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L’approche stratégique française des instruments de la gestion intégrée des Zones côtières

André-Hubert Mesnard

Résumé

La politique de protection du littoral en France a pris de l’ampleur depuis plus de 30 ans, et tout spécialement avec la loi Littoral de 1986. Mais c’est plus récemment que s’est mis en place une certaine volonté de promouvoir une gestion intégrée des zones côtières. En France cette stratégie reste sous impulsion et sous contrôle de l’Etat, mais les collectivités territoriales, au niveau régional et local peuvent tout aussi bien lui compliquer la tâche, qu’œuvrer, de plus en plus, au développement de cette politique.

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Texte intégral

1Le concept de GIZC a fort bien été défini dans le cadre de la recommandation européenne du 30-05-2002, comme il l’avait été tout d’abord dans le cadre des travaux de nos éminents collègues Michel Prieur (Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Sauvegarde de la nature,n°101, Ed. du Conseil de l’Europe, Strasbourg,1999) et Mahfoud Ghezali (Gestion intégrée des zones côtières :outils et perspectives pour la préservation du patrimoine naturel, Dauvin J. CL. coordonnateur, Muséum d’histoire naturelle, 2002), puis par M. Olivier Lozachmeur, avec sa thèse sur « La consécration du concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international, communautaire et national (O. Lozachmeur, thèse Nantes, 2004 ; et « Le concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international, communautaire et national » Droit maritime français, n°657, Janvier 2005)). N’omettons pas non plus d’autres thèses très documentées dont celle de M. Yann Capet (La recomposition du territoire littoral en France métropolitaine, thèse Université Côte d’Opale, Boulogne 2006), sur « La recomposition du territoire littoral en France métropolitaine », ou encore la thèse de M. Julien Rochette (2007) thèse dans laquelle se trouvent bon nombre des informations utilisées dans cette étude. Il n’est donc pas question de faire ici une « énième » et nouvelle analyse de la gestion intégrée des zones côtières, ni un catalogue exhaustif, qui ne saurait être précis, de tous les aspects, de tous les instruments de la GIZC. au niveau français. II sera difficile de faire court, complet, synthétique, et si possible original. Le bilan sera nécessairement bref, tant au niveau national que régional et local mais il appellera un certain nombre de remarques initiales ou dans l’étude de chacun des niveaux de politiques publiques.

2Quelques remarques initiales tout d’abord, à propos de « l’approche stratégique française » et des « instruments de la GIZC». La gestion intégrée demande une vision générale des données et des objectifs. Il y a donc a priori un lien très fort entre cette gestion intégrée -qui ne saurait être trop sectorielle, ni trop bornée- et l’approche stratégique. Le stratège est le général qui a une vision complète du territoire et des acteurs qui y évoluent, qui connaît ses moyens et ses contraintes, et qui a la volonté de parvenir à ses fins. Il a pour cela un pouvoir de commandement. La gestion intégrée des zones côtières, nécessairement stratégique, suppose donc une volonté politique. Les questions qui se posent sont donc d’abord celles des niveaux de la stratégie, de ses moyens, de son territoire ainsi que de son mode d’expression. Mais qui est le stratège en la matière ? En France c’est traditionnellement l’Etat. Mais les choses évoluent.

3Le bilan français des instruments de la GIZC doit prendre en compte les trois niveaux essentiels de la politique du littoral, organisée, initiée, arbitrée par l’Etat, ainsi que le reconnaît le récent rapport français d’application de la recommandation du parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre d’une stratégie de GIZC 2006.

4Nous distinguerons donc le niveau national, le niveau régional et le niveau local.

Le niveau national : Bilan de la législation

5La protection du littoral en France est historiquement un domaine d’intervention de l’Etat, et il le reste très largement. C’est l’ordonnance royale de la marine, de Colbert, en 1681 qui constitue la base du droit du rivage français pour les côtes atlantiques (et les Institutes de Justinien de 533 pour les rivages méditerranéens). Cette conception limitée du rivage « au point où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », a pour but d’asseoir la sûreté du territoire en attribuant les rivages de la mer aux pouvoirs publics nationaux. La loi du 28 mai 1963 relative au domaine public maritime adapte le droit aux nouveaux enjeux, et aux nouvelles pressions sur le littoral, en élargissant le domaine public maritime au-delà du rivage, tant côté mer que côté terre : Côté mer on constate l’incorporation au domaine public maritime du sol et du sous-sol de la mer territoriale (article 1-a). Côté terre y sont incorporés les lais et relais de la mer, les terrains soustraits à l’action des flots (sauf dispositions contraires d’actes de concessions, art.1 b). Enfin, (art.4), sur intervention des pouvoirs publics, le Domaine public maritime peut s’étendre sur des terrains privés contigus au domaine public, sur une réserve foncière d’une profondeur de 20 à 50 mètres « en vue de la satisfaction de besoins d’intérêt public d’ordre maritime, balnéaire ou touristique ». Mais cela ne pouvait suffire face à la pression anthropique.

