de pouvoirs inégaux sans la croyance d’un Etat de droit où la loi serait une référence quotidienne5. Dans ces conditions, la société civile demeure inerte face aux crises écologiques malgré un haut niveau de conscience environnementale6.

Démocratie et environnement en France

28L’institutionnalisation des intérêts sociaux se présente sous la forme d’un paradoxe. En France, l’industrie et l’agriculture intensive ont d’un côté une capacité de pollution supérieure à celle du Mexique et un pouvoir plus unitaire parce qu’institutionnalisé. Alors que l’institutionnalisation est donc en mesure de renforcer les pouvoirs territoriaux, elle semble les soumettre, d’un autre côté, davantage à l’intérêt public, ce que rendrait compte l’état des rivières et des lacs qui n’est pas aussi critique qu’au Mexique.

29Comme dans le chapitre précédent, nous examinons les processus issus de l’institutionnalisation des groupes sociaux et de la régulation du propre pouvoir de l’autorité publique avant de revenir sur les exceptions notoires à l’idéal environnemental. Précisons que ces deux conditions démocratiques ne sont pas suffisantes car d’autres facteurs construisent le succès d’une négociation environnementale comme le montant des compensations attribuées.

L’institutionnalisation dans la négociation environnementale

30L’institutionnalisation des groupes est ancienne et elle est un pilier de l’Etat de droit. Après les corporations dissoutes à la Révolution, syndicats et chambres professionnelles ont progressivement structuré les intérêts contradictoires et gagné, plus tard, le droit de grève et les acquis sociaux (Tocqueville, 1856 ; Rosanvallon, 2004). Chaque corps intermédiaire est lui-même organisé car une faction doit être écoutée pour éviter la surenchère et la remise en cause du comité directif, ce qui institutionnalise les clivages au sein du groupe. Le clientélisme qui fragmenterait ce type d’organisation est contrôlé non seulement par la base sociale qui demande des comptes à ses dirigeants élus, mais aussi par les institutions (celles propres au groupe et l’autorité publique qui garantit les premières) et par l’idéologie (celle du combat social et celle d’application des règles ou « mythe de l’Etat de droit » -voir plus loin). De cette manière, les extrêmes sont marginalisés non par l’exclusion mais par l’inclusion démocratique.

  • 7  L’analyse des crises politiques montre, comme au Mexique, que les sorties de crises se font souven (...)
  • 8  La tendance à privilégier les négociations par branches et à l’échelon local ne remet pas en cause (...)

31Il est impossible de réduire la diversité des organisations engagées dans une négociation. Tout au plus la mise en perspective binationale permet-elle d’insister sur des pratiques significatives qui ne sauraient prétendre à la généralisation. Aussi la capacité pratique et normative de les déposer par la base rend-elle les leaders davantage responsables devant leurs mandants. La possibilité d’une éviction démocratique encadre leur mandat et les incite à appliquer le règlement. Elle suppose aussi qu’une opposition existe et qu’elle puisse capitaliser les manquements, ce qui suppose à son tour que la base sociale soit attachée aux règles et qu’elle ait confiance dans les institutions (on retrouve les conditions démocratiques de l’accountability des autorités publiques). Ce type d’imputabilité repose sur le fait qu’une négociation, qu’elle ait lieu dans un cadre paritaire, sur le tas ou au sein d’une chambre consulaire, requiert la diffusion en temps réel de l’information conjoncturelle afin d’alimenter une consultation incessante de la base. En temps de crises, les leaders s’effacent devant l’assemblée qui reflète davantage les sentiments du moment avec, parfois, une décision prise à mains levées pour éviter toute réclamation par une minorité7. L’imputabilité est une condition de la légitimité du leader, étant autant le résultat de pratiques d’éviction, de consultation et de vote à mains levées que d’idéologies et de normes8.

  • 9  Pour la crise de l’eau dans la Beauce : Petit et al., 2001.

