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Résumés

Après avoir succinctement situé la Charte constitutionnelle française de l'environnement dans le panorama juridique international, je présenterai le processus institutionnel d'élaboration de ce texte et les liens qu'il entretient avec la thématique générale des générations futures. Je produirai ensuite une brève analyse de trois des articles de cette Charte et mettrai en lumière quelques-unes des raisons qui permettent de pronostiquer une efficacité réduite.

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Texte intégral

Introduction

1La France n'est de loin pas le premier pays à avoir introduit l'environnement ou le développement durable dans sa Constitution. L'article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée à Nice en décembre 2000 et qui aurait pu (ou pourra) acquérir un statut constitutionnel avec l'adoption du Traité Constitutionnel Européen, dispose qu'un " niveau élevé de protection de l'environnement doit être assuré conformément au principe du développement durable ". Le droit de l'homme à l'environnement est également reconnu dans le cadre du Conseil de l'Europe. L'article 20a de la Constitution allemande évoque la responsabilité de l'Etat pour les générations futures. L'article 41 de la Constitution argentine affirme le " droit à un environnement sain, équilibré, apte au développement de l'homme ". La Constitution brésilienne décline dans le détail les devoirs de la puissance publique afin de garantir le " droit à un environnement écologiquement équilibré " (art. 225). Les Constitutions espagnole (art. 45 et 53), équatorienne (art. 19) et grecque (art. 24) visent aussi à garantir la protection de l'environnement. L'article 66 de la Constitution portugaise affirme le droit à un environnement " sain et écologiquement équilibré ", alors que la constitution néerlandaise (art. 21) n'évoque que la protection et l'amélioration du " cadre de vie ". En revanche, la Constitution suédoise évoque le " cadre favorable à la vie ". Enfin, sans rechercher l'exhaustivité, signalons encore la Constitution de la Confédération helvétique qui consacre sa section 4 à l'environnement et à l'aménagement du territoire ; l'article 73 dispose que " la Confédération et les cantons oeuvrent à l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain ".

2L'originalité relative de la démarche française est de ne pas insérer dans le corps de la Constitution du 4 octobre 1958 la mention d'un droit à l'environnement, mais de modifier son préambule, afin d'ajouter à l'évocation de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 et à celle du Préambule de la Constitution de 1946 celle de la nouvelle Charte (voir texte en annexe). Ce faisant, l'idée est d'affirmer à la suite des deux premières générations de droits de l'homme, politiques puis économiques et sociaux, une troisième génération, celles des droits, mais aussi des devoirs, relatifs à l'environnement. Rappelons que pour le juge constitutionnel français, ces textes relèvent du bloc de constitutionnalité et disposent de la même force que ceux de la Constitution stricto sensu. En conséquence, la Charte n'affirme pas le seul droit à l'environnement, mais permet d'élever au plus haut niveau des normes un ensemble de principes propres au droit contemporain de l'environnement, à savoir les principes de prévention et de précaution, d'information et de participation et du pollueur-payeur, en l'occurrence remplacé par un principe de responsabilité instituant un devoir de réparation écologique. Enfin, dernier trait, la Charte associe l'environnement, plus précisément un certain état de l'environnement, à la condition d'émergence de l'humanité en tant que telle ; elle associe donc la perpétuation de l'existence de l'humanité à la protection et préservation des équilibres environnementaux, fussent-ils dynamiques. La perspective retenue est ainsi universaliste, elle couvre indirectement le droit des autres peuples et plus généralement le droit universel des générations futures à un environnement sain et équilibré, et a fortiori à l'existence.

3Cette perspective universaliste constitue un objectif constitutionnel, c'est-à-dire un objectif que les pouvoirs législatif et exécutif, quant à ce dernier notamment sur les scènes européenne et internationale et évidemment sans obligation de résultats, doivent s'efforcer d'atteindre. Nous nous interrogerons sur l'efficacité présumée d'un tel dispositif déclaratoire. Mais auparavant, nous présenterons la genèse de cette Charte, les liens qu'elle tisse avec la thématique des générations futures, enfin ses forces et faiblesses relativement à ses trois articles clé, les articles 1, 4 et 5.