6L’Etat initia à partir des années 60 une nouvelle politique d’aménagement et de protection des littoraux, puis une nouvelle législation pour le littoral tout entier : Ce fut en avril 1963 la création de la « Mission interministérielle pour l’aménagement du Languedoc – Roussillon », suivie d’autres missions, similaires, dans d’autres régions. Puis ce fut, à la suite d’un rapport Piquard (M. Piquard, Littoral français, Perspectives pour l’aménagement, Doc.fr ; 1973), remis au gouvernement en 1973, l’édiction de nouveaux principes concernant l’aménagement et la protection du littoral et de la zone rétro-littoral, ainsi que des rivages des grands lacs. En 1979 une directive dite « d’Ornano », du nom du ministre à son origine, (Décret n°79-716 du 25 août 1979, approuvant la « directive d’aménagement national, relative à la protection et à l’aménagement du littoral », J.O.26 août) appliquait les principes du rapport Piquard, en anticipant sur la future loi littoral, par des dispositions éventuellement applicables, à la discrétion des pouvoirs publics, aux demandeurs d’autorisations d’occupation du sol. Enfin, à la même époque le Conseil d’Etat exige la cohérence entre l’usage de la domanialité publique maritime et le droit de l’urbanisme local (arrêt sieur Schwetzoff C.E. Ass.30 mars 1973). Un lien est ainsi établi avec la planification stratégique de l’espace terrestre. C’est aussi l’époque où le gouvernement restreint par voie de circulaires l’appropriation privée du rivage par voie de concession.

7Mais c’est surtout la loi sur le littoral du 3 janvier 1986 qui lança sur la totalité du littoral national la nouvelle politique d’Etat. Selon son article 1 « Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d’aménagement, de protection et de mise en valeur ». Pour tout juriste, une entité qui appelle une politique spécifique, et donc un régime et des moyens particuliers, est bien un nouveau territoire juridique et politique. Voila bien le littoral reconnu comme territoire, mais sans qu’il y ait pour autant disparition des autres territoires administratifs. Tout au plus sont-ils soumis à de nouvelles dispositions, à de nouvelles règles opposables à l’ensemble des collectivités territoriales, de leurs documents d’urbanisme, de leurs opérations et de leurs décisions. La loi sur le littoral est une règle spécifique nationale venant encadrer l’urbanisation dans toutes les communes du littoral.

8L’encadrement général se fait d’abord à travers un principe général d’équilibre concernant la capacité d’accueil, et l’obligation de respecter les coupures d’urbanisation, et à travers la limitation et le regroupement de l’urbanisation (urbanisation en continuité avec l’existant ou en « hameaux nouveaux intégrés à l’environnement). La protection renforcée de certains espaces concerne les espaces proches du rivage, qui ne peuvent faire l’objet que d’une urbanisation limitée, la bande des 100 mètres du rivage, (qui est radicalement inconstructible dans les espaces non encore urbanisés), le maintien du caractère naturel du rivage et des plages, et la protection renforcée des espaces remarquables et présentant un intérêt pour l’environnement. Mais tout ceci concerne essentiellement la partie terrestre du littoral, les parties maritimes commençant tout juste à être concernées par d’autres textes (cf. infra sur les S.M.V.M., schémas de mise en valeur de la mer depuis 1983).

9A peu près à la même époque l’Etat –toujours lui- a créé des structures spécifiques et des outils spécifiques pour aller plus loin dans la recomposition du territoire littoral ou pour le préserver de toute décomposition : Il s’agit de la création du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, de nouveaux documents d’aménagement et de mise en valeur de la mer, et d’une nouvelle politique de l’eau. Tous trois constituent des pas importants vers une politique globale du littoral, même si celle-ci n’est pas à proprement parler « intégrée ».