32Toujours en comparaison avec le Mexique et sans tomber dans l’idéalisation, la crise interne, l’éclatement d’une organisation, l’irruption d’une faction, le non respect des règles et le recours à la violence restent possibles, mais un système d’idéologies, d’institutions et de pratiques en réduit l’éventualité9. Les minorités sont bridées en partie dans la surenchère démagogique et, même écoutées, elles sont tenues au respect des règles. Le contrôle des leaders par la base rend l’organisation peu sensible à la manipulation clientéliste et la préserve de la fragmentation des intérêts. Le partage de référents idéologiques (principes de justice) auquel contribue la consultation constitue un autre ciment de la cohésion du groupe. Les autorités font donc face à une organisation unitaire dotée d’un leader légitime. En situation de crise, elles peuvent se coordonner pour éviter de donner prise à un conflit entre autorités qui radicaliserait la base sociale, comme on l’a vu au Mexique. Le face-à-face entre un groupe légitime et une autorité légitime peut avoir lieu jusqu’à ce que les compensations soient jugées justes par une majorité du groupe. Même si elles sont le résultat du rapport de force, les principes de justice et d’intérêt général fondent les argumentations devant la population avec, en conséquence, le renforcement de la croyance dans l’Etat de droit.

  • 10  Pour une analyse des relations entre mouvements sociaux et étape formelle de participation sociale (...)

33Malgré les épisodes d’affrontements au cours d’une négociation, tout se conjugue pour donner l’impression que l’Etat de droit est préservé10. Il se pourrait que le mythe de l’Etat de droit où l’autorité, en France, serait à la fois le gardien de l’intérêt public et l’arbitre entre les factions contribue à ce que chaque acteur, autorités comme syndicats, reste dans les limites de la loi (quitte à modifier opportunément la loi pour préserver l’Etat de droit). Il n’y a donc pas seulement une croyance ou seulement une institution garante de la négociation, mais bien un ensemble de normes, d’idées et de pratiques qui orientent les processus et facilitent le rapprochement des positions antagonistes, évitent la tentation clientéliste et contrôlent les extrémismes. Le leader d’un groupe peut alors dialoguer au nom de son groupe sans continuelle remise en cause. Le challenger est maintenu aux marges et l’identité du groupe est préservée. Par contraste, le Mexique est dans une situation où intérêts et asymétrie de pouvoirs apparaissent au vu de tous sans le voile de principes républicains.

34Par comparaison avec le Mexique, l’institutionnalisation présente des avantages indéniables qui la rapproche de l’idéal démocratique. Alors que les pouvoirs sont omniprésents, cet idéal est le principe recteur auquel chacun se conforme. Il est aussi la condition de la négociation et du compromis social nécessaire à l’idéal environnemental malgré la réalité des pouvoirs territoriaux. L’autorité publique suit également ce principe qui lui sert à se définir et qui normalise son propre pouvoir (Foucault, 2004).

La régulation des autorités dans l’environnement

35Dans un pays qui revendique l’Etat de droit, la régulation des autorités publiques est aussi délicate que dans un pays en développement (PED), surtout en matière environnementale. C’est le cas de la France où la régulation croisée entre les différents niveaux politiques et administratifs a cédé la place à l’institutionnalisation de l’action collective (Duran et Thoenig, 1996). Aux deux périodes l’une plus dirigiste que l’autre, les pouvoirs territoriaux sont restés intacts, ce que nous illustrons par un exemple. Ensuite, la comparaison avec les politiques sociales souligne la spécificité des pouvoirs dans l’environnement. Nous examinons alors les facteurs qui commandent l’application de la loi environnementale contre les pouvoirs territoriaux et circonscrivent la tentation d’une coalition de l’élite avec ces derniers.