Genèse

4L'inscription du droit à l'environnement dans la Constitution n'est pas une idée nouvelle en France. Elle comptait déjà parmi les " Cent mesures pour l'environnement " du Rapport Louis Armand qui a abouti en octobre 1971 à la création du ministère de l'environnement. Une idée qui n'a d'ailleurs cessé d'être reprise depuis lors. C'est le discours du Président de la République prononcé à Orléans le 3 mai 2001, Jacques Chirac, alors candidat à sa réélection, qui relance de façon décisive et définitive cette idée : " Au nom de cet idéal, l'écologie, le droit à un environnement protégé et préservé doit être considéré à l'égal des libertés publiques. Il revient à l'Etat d'en affirmer le principe et d'en assurer la garantie. Et je souhaite que cet engagement public et solennel soit inscrit dans une charte de l'environnement adossée à la Constitution et qui en consacrerait les principes fondamentaux. " Un autre discours prononcé à Avranches le 18 mars 2002, précise l'intention du chef de l'Etat : " Je proposerai aux Français d'inscrire le droit à l'environnement dans une charte adossée à la Constitution, aux côtés des droits de l'homme et des droits économiques et sociaux. (…) La protection de l'environnement deviendra un intérêt supérieur qui s'imposera aux lois ordinaires. "

  • 1  Cf. Bourg D. & Boy D. (2005) : Conférences de citoyens, mode d'emploi, Paris, pp. 17-19 ; plus gén (...)
  • 2  Cf. " L'avenir est superbe, écrit Y. Coppens, s'écriait récemment le paléontologue Yves Coppens. L (...)

5Peu de temps après la réélection de J. Chirac, le projet de charte constitutionnelle est présenté en Conseil des ministres, le 5 juin 2002. Conformément à une pratique française ancrée depuis la 19ème siècle11, le principe de confier la préparation de ce projet à une " commissions de sages " est arrêté. Le même conseil du 5 juin désigne la paléontologue Yves Coppens pour présider cette commission. La nomination d'une personnalité connue pour ses prises de position radicales en faveur d'une fuite en avant technologique2 a étonné, mais in fine le rôle d'Yves Coppens à la tête de la commission a plutôt été généralement apprécié.

  • 3  L'auteur de l'article.

6La commission, appelée Commission Coppens, était composée de dix-huit membres : deux députés, deux industriels, un représentant du monde des assurances, un représentant du monde agricole, deux représentants du monde associatif (environnement et consommateurs), un représentant du monde syndical, un juriste, un conseiller d'Etat, un représentant de l'Académie nationale de médecine, un économiste, un écologue, un paléontologue, un physicien, un représentant des sciences de l'ingénieur et un philosophe3 . Quatre de ses membres avaient dès le départ une connaissance transversale et relativement approfondie des problèmes écologiques et du développement durable, ce qui est assez peu. Quoi qu'il en soit, il était évidemment légitime que la commission ne fût pas exclusivement composée d'environnementalistes ; elle offrait au contraire une certaine diversité de cultures, d'opinions, de sensibilités et d'intérêts avec toutefois un seul écologue, aucun climatologue, aucun spécialiste de la biodiversité, en dépit d'une surreprésentation du monde scientifique ; autre déséquilibre, elle ne comportait que trois femmes. Le choix des membres a été arrêté par la ministre de l'écologie et du développement durable, Madame Roselyne Bachelot-Narquin, Yves Coppens et les services de l'Etat ; ces derniers ont efficacement accompagné les travaux de la Commission jusqu'à la remise du rapport final.