10Créé par la loi du 10 juillet 1975, le Conservatoire des espaces du littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public à caractère administratif, chargé de conduire « une politique foncière de l’espace littoral », dans les cantons côtiers, et dans les communes littorales telles qu’elles sont définies par la loi littoral du 3 janvier 1986. Le Conservatoire dispose de neuf antennes, une sur chaque façade maritime : les conseils de rivages dont les membres sont élus par les collectivités du littoral , qui sont consultées sur les orientations de sa politique foncière, et souvent chargées par conventions de la gestion des espaces acquis, qui peuvent ainsi être ouverts au public. Ses missions ont été élargies et ses moyens d’action renforcés à la suite du rapport établi en 2001 par le sénateur Le Pensec (Le Pensec L., Vers de nouveaux rivages, Rapport à monsieur Lionel Jospin, Premier ministre, Doc.fr, Juillet 2001) : En effet depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité le Conservatoire des espaces du littoral et des rivages lacustres, (CELRL), peut aujourd’hui se voir confier par l’Etat des portions du domaine public maritime, ce qui en fait alors un instrument accompli de la gestion intégrée du littoral. Son domaine propre relève également du domaine public. Ses moyens financiers ont été renforcés, en plus des dotations budgétaires annuelles provenant du budget de l’Etat, par l’affectation de l’intégralité du montant du produit du droit de francisation et de navigation des navires. En plus de son pouvoir d’expropriation, dont il s’efforce de ne pas trop user, il s’est vu reconnaître le droit de se substituer aux départements dans l’exercice de leur droit de préemption sur les espaces naturels sensibles. Ainsi son action, au bout de plus de 30 ans, lui permet à présent de protéger de l’urbanisation plus de 10% du linéaire côtier national par la maîtrise de plus de cent mille hectares, sur plus de 880 kilomètres de côtes (21% du littoral Corse, 13 % en Manche- Mer du Nord).

11S’il ne constitue pas encore la structure étatique chargée d’impulser et de coordonner l’action des diverses autorités compétentes pour les zones côtières, proposée par le modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières du Conseil de l’Europe en matière de diversité biologique et paysagère, en 1999, il s’en approche. Mais son action reste encore essentiellement terrestre, malgré l’extension désormais possible de sa compétence au domaine public maritime, par décision spécifique de l’Etat.

12Il faudrait développer tout autant l’apport des nouveaux documents de planification et d’aménagement de l’espace côtier que sont les directives territoriales d’aménagement – DTA -, et les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM), qui ont d’ailleurs même portée juridique à l’égard des documents d’urbanisme locaux (obligation de compatibilité).

13Les premiers apparus sont les SMVM, Schémas de Mise en Valeur de la Mer. Ce sont des normes étatiques adoptées par décrets, donc gouvernementales, à l’élaboration concertée desquelles les collectivités territoriales sont longuement et réellement associées. L’expérience tend d’ailleurs à prouver que l’Etat ne passe pas outre aux oppositions locales, alors qu’il le pourrait juridiquement. Il recherche un fort consensus. Les SMVM ont été institués par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 pour « fixer les orientations fondamentales de la protection, de l’exploitation et de l’aménagement du littoral ». Ce sont bien des documents strictement littoraux dont la portée a d’ailleurs été accrue par la loi littoral de 1986 : Ils déterminent « les vocations des différents secteurs de l’espace maritime et les principes de compatibilité applicables aux usages correspondants, ainsi que les conséquences qui en résultent pour l’utilisation des différents secteurs de l’espace maritime et les principes de compatibilité applicables aux usages correspondant, ainsi que les conséquences qui en résultent pour les différents secteurs de l’espace terrestre qui sont liés à l’espace maritime »(art . 18 de la loi littoral). Les SMVM, comme les DTA (infra) sont opposables aux documents d’urbanisme locaux. Leur périmètre n’est pas défini a priori, ni en mer, ni sur terre. Mais ils recouvrent les deux éléments, ce qui en fait des éléments de gestion intégrée des zones côtières. Seulement leurs exigences sont telles que depuis 1983 quatre seulement ont été adoptés, une douzaine d’autres ont échoué, mais plusieurs sont en bonne voie. Ont été adoptés, celui du bassin de Thau, prés de Sète sur la méditerranée, en 1995, celui du bassin d’Arcachon en 2004 et celui du golfe du Morbihan en 2006, celui du bassin Trégor-Goêlo (décret du 3 décembre 2007, J.O. 5 déc.) Dans chaque cas, il s’agit d’espaces maritimes relativement fermés et bien délimités ce qui a dû faciliter la convergence des intérêts et des contraintes.

14Devant l’échec relatif de ce nouvel instrument de la GIZC une relance s’imposait, surtout après les nouvelles orientations du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) de Juillet 2001. Cette relance fut concrétisée par la loi sur le développement des territoires ruraux du 23 février 2005 : Désormais les schémas de cohérence territoriale des communes du littoral vont pouvoir comporter un volet, un chapitre, valant SMVM, et concernant donc la partie maritime de leur territoire. Ce chapitre, désormais inclus dans une procédure et une compétence décentralisée, reste cependant soumis à l’accord du représentant de l’Etat. Il se situe donc dans le cadre d’une co-décision entre les collectivités locales et l’Etat (cf. art .L 122-3 , dernier alinéa du C.U., et L122-8-1). Cette importante réforme peut être de nature à relancer la procédure des SMVM en de nombreux endroits si les représentants de l’Etat assument bien le rôle qui est le leur en matière de GIZC, rôle d’incitation et d’animation, plus que de contrôle.