36Les études de sociologie politique montrent non seulement le retard dans l’application des lois environnementales en France, telles les directives européennes, mais aussi les manières de contourner la loi environnementale : porcheries bretonnes dont la pollution n’est toujours pas contrôlée malgré les efforts des gouvernements successifs ; négociation autour de la nappe de la Beauce (Petit et al., 2001) ou du fleuve Charente (Granjou et Garin, 2006) ; ou encore difficultés à appliquer les règlements pour réduire les pollutions d’origine agricole (Salles, 2006). Le processus politique qui sous-tend les écarts au droit a été décortiqué pour l’usine Protex qui a passé outre de nombreux avertissements malgré les pollutions répétées (Lascoumes et Le Bourhis 1998). En effet, l’entregent de son directeur était en mesure d’amadouer l’élite notabiliaire et les préfets. Or, ces derniers disposent d’une marge de manœuvre qui peut favoriser, si les contrôles démocratiques sont insuffisants ou si la société se sent peu concernée, un parti au détriment d’un autre, comme au Mexique toutes proportions gardées.

37Le déficit d’application de la loi souligne la faiblesse des contrepouvoirs environnementaux à la différence des politiques sociales. En effet, les acquis sociaux découlent du rapport historique des forces du capital et du travail. Les syndicats structurés, et dotés d’une idéologie révolutionnaire il y a peu encore, pouvaient bloquer l’économie. Dans ces conditions, la négociation, émaillée de démonstrations de force, était une exigence. Or, ce rapport de force n’a pas seulement été à l’origine de la législation sociale, il a aussi été le garant de son application stricte. En effet, un gouvernement qui l’aurait contournée se serait exposé à des représailles, sans compter le discrédit dans l’électorat soucieux d’Etat de droit dont l’opposition aurait bénéficié. De manière similaire, l’institutionnalisation du droit de grève et des clivages sociaux a garanti l’Etat de droit et a préservé le mythe. Inversement, le secteur environnemental présente des pouvoirs diffus qui n’obligent pas aussi fortement un élu à appliquer la loi. Dans ces conditions, qu’est ce qui limite ou encourage un élu ou un préfet à appliquer la loi environnementale ? L’analyse évalue d’abord les rapports de pouvoirs et ensuite la combinaison d’idées, d’institutions et de pratiques susceptibles d’inciter les pouvoirs territoriaux à négocier et l’autorité à appliquer la loi.

38L’environnement est confronté aux pouvoirs des industriels et des agriculteurs. C’est moins le cas des maires alors que ceux-ci posaient problème au Mexique. Cette singularité dévoile une partie de l’explication. En France, la sanction administrative ou juridique contre un maire est effective. Cette sanction se double d’une sanction électorale car le mécontentement de l’électorat peut être capitalisé par l’opposition. Deux conditions sont donc nécessaires ici : que l’électorat soit sensible à l’application de la loi et que l’opposition incarne l’application de la loi. Comme en France, l’électorat mexicain, aussi sensibilisé à l’environnement soit-il, est dans une égale mesure soucieux d’emploi régional et sensible aux mesures concrètes. Il ne sanctionnera pas un élu au seul motif de l’environnement, encore moins de l’Etat de droit quand bien même le clientélisme est explicite. De plus, la sanction administrative ou juridique d’un maire mexicain, par ses pairs donc, est improbable en matière environnementale, faute, pour l’opposition, de capitaliser des votes sur ce point et parce que l’Etat de droit ne régit pas autant la vie publique et privée, en faits et en mythe.