7Durant la durée des travaux de la Commission, une large concertation a été organisée. Un questionnaire a été adressé à 55.000 acteurs dont 700 leaders d'opinion. Un site internet dédié a permis de recueillir 1500 questionnaires supplémentaires et 400 contributions libres. Quatorze assises régionales ont permis la participation plus élaborée de 8.000 autres personnes. Des membres de la Commission ont systématiquement participé à ces assises et chacune a été suivie d'un compte-rendu en séance plénière ; les questionnaires et le forum ont également donné lieu à un compte-rendu. Il est toutefois impossible de préciser le poids de cet accompagnement participatif sur les travaux de la Commission. Cette dernière a par ailleurs organisé plusieurs sous-commissions, et au premier chef une sous-commission de juristes, ce qui a permis d'élargir le cercle des compétences internes ; un colloque a été organisé le 11 mars 2003. Enfin, à compter du début 2003, une commission rédactionnelle, avec quelques participants extérieurs mandatés par des membres internes, a été chargée de proposer une rédaction du projet de loi. Quoi qu'il en soit, tous les travaux externes, et notamment ceux du comité de rédaction, ont donné lieu à un débat et à une décision de la Commission en séance plénière.

  • 4  C'est-à-dire une loi supérieure à la loi ordinaire, mais ne touchant pas l'organisation des pouvoi (...)
  • 5  Etaient alors présents, la ministre, le président de la commission, le physicien, le juriste et le (...)

8Le Chef de l'Etat est intervenu à deux moments dans les travaux de la Commission. A l'automne 2002, face à une délégation de la Commission, lorsqu'il convenait de trancher entre les trois scénarios élaborés par la sous-commission de juristes : le scénario A avec une modification du Préambule de la Constitution se référant à une Charte de valeur constitutionnelle ; le scénario B avec une modification du Préambule consacrant de façon très concise le droit à un environnement sain et l'introduction d'une loi organique4 portant la Charte, dès lors dépourvue de valeur constitutionnelle ; et un scénario C avec une modification du Préambule identique à celle du scénario précédent, sans Charte sous forme de loi organique, mais conçue comme simple exposé des motifs de la modification du Préambule. Le Chef de l'Etat a alors demandé qu'une solution de synthèse entre les scénarios A et B soit trouvée ; recommandation suivie par la Commission, puisque a été proposée une Charte à valeur constitutionnelle, du fait de sa mention au sein du Préambule, et une modification de l'article 34 de la Constitution.5

9La seconde intervention, le 23 avril, a eu lieu après la fin des travaux de la Commission, le 8 avril. Ont été présentés au Président de la République les différents points sur lesquels il y avait eu débats au sein de la Commission. Il lui était demandé de trancher entre les deux versions du Rapport final de la Commission. Le projet de loi constitutionnelle proposé par la Commission présentait trois articles : le premier portant la modification du Préambule, le second exprimant la Charte et le troisième proposant deux variantes de la modification de l'article 34 de la Constitution ouvrant soit sur une loi organique précisant les conditions d'application de la Charte, soit sur une extension du domaine de la loi à l'environnement, et donc de la nécessité de légiférer en lieu et place de la simple réglementation. L'autre variante concernait les derniers alinéas de la Charte : une version faible qui affirmait les idées de précaution, de prévention et de réparation, en se gardant d'employer le mot " principe " et en renvoyant aux conditions définies par la loi ; la seconde, plus forte, affirmait clairement les principes de prévention, de précaution et du pollueur-payeur, sans renvoyer à la loi, les transformant ainsi en principes d'application directe, et la nécessaire inspiration des engagements internationaux de la France par la Charte. Le Chef de l'Etat a alors tranché, à l'issue de cette réunion, en faveur de la version forte.

  • 6  Il s'agissait de Christian Brodhag et de l'auteur, le site s'intitulait " pourlacharte.org ".
  • 7  Conférence de presse du MEDEF du 13 janvier 2004.