15L’autre nouveau type de document de planification et d’aménagement de l’espace côtier est constitué par les directives territoriales d’aménagement. Les DTA , instituées par l’art.4 de la loi du 5 février 1995, ne sont pas spécifiques au littoral, mais elles le concernent souvent, en particulier parce qu’elles peuvent préciser sur les territoires qu’elles concernent, les modalités d’application des articles L 146 -1 et suivants du code de l’urbanisme, issus de la loi littoral (supra). Elles permettent donc à l’Etat, qui préside à leur élaboration, et qui décide finalement de leur adoption par décret en Conseil d’Etat, de définir sa stratégie en matière d’aménagement du territoire côtier. Il peut ainsi arbitrer entre le développement des agglomérations, les grands projets d’infrastructures, et les espaces naturels à préserver, ce qui permet de développer une politique de gestion intégrée des zones côtières, lorsque celles-ci sont en cause. Ainsi plusieurs DTA ont été projetées et adoptées pour certaines parties particulièrement sensibles du littoral : Pour le département des Alpes maritimes (décret du 2 déc.2003), pour l’estuaire de la Seine (D. du 12 juillet 2006), pour l’estuaire de la Loire ( D. du 17 juillet 2006), et plus récemment encore pour le département des Bouches du Rhône (10 mai 2007). De par le caractère des zones concernées (estuaires, zones portuaires et industrielles, zones de forte urbanisation et de forte activité touristique sur la côte), ces DTA sont essentielles à la gestion du littoral, même si leur caractère terrestre prédomine.

16Autre manifestation de la volonté étatique de veiller à la préservation des zones côtières : la politique de l’eau. Celle-ci constitue déjà un volet important des SMVM dont il vient d’être question, puisque ceux-ci doivent nécessairement contrôler les menaces que font peser les espaces terrestres côtiers sur la qualité de l’eau, ce qui constitue la plus forte contrainte devant être prise en considération dans leur élaboration. Mais outre ces objectifs des SMVM en matière d’assainissement, l’Etat a développé d’autres instruments pour étudier et contrôler la place et le rôle de l’eau dans l’intégration des politiques littorales et côtières. On citera ici les SDAGE – schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux - appliqués plus localement par des SAGE- schémas d’aménagement et de gestion de l’eau -, ainsi que les contrats de baies.

17Les SDAGE (et les SAGE) institués par la loi sur l’eau de 1992 concernent les eaux superficielles et souterraines, les zones humides et les zones côtières jusqu’à la limite de la mer territoriale (L 211-1 du C. de l’Environnement, et 212-1). Élaborés par des comités de bassins hydrographiques, à l’initiative du préfet coordonnateur, le SDAGE définit des objectifs de quantité et de qualité des eaux, ainsi que des aménagements et moyens pour les atteindre. C’est un document réglementaire, mais d’une portée limitée puisque ses dispositions ne sont pas opposables aux tiers, mais simplement aux décisions administratives dans le domaine de l’eau, qui doivent être compatibles avec lui. Depuis la loi du 21 avril 2004, (transposant la directive cadre européenne du 23 octobre 2000 dans le domaine de l’eau) ce document est aussi opposable aux documents d’urbanisme locaux qui doivent donc être compatibles avec lui (art. L 122-1 du C . de l’urb., pour les SCOTT, et L 123- 1-13 pour les PLU). Le SDAGE délimite, sur son territoire, des sous-bassins qui correspondent à des unités hydrographiques plus ou moins homogènes pour chacune desquelles sont élaborés des SAGE par une commission locale de l’eau (la C.L.E., art. L 212-4 et L 21361 du C. de l’env.). Il y a ainsi, par exemple, depuis 1996 un SDAGE du bassin Rhône- Méditerranée– Corse s’étendant sur l’ensemble du bassin méditerranéen français, depuis les massifs montagneux jusqu’à la limite des eaux territoriales. Ce SDAGE identifie 50 « zones littorales homogènes » pour chacune desquelles sont définis des objectifs spécifiques répondant aux conditions particulières des milieux. Avec ces documents encadrant les politiques territoriales dans le domaine de l’eau nous avons ainsi une politique sectorielle de GIZC, concernant un aspect partiel mais important (eau –aménagement) d’une GIZC globale.