39Quant aux agriculteurs et aux industriels, ils sont en mesure de faire pression sur l’autorité publique tant que cette dernière n’est pas soumise à la société civile par des mécanismes comme le vote au bénéfice d’une opposition incarnant l’Etat de droit. La condition de ce contrepoids est l’information de l’opinion et une émotion suffisamment durable pour que l’affaire prenne une tournure politique. En conséquence, le rôle des associations est à la fois marginal et essentiel : marginal par un travail de fourmis dépourvus du pouvoir de forcer l’autorité à appliquer la loi sauf par des moyens juridiques longs et coûteux (Gramaglia, 2008) ; essentiel quand elles sont à l’origine de la médiatisation d’une affaire. Aussi les fuites nucléaires sont-elles prises au sérieux quand elles viennent à être ébruitées. Il en va de même des grands débats internationaux comme le réchauffement climatique. D’ailleurs, les grandes ONG considèrent la communication comme essentielle dans la formation de l’opinion publique, cette dernière ayant acquis un rôle clé dans l’action publique (Champagne, 1990). A l’inverse, une médiatisation peu soutenue face à une opinion accaparée par de multiples thèmes d’actualités produit des résultats mitigés comme c’est le cas des négociations sur l’eau (Beauce, Charente). De même, de nombreuses pollutions ou dégradations restent méconnues du grand public et seule leur découverte médiatique active l’action publique.

Tableau 1. Réactivité (de faible à forte) de l’action publique environnementale face à différents niveaux de pouvoir en France et au Mexique.

Individu

Groupe faible

Groupe organisé

France

Norme républicaine et sanction administrative

[++]

Norme républicaine et sanction administrative/ judiciaire

[++]

Pouvoir territorial puissant sous pression sociale

[-]

Mexique

Absence de sanction par petite corruption ou absence de contrôle

[-]

Clientélisme ou absence de contrôle administratif et d’action judiciaire

[-]

Pouvoir territorial puissant

[--]

40En France, la médiatisation infléchit les pouvoirs à la marge et l’action publique reste soumise aux rapports de pouvoir (tableau 1). Au plus bas niveau du pouvoir, les individus à la fois conscientisés et sous la menace d’une sanction légitime se conforment aux injonctions légales autant par volonté que par peur d’une sanction effective car ils sont démunis face à l’autorité publique. C’est également le cas des maires et des groupes incapables de faire pression sur l’autorité publique. L’absence de largesses clientélistes les condamne à subir l’imposition environnementale sans concessions ni négociations. L’administration applique l’intérêt public sous la double norme de l’Etat de droit et de la norme environnementale. Seuls les grands groupes organisés disposant d’un pouvoir (de nuisance ou autre) sont en mesure de forcer la négociation, ce qui les rapproche de la situation mexicaine. Au Mexique, le clientélisme d’une part et l’absence de mythe de l’Etat de droit d’autre part font que les individus, les petits groupes et a fortiori les grands groupes organisés échappent aux lois environnementales.

Qu’est-ce qui incite une autorité à appliquer la loi ?

41En ce qui concerne les règles et leur application, la société est à l’image d’une communauté. Construire des institutions ne garantit pas que l’intérêt public soit pris en compte tant que les pouvoirs sont en mesure de décider son application quotidienne. Dans les oasis où de nombreux observateurs ont souligné la précision des tours d’eau depuis des siècles, Ftaïta (2006) montre à quel point les règlements ont toujours été garantis par un pouvoir qui en assurait l’application quotidienne, brutale au besoin. Quelques rites témoignent aujourd’hui encore des clans qui se sont approprié militairement une oasis avant la paix coloniale, comme l’ordre des préséances dans les réunions ou les privilèges sur le tour d’eau.

42Dans l’environnement, en particulier dans les controverses localisées, le pouvoir de faire appliquer une loi est moindre que dans les politiques sociales. D’autres conditions à son application sont nécessaires : efficacité du pouvoir tiers de la société civile, institutionnalisation des groupes sociaux et régulation générale des élites. Sur le plan des idées, le mythe républicain contribue à son tour à normaliser l’attitude des protagonistes. En conclusion, nous revenons sur le mythe de l’Etat de droit, c'est-à-dire l’idée de l’Etat arbitre et garant de l’intérêt général, et sa contribution à encourager les pouvoirs territoriaux à négocier tout en limitant le recours au clientélisme.