10Les débats au sein comme au dehors de la Commission ont été assez vifs. A l'intérieur, l'atmosphère s'est tendue avec le commencement du travail de rédaction, évidemment révélateur des divergences. Les débats les plus vifs ont concerné le principe de précaution, dont l'élévation au statut de principe constitutionnel était refusé par de nombreux membres. A l'arrière-plan, les différences d'appréciation quant au pouvoir des sciences et techniques étaient perceptibles, plus que les enjeux proprement économiques. Les mêmes préoccupations et lignes de fracture semblent avoir traversé l'opinion publique, avec toutefois un recours à l'hyperbole et à l'exagération marqué. L'avis rendu par l'Académie des sciences le 18 mars, c'est-à-dire à la veille de ce qui aurait dû être la dernière séance de la Commission, mérite d'être mentionné : " L'Académie des sciences recommande que le principe de précaution ne soit pas inscrit dans des textes à valeur constitutionnelle ou dans une loi organique car il pourrait induire des effets pervers, susceptibles d'avoir des conséquences désastreuses sur les progrès futurs de notre bien-être, de notre santé et de notre environnement. " Deux des membres de la Commission se sont alors employés à recueillir sur un site dédié jusqu'à 500 signatures de scientifiques, avec de nombreuses signatures prestigieuses, afin de montrer que cet avis ne reflétait pas l'opinion majoritaire au sein de la communauté scientifique6. Plus généralement, le débat orchestré par la presse a plutôt servi la Charte, les critiques portées semblant en effet s'annuler : d'aucuns, sensiblement moins nombreux, affirmaient que le texte n'allait pas assez loin, alors que les autres redoutaient une juridiciarisation accrue des affaires publiques, une marginalisation de la recherche, voire de l'économie française. Telle était par exemple la position soutenue par le MEDEF, l'organisation syndicale patronale française7. Autre caractéristique de ce débat, aucune partie du corps social ne semble s'être en entier prononcée contre ce projet : nous l'avons vu pour la communauté scientifique, cela vaut aussi pour les dirigeants d'entreprises, le président du Centre des Jeunes Dirigeants d'Entreprises s'étant prononcé pour. Le milieu environnementaliste, à savoir le monde associatif, celui des ONG et même les Verts, après des critiques et des réserves, plutôt minoritaires, a fini par se rallier à la quasi unanimité au texte à la veille de son adoption par le Congrès.

  • 8  Débats les 25 et 26 mai.
  • 9  Voir Boy D. (2003) : Les Parlementaires et l'environnement, Les Cahiers du PROSES, vol. 7, Science (...)
  • 10  Voir le Compte rendu analytique officiel du Congrès du 28 février, site de l'Assemblée nationale.

11Rappelons d'ailleurs pour finir les étapes du processus. Adopté par le conseil des ministres du 25 juin 2003, le projet de loi du gouvernement, différent de celui remis par la Commission sans être pour autant dénaturé, ne sera soumis au vote de l'Assemblée que le 1er juin 2004, et ce après avoir été retiré plusieurs fois de l'agenda parlementaire8. Ce qui est le signe d'un manque d'enthousiasme évident du Parlement, peu sensible en général aux questions d'environnement9. Les articles 1, 3, 5 et 6 du texte adopté sont amendés, et l'on pourrait même dire améliorés ; sur certains points d'ailleurs, ils sont plus proches du texte initial ; il est également décidé de modifier l'article 34 de la Constitution et d'inclure ce faisant l'environnement dans le domaine relevant nécessairement de la loi, conformément à l'une des recommandations de la Commission. Le Sénat adopte quant à lui le texte amendé par l'Assemblée le 24 juin 2004 sans modification. Dans les deux cas, le texte est adopté par la majorité seule, et pas au complet. Il sera définitivement adopté le 28 février 2005 par le Congrès, c'est-à-dire la réunion des deux chambres à Versailles, à la majorité des trois cinquièmes, comme l'exige la procédure de révision constitutionnelle : sur 665 votants, 554 se sont exprimés, 531 pour et 23 contre ; les groupes socialistes et communistes ont décidé de ne pas prendre part au vote, pour des raisons touchant soit certains aspects du texte, soit le jeu politique, et ont indiqué explicitement qu'ils ne vouaient ni adopter formellement le texte, ni empêcher son adoption10.