18Les contrats de baie, enfin, réalisent un autre type de gestion intégrée, partenariale celle-ci, contractuelle, entre les « acteurs ayant une responsabilité dans la pollution d’un secteur, ainsi que ceux qui participent au financement des actions de dépollution » (circulaire n° 91-73 du 13 mai 1991). Ceci correspond à l’approche partenariale prônée par les études relatives à la gestion intégrée entre toutes les parties intéressées. Le contrat, établi sur une « entité littorale homogène » peut parfaitement - et c’est même souhaitable - doubler, compléter et conforter un autre instrument de gestion intégrée, comme par exemple pour le SMVM de l’étang de Thau sur la méditerranée (autour de Sète). Ainsi la « zone homogène littorale n°22 du SDAGE Rhône - Méditerranée - Corse constitue le périmètre du contrat de baie de la rade de Toulon signé en 2002, et la Zone 20 délimite le contrat de l’agglomération de Nice. L’ensemble des partenaires sont réunis par le préfet en un comité de baie, qui recherche un accord signé par tous. Ces contrats prévoient toute une série d’actions, et leurs modes de financement.

19On voit bien dans tout cela que l’Etat reste le stratège de la gestion intégrée des zones côtières en France, au niveau national, à travers ses lois, ses politiques renouvelées, ses nouveaux instruments, comme au niveau déconcentré à travers ses représentants départementaux ou régionaux, les préfets, et ses services déconcentrés. Pour initier, suivre, contrôler et financer tout cela le cadre institutionnel étatique a dû s’adapter, après avoir défini ses stratégies.

II  La stratégie de l’Etat : Expression et Instances

20La stratégie de l’Etat en matière de gestion intégrée s’est exprimée dans certains documents nationaux et certaines instances administratives chargées des rapports terre/mer.

21Les schémas de services collectifs sont prévus par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, au nombre de neuf, dans le cadre de la politique nationale d’aménagement du territoire. Approuvés par le CIADT (comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire) de Juillet 2001, ils servent de cadre de référence pour l’action des collectivités et de leurs groupements. Ils devaient tout particulièrement s’imposer aux SRADT (schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire) par un lien de compatibilité. Ainsi le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux comprend des orientations en matière de GIZC, insuffisantes cependant pour constituer une véritable stratégie nationale en la matière.

22De même la stratégie nationale de développement durable fut adoptée par le premier comité interministériel du développement durable, le 3 juin 2003. Ce document décline six objectifs et dix programmes d’action, dont un programme « territoires » qui accorde une place particulière à l’espace littoral et à l’application des recommandations européennes de 2002 en matière de gestion intégrée des zones côtières.

23Enfin la stratégie nationale pour la diversité, conformément aux engagements de la France (convention sur la diversité biologique, RIO de Janeiro, 22 mai 1992), a été adoptée en février 2004. Sept plans d’action en ont résulté en 2005 dont plusieurs concernent la mer et le littoral (urbanisme, patrimoine naturel, GIZC…).

24Ainsi les stratégies de l’Etat sont bien énoncées. Pour les mettre en œuvre, de nouveaux outils institutionnels ont été initiés, non seulement au sein des nombreux ministères compétents (compétences que nous n’étudierons pas ici : Douanes, Affaires Maritimes, Gendarmerie maritime, Marine Nationale, Transports, Pêches …), mais surtout au niveau des structures interministérielles et consultatives.

25Les structures interministérielles concernées par ces tentatives d’intégration de l’action des différents ministères impliqués sont plus ou moins récentes : La DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, 1963), récemment transformée en DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires, 1°janvier 2006) assure la préparation, le secrétariat, et le suivi du CIADT (comité interministériel pour l’aménagement et le développement du territoire, décret du 19 nov. 1960, transformé par décret du 19 avril 1995). Le secrétariat général de la mer (SGM. D 22 nov.1995) placé lui aussi sous l’autorité du Premier°ministre, joue un rôle similaire auprès du Comité interministériel de la mer (CIMER, D. 22 nov. 1995, modifié par D. du 6 février 2004).

26Au niveau déconcentré des trois grandes façades maritimes de la métropole, l’animation et la coordination de l’action de l’Etat en mer est assurée par le préfet maritime (dont l’origine remonte au règlement sur l’administration de la marine, du 7 floréal an VIII- 26 avril 1800-Actuellement D. du 6 février 2004). Il est tout particulièrement responsable de la coordination des interventions en cas de crise, et de la police en mer.

27Quelques mots enfin sur les instances consultatives nationales, qui participent en grand nombre, à un titre ou à un autre à la réflexion et donc à la stratégie sur le littoral. Ces instances sont rattachées au ministre chargé de l’Environnement ou au Premier ministre : Le CNPN (Conseil national de protection de la nature), la mission interministérielle de l’eau, le comité national d’agrément des contrats de baies, le comité interministériel des parcs nationaux, le conseil national d’aménagement et de développement du territoire (CNADT, loi du 4 février 1995, D. du 19 sept.2000…), au sein duquel une commission spéciale suit l’aménagement et le développement durable du littoral, ce qui préfigure l’actuel Conseil national du littoral. Il y a donc, on le voit, profusion de structures consultatives, voire confusion. Le littoral est un peu partout, ce qui est à la fois preuve d’intégration et de non coordination.