Vers un modèle Démocratie-Environnement

43L’environnement est l’aspiration commune d’une société qui, sur les territoires, bouscule l’intérêt de groupes sociaux dont le pouvoir est beaucoup plus fort que celui de la société civile. L’environnement révèle donc la déficience de la régulation des pouvoirs et, en particulier, la faiblesse des sociétés civiles. Pourtant, ces dernières sont les seules en mesure de contrebalancer le penchant naturel de la collusion entre autorités publiques et groupes territoriaux en exigeant l’application de la loi et en sanctionnant les dérives clientélistes. Sans entrer dans le cas du refus démocratique de protéger l’environnement (La Branche, 2009), nous suivons Theys (2003) qui estime que les démocraties électorale et participative sont insuffisantes pour traiter efficacement les enjeux environnementaux. L’auteur résume le paradoxe de la manière suivante : l’environnement a renouvelé les procédures démocratiques alors que l’environnement reste en crise avec de nombreux échecs. Pour dépasser le déficit démocratique et les dérives normatives, Gilbert (2005) propose d’inventorier et de saisir les opportunités de renouvellement des pouvoirs offerts par le champ environnemental.

44Dotée d’un pouvoir réduit, la société civile dispose de quelques moyens de pression sur l’autorité publique, ainsi que des avantages procurés par les institutions et les idées, en particulier les croyances qui, même si elles frisent le mythe tant la population se refuse à voir la réalité des pouvoirs dans la construction des règles, procurent du sens et de la légitimité (Habermas, 1999). En conclusion, je reviens sur le cercle vicieux de la faible institutionnalisation au Mexique, sur l’importance apparente du mythe de l’Etat de droit en France et sur les actions de nature politique à privilégier au Mexique et en France pour concilier idéal environnemental et idéal démocratique.

Le mythe de l’Etat de droit

  • 11  Rappelons que le clientélisme existe aussi dans les organisations fortement structurées.

45Alors que l’institutionnalisation n’est pas toujours un avantage, soit parce qu’elle accroît le pouvoir d’un groupe ou une profession, soit parce qu’un régime peut contrôler ce groupe, son absence montre un ensemble de dysfonctionnements sous la forme d’un cercle vicieux. Sans revenir sur le détail des aspects traités dans cet article, rappelons simplement que l’absence d’institutionnalisation d’un groupe social et de ses clivages internes semble influer négativement la régulation des pouvoirs avec une radicalisation à la moindre négociation. Cette radicalisation rend obligatoire le traitement clientéliste par les autorités, le clientélisme gênant à son tour l’institutionnalisation du groupe11. Parallèlement, la société civile ne peut pas jouer un rôle de contrepouvoir suite au fatalisme et à la défiance envers les institutions.

46L’institutionnalisation tendrait à crédibiliser l’Etat de droit plus dans les idées que dans les faits. Toutefois, le mythe serait une norme partagée qui contraindrait les acteurs à une certaine modération. Les leaders sociaux et l’élite socio-administrative respecteraient davantage les institutions et le mythe deviendrait performatif. Parallèlement, une société civile qui placerait l’Etat de droit haut dans ses valeurs inciterait les acteurs à devenir redevable (accountable). Au prix d’une croyance dans l’apolitisme, le mythe contribuerait à ce que l’ensemble du système soit un peu mieux régulé qu’au Mexique. Précisons quelques éléments de cette thèse.

  • 12  Si l’autorité publique n’est pas monolithique (Smyrl et Genieys, 2008 ; Lascoumes et Le Bourhis, o (...)

47L’étude de la Révolution française a conduit des théoriciens à poser l’Etat de droit comme une condition de la démocratie (Rosanvallon, 2004). En effet, l’inapplication d’une loi ramène dans l’arbitraire et contrevient à l’intérêt général que la loi matérialise dans le cadre des procédures démocratiques. Encore faut-il que, à la suite des procédures qui font émerger l’intérêt général, l’ensemble des processus parvienne à le mettre en œuvre. Or, un groupe organisé peut empêcher l’application d’une loi en devenant violent et en bloquant l’économie régionale. L’autorité publique12 fait donc face à la difficulté de préserver la cohésion sociale en appliquant la loi.