La Charte et les générations futures

12Quels sont les aspects de la Charte qui concernent le plus directement la thématique des générations futures ? A cet égard, les considérants qui ouvrent le texte de la Charte sont fondamentaux : ils situent d'emblée le texte à un niveau universel et sur un plan global en matière d'environnement : il y est question d'" existence même de l'humanité " et de " patrimoine commun des êtres humains " ; il est aussi question des " conditions de la vie " et d'" évolution ". Le dernier considérant reprend la définition Brundtland du développement durable. L'objet de ces considérants est donc bien l'avenir de l'humanité, conditionné par la pression que nous exerçons à l'échelle globale, et non les seules dégradations du milieu naturel franco-français. Remarquons enfin que les menaces attachées à la dégradation globale de l'environnement - et au premier chef le réchauffement climatique et la dégradation potentielle des services écologiques due à l'accélération du rythme d'érosion de la biodiversité - ne concerne pas tant les Français d'aujourd'hui que ceux de demain, et a fortiori les générations à venir en général.

13De tous les principes qui suivent, c'est le principe de précaution qui se rapporte le plus à l'esprit des considérants, puisqu'il vise à prévenir, autant que faire se peut, des dégradations irréversibles de l'environnement, et au premier chef les dégradations de la biosphère.

14La quasi totalité des autres articles est tendue vers le futur. C'est le cas du devoir de prévention à la source (art. 3), du devoir de " contribuer à la réparation des dommages " écologiques (art. 4), de l'obligation des " politiques publiques " de " promouvoir un développement durable " (art. 6), de l'obligation pour les autorités d'éduquer et de former à l'environnement (art. 8), de la mise à contribution de la recherche en matière de " préservation " et de " mise en valeur de l'environnement " (art. 9), et enfin du rôle que doivent jouer les autorités publiques sur la scène européenne et internationale (art. 10).

15L'opposition entre l'article 1 qui pose le droit de chacun à " vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ", qui concerne les Français d'aujourd'hui, et les articles susmentionnés est patente. Il y a même une sorte de réciprocité tacite entre le droit de l'article 1 et l'ensemble des devoirs personnels et des obligations de la puissance publique propres aux articles suivants, qui visent la contribution du peuple français à une cause universelle et la réduction des impacts qu'il occasionne et occasionnera.

Forces et faiblesses de la Charte

16J'aimerais désormais commenter trois des principaux articles de cette Charte. L'alinéa correspondant dans le Rapport de la Commission Coppens à l'article 1 est le suivant : " Toute personne a le droit de vivre et de se développer dans un environnement sain et équilibré qui respecte sa dignité et favorise son bien-être ". La version gouvernementale préserve l'affirmation d'un droit subjectif nouveau, mais supprime l'idée de dignité tout en substituant la santé au bien-être : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé ". Curieusement, en supprimant le respect de la dignité, la version officielle rabat le texte sur la seule dimension biologique, alors qu'il s'agissait de prendre en considération, au-delà du seul aspect de l'équilibre écosystémique, le rôle de l'action humaine et une valeur morale, immatérielle et abstraite, la dignité. La substitution de la santé à au bien-être est quant à elle proprement maladroite : la notion de bien-être est aussi plus immatérielle et renvoie notamment aux aspects qualitatifs du paysage, alors que la notion de santé est biologique et rend absurde l'adjectif " favorable " : cela revient en effet à prêter une vertu thérapeutique à l'environnement. Enfin l'adjectif possessif " sa " ouvre à toutes les interprétations subjectives, y compris les plus fantaisistes. La version amendée par le Parlement corrige ces défauts : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. " Il s'agit alors de la notion de santé publique, objectivable et contrôlable ; ce qui constitue un gage d'effectivité pour un texte par ailleurs général, qui pourrait ne jamais quitter l'idéal éthéré du droit naturel. Force est par ailleurs de constater que ce lien est au cœur de la sensibilité contemporaine. Il élargit par ailleurs le champ d'application des articles suivants à l'interface santé-environnement.