28Et c’est sans aucun doute le rôle du Conseil national du littoral (CNL) que d’organiser la concertation de l’ensemble des acteurs publics et privés. Voulu par les élus du littoral depuis 1997 et annoncé par le CIADT (Comité interministériel pour l’aménagement de le développement du territoire) de septembre 2004 pour « orienter et accompagner la politique nationale du littoral, dans le cadre d’une gestion intégrée et d’un développement durable des zones côtières », introduit à l’article 43 de la loi littoral par la loi du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux, le Conseil national du littoral a pour appellation complète : « Conseil national pour l’aménagement, la protection, et la mise en valeur du littoral et la gestion intégrée des zones côtières ». Fortement représentatif, il est composé d’élus nationaux et locaux, de représentants des milieux socioprofessionnels, des associations, de certains organismes publics nationaux (IFREMER, Conservatoire du littoral), de personnalités qualifiées. Une commission permanente l’assiste pour la préparation et le suivi de ses travaux. Le secrétariat en est assuré par la DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires) avec l’appui du SGMer (Secrétariat général de la mer). Doté d’un pouvoir de proposition auprès du gouvernement ce conseil peut devenir un centre d’impulsion de la politique littorale. Mais ses avis ne sont pas obligatoires. Il doit cependant établir tous les trois ans un rapport sur l’application de la loi littoral et sur les mesures prises en faveur de ce milieu.

29 Le CNL peut donc constituer le « lieu national de réflexion pour formuler une stratégie de gestion du littoral » appelé de leurs souhaits par nos collègues M. Prieur et M. Ghezali. Reste à trouver l’institution responsable de la gestion du littoral au niveau national. Le rapprochement de la DIACT et du SGMer dans la charge du suivi et du secrétariat du Conseil national du littoral est un pas important dans cette direction car la réunion de ces deux instances interministérielles, à vocation terrestre pour l’une, et maritime pour l’autre, peut constituer ce centre névralgique.

30Avec la décentralisation les choses ont bien évolué aussi aux niveaux régional et local dans le sens de la gestion intégrée des zones côtières.

III Aux niveaux régional et local

31On constate en France, à l’image de l’Italie semble-t-il mais dans un tout autre contexte constitutionnel, un dynamisme régional croissant en matière de gestion des zones côtières. La stratégie et la gestion de ces zones ne seraient plus le monopole de l’Etat central.

32Le programme national « d’appel à projets » témoigne très largement de la diversité des approches et de la multiplicité des initiatives. Lancé par l’Etat en 2004, à l’instar du programme initié en 1996 par l’Union européenne, « l’appel à projet national pour un développement équilibré des territoires littoraux dans le cadre d’une gestion intégrée des zones côtières », vise à recenser et encourager les expériences locales. Sans définir la GIZC l’Etat en rappelle seulement les principes : approche terre/mer, prise en compte des écosystèmes naturels et des activités économiques et usages, gestion de l’eau, association de tous les acteurs. Un comité national de pilotage assure la mise en œuvre de l’appel à projet, et la DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et la compétitivité des territoires), assistée du SGMer (Secrétariat général Mer) en assure le secrétariat. Les territoires visés doivent avoir une taille suffisante, être suffisamment cohérents et structurés pour envisager une mise en œuvre effective. 25 projets, sur 49, ont finalement été retenus (DATAR communiqué du 22 août 2005).

33On constate parmi ces 25 projets une grande diversité des structures chargées de les porter : régions, départements, communes, établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes, pays, parcs naturels, groupements d’intérêt public….bref on y retrouve l’ensemble des structures institutionnelles impliquant des acteurs publics. De même les territoires concernés sont les plus divers : une ou plusieurs communes, une baie (Saint-Michel, Somme), un delta ( correspondant à un Parc naturel régional : la Camargue), un golfe (Girolata, Corse du sud), un bassin versant transfrontalier (ROYA-Riviera- Monaco), voire toute une région (pour une charte des espaces côtiers bretons).Quant au contenu et aux objectifs des projets : neuf d’entre eux concernent la planification du territoire et la gestion des eaux, et beaucoup visent à l’élaboration de chartes ou de documents de programmation concertée, selon la démarche contractuelle recommandée par l’Etat.(cas de la Baie du Mont-Saint Michel, de la charte des espaces côtiers bretons, du pays de Brest, du pays de Lorient).