48Quand il n’est pas possible d’appliquer toute la loi, le gouvernement fait appel à d’autres ressources pour préserver le mythe. Si elle tente simplement de ne pas l’appliquer, elle évitera toute publicité en mesure d’émouvoir la population. Elle peut aussi donner l’impression de l’appliquer, en temporisant avec l’ouverture de négociations ou bien en drapant une réforme sous des principes universels alors qu’elle est dictée par les jeux d’influence et de pouvoirs. Il faut du talent et même du cynisme pour préserver l’illusion de l’Etat de droit, mais c’est la condition pour préserver à la fois la cohésion sociale et une croyance qui a finalement des avantages. Dans la conception qu’une loi est l’émanation de l’intérêt général, il semble que la France montre combien le mythe consolide l’édifice démocratique en servant de référentiel aux protagonistes qui agissent devant et sont jugés par la société, laquelle en dernier ressort peut sanctionner une autorité laxiste. Cette hypothèse mériterait d’être approfondie, mais elle explique certaines pratiques divergentes examinées dans les deux pays.

49Au prix d’une concession aux pouvoirs territoriaux, l’élite jongle avec la loi et les rapports de force ainsi qu’avec le droit positif et les principes du droit naturel (dont fait partie désormais l’environnement). Si la loi formalise a posteriori une structure de pouvoirs, elle est aussi davantage : d’abord parce qu’elle s’impose aux pouvoirs faibles (individus et groupes faibles du tableau) et ensuite par le caractère performatif du mythe de l’Etat de droit qui tend à réaliser ce dernier même au sein des pouvoirs territorialisés et de l’élite politico-administrative. Aussi l’institutionnalisation des groupes sociaux renforce-t-elle l’Etat de droit et le mythe. Les extrêmes non terroristes acceptent l’ordre émanant de l’Etat de droit, ils s’expriment mais s’inclinent devant la majorité, en particulier au sein des groupes sociaux.

50La comparaison avec le Mexique est édifiante à cet égard. La population voit trop dans la loi une ressource de pouvoir quand cela arrange ses intérêts. Si tout est jeu de pouvoirs, comme en France, la population mexicaine en est beaucoup plus persuadée que la population française. Dans ce cadre très réaliste, aucun principe universel ne cache la réalité, ce qui favorise le fatalisme et un déficit d’organisation face à l’Etat. A lui seul, le mythe est insuffisant face aux pouvoirs des uns et des autres, mais en tant que norme internalisée, il fournit du sens et il légitime la sanction.

Piste de solutions au Mexique et en France

51Le mythe de l’Etat de droit est quasiment inexistant dans les PED. La méfiance envers les institutions est flagrante et chacun est persuadé que seuls les rapports de force font la politique. Il en résulte que les manquements à l’Etat de droit ne sont pas systématiquement sanctionnés, pas même par l’électorat, et que le clientélisme se perpétue dans un régime où l’institutionnalisation est encore insuffisante.

52Les priorités pour le Mexique et la France apparaissent donc différentes : construction d’un Etat de droit minimal par des institutions privilégiant les contrepouvoirs institutionnalisés pour l’un et multiplication des pouvoirs dans la société civile et médiatisation des affaires environnementales pour l’autre.

53Le Mexique, on l’a vu, dispose d’un appareil institutionnel consistant. Pourtant, l’institutionnalisation des groupes sociaux et leurs clivages est en retard alors que c’est une condition démocratique d’application des réformes environnementales. Nous avons vu aussi que cette institutionnalisation est un moyen non seulement pour négocier mais aussi pour réduire le clientélisme, marginaliser les extrêmes et pour que l’information atteigne la base. Malheureusement, les dirigeants politiques n’ont aucun intérêt dans ce qu’ils perçoivent comme une réduction de prérogatives jugées nécessaires dans un pays à faible cohésion. A long terme pourtant, c’est la condition d’un développement réaliste pour appliquer l’Etat de droit, rendre la confiance de la population dans ses institutions et construire le mythe.