17Le second article clé est l'article 4, laissé intact par le Parlement : " Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ". L'alinéa correspondant au sein du projet (version forte) de la Commission Coppens était : " La préservation et la mise en valeur de l'environnement reposent sur les principes suivants : (…) - le principe pollueur-payeur, selon lequel il appartient à chacun de contribuer aux coûts de la prévention et de la réparation des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de son activité ou de son comportement ". La Commission se contentait de reprendre le principe pollueur-payeur et de rappeler ses deux fonctions : réparatrice et préventive, le but de ce principe étant de permettre de dégager des fonds disponibles pour la dépollution. L'article 4 cherche donc à coiffer le principe pollueur-payeur par un principe plus large, établissant une responsabilité écologique obligeant à la réparation du milieu lui-même, au-delà des atteintes aux biens et aux personnes, autant que possible. Il s'agit donc d'un principe de responsabilité écologique. Le mot contribuer ne laisse pas toutefois d'être problématique. Il dispose de deux fondements : en premier lieu, il est des dommages pour lesquels la réparation, stricto sensu, n'a pas de sens, comme pour le changement climatique ; en second lieu, l'intention du gouvernement était de pouvoir protéger des catégories particulières, comme les agriculteurs, auxquels on pourrait imputer à l'avenir des dégâts écologiques pour des pratiques encouragées par d'autres et dont tous auraient, à un moment, bénéficié. Il n'empêche que le mot contribuer autorise une part minimale à l'effort de réparation, comme c'est le cas pour le fonds d'indemnisation des catastrophes pétrolières. Ce texte rend donc constitutionnelles des lois minimalistes. Il aurait suffit d'adjoindre une locution adverbiale, par exemple " de contribuer de façon significative ", pour produire une sorte d'effet sémantique cliquet et d'interdire de telles lois. Cela n'a évidemment pas été souhaité par les autorités.

18Enfin, le troisième article décisif, celui qui a suscité le plus de débats, est l'article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ".

19Première remarque, cet article ne constitue pas une définition générale, mais circonstanciée, du principe de précaution, relative à l'environnement et à l'interface santé-environnement en raison de l'article 1 : elle se réfère en effet à un principe existant par ailleurs (" par application du … "), celui défini par le Traité de Nice et par la jurisprudence de la Cour de Justice Européenne.

  • 11  On entend ici par incertitude scientifique un manque de connaissance quant aux effets d'un ou plus (...)

20Deuxième remarque, cet article est le seul de la Charte à être d'application directe : il ne définit aucun objectif constitutionnel que des lois futures devraient réaliser, et est applicable en tant que tel, et non dans " les conditions définies par la loi ". Il se distingue clairement de l'article L 110-1 du Code français de l'environnement, moins précis et qui comportait deux aspects critiquables : à propos de l'incertitude, il faisait mention de l'" état des connaissances scientifiques et techniques ", ce qui revenait à étendre indûment le domaine d'application du principe aux incertitudes techniques11 ; il contenait la clause " à un coût économiquement acceptable " qui aurait pu, par exemple, autoriser à ne rien faire en matière d'amiante, compte tenu du coût de l'interdiction de la filière pour les industriels.

21Troisièmement, cet article identifie clairement les deux volets de la mise en œuvre du principe : en premier lieu l'évaluation de l'état des connaissances, et en second lieu l'adoption de mesures visant à réduire le risque. A cet égard la différence entre les différentes versions est intéressante. Là où les textes du gouvernement comme du parlement parlent de " procédures d'évaluation des risques ", la Commission Coppens préférait évoquer la mise en œuvre d'un " programmes de recherches " ; il s'agissait d'éviter une démarche par trop administrative, alors même que la logique de la précaution est inséparable d'un effort de réduction du défaut de connaissances qui affecte un risque potentiel. Autre différence, cette fois entre les versions gouvernementale et parlementaire : le gouvernement avait placé en premier l'adoption de mesures, alors que le parlement a inversé l'ordre, mettant en premier, au titre de préalable indispensable, l'évaluation des risques. La version gouvernementale souffrait d'un autre défaut : avec l'expression " éviter la réalisation du dommage ", elle alimentait la confusion largement répandue entre principe de précaution et exigence de risque zéro. Face à l'inertie qui caractérise les problèmes d'environnement globaux, tout particulièrement, et face à la prise de conscience généralement tardive des problèmes en la matière, la suppression du risque est en effet hors d'atteinte. Autre amendement parlementaire, l'ajout de l'expression " dans leurs domaines d'attributions " : il s'agissait pour les parlementaires de répondre à la crainte de ceux d'entre eux qui sont également élus locaux - maires tout particulièrement -, de pouvoir être attaqués pour défaut de mise en œuvre du principe, crainte juridiquement infondée.