34La côte méditerranéenne, avec neuf projets sur vingt-cinq, est très présente également dans ce programme (sur tout cela voire encore la Thèse de Julien Rochette, 2007) : trois projets portent sur des zones d’étangs ( Parc naturel de région de la Narbonnaise, GIZC de l’étang de Thau, étang de Biguglia) ; deux sur de vastes bassins versants (Roya, Riviera, principauté de Monaco – Nice - Côte d’Azur, avec 10 communes littorales, 56 communes rétro littorales, et 70 kilomètres de côtes ; trois autres portent sur : un golfe (Girolata), une métropole littorale (Marseille), et une zone humide de delta (la Camargue). Là aussi les structures porteuses sont les plus diverse (syndicats mixtes, communautés d’agglomérations, communauté urbaine, parc national régional, Conseil général de la Corse, voire une seule commune). En dehors d’un projet transfrontalier (à cheval sur la France, Monaco et l’Italie), le niveau interrégional n’est pas représenté sur la côte Méditerranéenne.

35Ces 25 projets de gestion intégrée retenus en août 2005 devront permettre de tirer des conclusions sur la pertinence et l’efficacité des actions et des acteurs engagés.

36Quelques remarques s’imposent déjà : A l’initiative conjointe de l’Etat et des acteurs locaux le partenariat s’organise. L’Etat est toujours fortement représenté par les préfets qui sont des régulateurs de l’intercommunalité, et sont surtout les supérieurs hiérarchiques de tous les services locaux, déconcentrés, de l’Etat., et qui engagent la signature financière de l’Etat.

37Autre remarque : La diversité et la multiplicité des supports peut provoquer une confusion et un chevauchement des responsabilités. Plusieurs initiatives de GIZC peuvent se manifester sur un même périmètre, que le préfet ne pourrait pas correctement coordonner. De plus, certains modes d’organisation du partenariat présentent des défauts rédhibitoires : Les groupements d’intérêt public, mode utile d’association d’acteurs publics et privés ont une durée limitée. Les syndicats mixtes ne permettent pas une représentation des autorités étatiques. Les associations privées, personnes privées regroupant des acteurs privés ne semblent pas admises comme principal support : seules des associations ne regroupant que des personnes publiques (communes, départements, …) le sont, ce qui est quelque peu paradoxal.

38Mais c’est surtout sur le rôle des régions dans le système français de gestion intégrée des zones côtières qu’il semble important d’insister pour finir.

Le rôle des régions

39La région est-elle en France, comme elle l’est en Italie- un échelon de gouvernance émergeant ? Depuis la révision constitutionnelle de mars 2003 les régions sont désormais des collectivités territoriales de droit commun, dotées de nouvelles compétences, et d’un droit nouveau à l’expérimentation (art.72 al.4 de la constitution, et article 37-1).Leur autonomie normative est aussi limitée par la loi et les règlements nationaux que celle des autres collectivités territoriales. Mais elles ont vocation à « prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à (leur) échelon » (art.72 al.2) de la constitution. Leur pouvoir réglementaire reste donc complémentaire et subordonné. Elles ne bénéficient d’aucune priorité ou suprématie hiérarchique par rapport aux autres collectivités, pouvant tout au plus être reconnues comme collectivité « chef de file ». Tout ceci les différencie grandement des régions italiennes ou espagnoles. Et cependant les régions françaises pourraient assurer un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la GIZC.

40Leur rôle est déjà important : Le décret du 24 octobre 1975 donne déjà à l’établissement public régional (pas encore reconnu alors comme collectivité décentralisée) l’initiative de l’institution des parcs naturels de régions (PNR), en accord avec les collectivités locales concernées. Ces PNR (art. L 333-1 du code de l’env.) ont une vocation étendue qui comprend autant l’aménagement que l’environnement, le développement et l’éducation du public. Les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec la charte du PNR, et le syndicat mixte gestionnaire doit participer à l’élaboration du schéma de cohérence territoriale intercommunal intéressant les communes du PNR. Certes, ces PNR ne peuvent s’étendre en mer. Mais ils contribuent à la gestion des zones littorales, et tout particulièrement de leurs zones humides.

41La loi de 2002 relative à la démocratie de proximité transfère à la région les anciennes réserves naturelles volontaires, devenues ainsi des réserves naturelles régionales (art. L 332-11 du code de l’env.). De nombreuses régions ont créé des conservatoires régionaux des espaces naturels, prenant ainsi le relais du Conservatoire national des espaces littoraux et des rivages lacustres. Plusieurs d’entre elles enfin financent de façon non négligeable des établissements fonciers régionaux, comme les y autorise la législation (Nord- Pas de Calais, Haute Normandie, Basse Normandie, Provence-Alpes, Côte d’Azur et, plus récemment ou en cours, Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charentes).