54Pour la France, l’Etat de droit et l’institutionnalisation ont un niveau sans doute suffisant pour l’environnement. On peut multiplier les lois et redoubler les contrôles, mais au risque de réduire la flexibilité et d’entamer la confiance de la société, voire la cohésion nationale du fait des puissants groupes sociaux. La médiatisation de l’environnement et la société civile sont ici deux éléments clé pour forcer l’autorité publique à appliquer la loi, quitte à négocier davantage et à fournir des garanties substantielles aux usagers. C’est le prix que la protection de l’environnement doit payer pour continuer à récolter les fruits de l’institutionnalisation, de l’Etat de droit et de son mythe.

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Notes

1  Le défaut de conscience environnementale est de moins en moins avéré comme toutes les enquêtes de valeurs le soulignent (pour l’eau en France : C.I.EAU, 2005 et au Mexique : Mollard et al., 2005)

2  Au Mexique, les études ont été réalisées dans le cadre d’un projet international avec l’Institut Mexicain de Technologie de l’Eau (Vargas et Mollard, différentes dates). Les travaux de terrain ont eu lieu de 2002 à 2006. La première étape a reposé sur l’observation participante de plusieurs négociations. La deuxième visait à construire un modèle national des négociations sur l’eau (Vargas et Mollard, 2005). Enfin, la comparaison internationale est à l’origine de cet article.

3  A l’époque du régime de parti unique (PRI), les syndicats étaient sous son contrôle et les administrations étaient dirigistes. La victoire de l’opposition a crée une « transition » dont une conséquence est la désaffection envers les syndicats.

4  Au Mexique, le terme d’institutionnalisation renvoie à l’époque du parti unique qui avait tout institutionnalisé. Cet article conçoit l’institutionnalisation dans le cadre d’une démocratie où les organisations restent indépendantes (une discussion sur les conditions nécessaires à cette indépendance sort du cadre fixé à l’article).

5  Le sentiment de confiance dans les institutions est mesuré par les enquêtes internationales de valeurs, telles le World Values Survey (http://www.worldvaluessurvey.org/) ou la base de « profils institutionnels » deBerthelier et al., 2003.

6  Voir note 1.

7  L’analyse des crises politiques montre, comme au Mexique, que les sorties de crises se font souvent dans l’ombre en petits comités (Dobry, 1992)

8  La tendance à privilégier les négociations par branches et à l’échelon local ne remet pas en cause la structuration des organisations et la place des leaders du fait d’une légitimation verticale par leur situation entre la base et les structures nationales et horizontale grâce à l’opposition interne institutionnalisée (Boltanski et Chiapello, 1999)

9  Pour la crise de l’eau dans la Beauce : Petit et al., 2001.

10  Pour une analyse des relations entre mouvements sociaux et étape formelle de participation sociale, voir : Mollard et Berry, 2009.

11  Rappelons que le clientélisme existe aussi dans les organisations fortement structurées.

12  Si l’autorité publique n’est pas monolithique (Smyrl et Genieys, 2008 ; Lascoumes et Le Bourhis, op. cit.), la coordination en France se met en place dans de nombreuses situations (Petit et Corcos, op.cit.). Au Mexique, on a vu que des conflits au sein de l’autorité publique peuvent radicaliser la posture des groupes sociaux.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Eric Mollard, « Idéal démocratique et idéal environnemental : analyse comparée des pouvoirs territoriaux en France et au Mexique », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 9 Numéro 1 | mai 2009, mis en ligne le 23 mai 2009, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://vertigo.revues.org/8391 ; DOI : 10.4000/vertigo.8391

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Auteur

Eric Mollard

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