22Revenons à l'une des deux conditions à la mise en œuvre du principe : la qualification de " grave et irréversible " pour les dommages susceptibles d'affecter l'environnement. On a beaucoup glosé sur le choix du " et " au lieu du " ou ". Les critiques adressées à l'encontre de ce choix ne me paraissent pas fondées. La disparition d'une espèce constitue un phénomène irréversible, mais non nécessairement grave, à la différence de l'accélération du rythme naturel d'érosion des espèces. A l'inverse, un risque entaché d'incertitudes, face à l'éventualité duquel nous disposerions de techniques palliatives rapides, ne saurait solliciter la même mobilisation, en termes de moyens préventifs, qu'un risque nous plaçant face à l'alternative suivante : soit l'action en dépit de l'incertitude, soit l'éventualité d'être durablement impuissants face à des dommages graves, voire globaux.

23Une ultime remarque au sujet de l'adjectif " provisoire " qualifiant les mesures de prévention adoptées. Considérons le cas du climat : nous pouvons espérer parvenir à réduire, puis à stabiliser nos émissions de gaz à effet de serre, afin d'éviter les scénarios d'élévation moyenne de la température les plus élevés. Et pourtant, il conviendra de maintenir ensuite indéfiniment l'exigence d'une concentration atmosphérique des gaz à effet de serre proche du niveau d'avant la crise. Le mot provisoire perd dans un tel cas de figure toute pertinence. Une autre raison de lui préférer l'adjectif " révisable ", proposé par l'économiste Olivier Godard, est la dynamique même de la précaution qui exige la révision des mesures préventives au gré de l'évolution des connaissances.

  • 12  Cf. le Millennium Ecosystem Assessment de l'ONU, http://www.millenniumassessment.org/en/index.aspx

24Rappelons enfin l'importance du principe de précaution eu égard aux générations futures. C'est le principe par excellence du droit contemporain de l'environnement, et plus encore celui qui doit guider les politiques publiques en la matière. Nous ne souffrons en effet, pour l'heure, ni du changement climatique, ni de l'état de dégradation de la majorité des écosystèmes et de ses conséquences en termes de fragilisation des services vitaux qu'ils nous rendent12. Il est impossible aujourd'hui de connaître précisément les conséquences qui découleront de ces deux phénomènes et, pourtant, compte tenu de l'inertie des systèmes naturels et de l'irréversibilité de leur dégradation, c'est maintenant qu'il conviendrait d'agir. On ne saurait ni refroidir les océans, ni reconstituer les biocénoses détruites. Le principe de précaution, principe d'action et d'anticipation, n'a d'autre fonction que de nous inciter à agir sans tarder. Or, l'intérêt des générations futures est directement dépendant de la réponse que nous apporterons, le plus rapidement possible, à ces défis globaux.