42A la différence de certaines régions italiennes, il n’y a pas encore de planification régionale du littoral et des zones côtières, comparable au PPR (plan paysager régional adopté en 2006 par la Sardaigne, plan territorial de coordination de la côte (PTCC) adopté par la Ligurie (cf. la communication du professeur Scovazzi, au colloque de l’université du littoral - côte d’Opale, « Quelle stratégie européenne pour la gestion intégrée des zones côtières », 10-11 mai 2007). Mais on tend vers cela de plusieurs façons : avant même la loi littoral certaines régions côtières avaient participé à l’élaboration de schémas régionaux du littoral (SRL), et aujourd’hui les SRADT (schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire) constituent des instruments pertinents de planification du territoire régional, avec prise en compte des zones côtières, même s’ils ne sont pas contraignants. De même les contrats de plan Etat/région (CPER) en vue de leur mise en œuvre, coordonnent utilement les financements de l’Etat et ceux de la région pour le plus grand profit du littoral et des zones côtières. Mais toutes les compétences prévues par le législateur n’ont pas encore été utilisées : Il en est ainsi de l’article 40 A de la loi littoral, apporté par l’article 7 de la loi du 4 février 1995 qui propose aux conseils régionaux voisins de coordonner leurs politiques du littoral dans des S.I.L. (schémas interrégionaux du littoral), respectueux des S.S.C. (schémas de services collectifs) et des S.R.A.D.T.

43Mais certaines régions sont cependant plus en pointe que d’autres, soit par suite de leurs statuts particuliers, soit par volonté politique délibérée des autorités décentralisées. Ce qui esquisse deux modes possibles d’évolution, comme le montrent les exemples de la Corse et du Languedoc-Roussillon. La Corse et les collectivités d’outre-mer prouvent que les schémas régionaux peuvent évoluer vers des documents normatifs applicables au littoral. Elaborés par la région en concertation avec les autres collectivités, et approuvés par l’Etat, ces documents comportent un volet d’intégration des politiques littorales, le PADU corse (Plan d’aménagement et de développement durable) et les SAR (schéma d’aménagement régional) des départements d’outre-mer. Il est vrai que l’insularité de ces territoires se prête à ces politiques exemplaires Pour la Corse, le PADU.(loi du 22 janvier 2002) a les mêmes effets que les DTA (Directives territoriales d’aménagement), et vaut SRADT (schémas régionaux d’aménagement et de développement) et SMVM( schéma  de mise en valeur de la mer) dans ses dispositions concernant le littoral. Il en va à peu près de même pour les départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion) pour les quels le SAR comporte un chapitre valant SMVM.( art. L 4433-15 du Code général des collectivités territoriales).

44Pourquoi ces régimes dérogatoires ne pourraient-ils pas être étendus, par exemple après expérimentation, à toutes les régions métropolitaines ? Certaines vont d’ailleurs dans ce sens, soit de leur propre initiative, soit sous l’impulsion de l’Etat, mais toujours en collaboration entre les deux niveaux politiques, national et régional. Ainsi le Languedoc-Roussillon, avec son projet de « document de référence », la région Bretagne, avec l’élaboration d’une « charte des espaces côtiers bretons », l’Aquitaine avec le « plan de développement durable du littoral aquitain », initié par la mission interministérielle Aquitaine, ou encore le projet de la mission littoral Nord-Pas de Calais.

45Faut-il conclure, et comment conclure ? C’est la responsabilité des hommes politiques de jouer les stratèges, et de fixer les règles du jeu. Mais cela nécessite la volonté d’œuvrer en commun et d’avoir une politique volontaire et effective des zones côtières.

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Bibliographie

Lozachmeur, O., 2004. La consécration du concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international, communautaire et national. Thèse de doctorat, Sous la direction d’A-H.Mesnard, Université de Nantes, 2004, 837 p.

Rochette J., 2007, Le traitement juridique d’une singularité territoriale : La zone côtière, étude en droit international et en droit comparé franco-italien, Nantes-Milano, 810 p [En ligne¨URL : http://tel.archives-ouvertes.fr/docs/00/17/24/10/PDF/These_J_Rochette_2007.pdf, consulté mai 2009Image1

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Pour citer cet article

Référence électronique

André-Hubert Mesnard, « L’approche stratégique française des instruments de la gestion intégrée des Zones côtières », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 5 | mai 2009, mis en ligne le 06 mai 2009, consulté le 23 octobre 2014. URL : http://vertigo.revues.org/8226 ; DOI : 10.4000/vertigo.8226

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Auteur

André-Hubert Mesnard

professeur émérite à l’université de Nantes

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