Conclusion

25Quel est l'apport de la Charte eu égard à l'état antérieur du droit interne ? La Charte, et tout particulièrement ses considérants, sans revenir sur la définition de l'environnement, en enrichissent substantiellement la conception. L'environnement apparaît en effet comme la condition même de l'existence de l'humanité, et partant comme le patrimoine commun de tous les êtres humains, présents et à venir ; un patrimoine au demeurant fragilisé par nos actions économiques, à savoir " certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles " ; d'où, enfin, le statut nouveau de la " préservation de l'environnement " : un des " intérêts fondamentaux de la Nation ", et donc un des devoirs de l'Etat. A quoi il convient encore d'ajouter les liens opérés entre l'état de l'environnement et la santé publique (art. 1), entre les systèmes d'éducation et de formation d'un côté (art. 8), la recherche et l'innovation de l'autre (art. 9), et la préservation de l'environnement. C'est ainsi une conception résolument contemporaine de l'environnement, tributaire notamment de la conscience du changement global et des liens entre environnement et santé publique, qui fait son entrée dans la Constitution française.

26Le second apport concerne les principes fondamentaux de l'environnement. L'intention présidentielle, comme en témoignent les discours d'Orléans et d'Avranches, était de hisser au niveau des normes constitutionnelles les principes qui organisent la préservation de l'environnement, et donc d'en faire l'égal des libertés publiques, lesquelles transcendent les lois ordinaires. C'est ainsi chose faite, ce qui ne manquera pas d'avoir des conséquences lorsque la préservation de l'environnement entre en contradiction avec d'autres normes.

27Les choses sont toutefois plus contrastées si l'on se tourne vers les principes eux-mêmes. Les principes généraux du droit de l'environnement, affirmés au niveau communautaire depuis l'Acte Unique (Maastricht), inclus dans le droit interne depuis 1995, sont les principes de prévention, de précaution, d'information et de participation, et du pollueur-payeur. La Charte, quant à elle, n'affirme qu'un seul principe, celui de précaution, d'application directe, et définit trois objectifs constitutionnels (" dans les conditions définies par la loi "). Plus précisément, la Charte redéfinit d'une façon plus satisfaisante le principe de précaution (voir plus haut), et pose trois objectifs constitutionnels : le devoir de prévention (art. 3), le devoir de contribuer à la réparation des dommages écologiques (art. 4), le droit à être informé et à participer à l'élaboration des décisions publiques relatives à l'environnement (art. 7), conformément d'ailleurs à la convention d'Aarhus, et ce là aussi d'une façon plus satisfaisante que ne le faisait l'article L 110-1 du Code de l'environnement. Ce faisant, la Charte ne supprime pas le principe pollueur-payeur, mais elle le coiffe d'un devoir plus large, qu'il est loisible d'interpréter de façon peu exigeante. L'objectif selon lequel le pollueur doit contribuer pécuniairement à la réparation de ses dégradations ne permet pas, toutefois, de fixer par lui-même la hauteur de cette contribution, et n'interdit pas non plus des cas particuliers où le pollueur puisse être intégralement le payeur ; ce que n'affirme pas non plus le principe pollueur-payeur. Ces choix sont renvoyés à la loi. En ce sens, il ne devrait pas y avoir de contradiction entre l'article 4 et le principe du pollueur-payeur.

  • 13  Voir Gauchet M. (1989) : La Révolution des droits de l'homme, Paris.

28Quelle sera, plus généralement, l'efficacité de ce texte ? Il est difficile de répondre à cette question, l'efficacité d'un texte constitutionnel se mesurant généralement à l'aune de la durée. Tel fût par exemple le cas de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dont les effets se sont libérés selon un rythme quasi séculaire13. En dépit de la mention commune de ces deux textes au sein du Préambule de la Constitution, ils n'ont toutefois pas grand-chose à voir. Les constituants de 1789 se référaient fréquemment à des œuvres philosophiques, au premier chef Locke et dans une moindre mesure Rousseau ; en revanche, tel ne fut pas le cas des membres de la Commission Coppens. Leurs divergences renvoyaient certes à des options philosophiques différentes, notamment en ce qui concerne le pouvoir des technologies, mais elles n'ont été ni explicitées, ni discutées. Ensuite, l'efficacité de la Charte sera rapide ou ne sera pas, compte tenu de l'urgence relative des réponses à nos impasses écologiques. Enfin, il est difficile d'aborder cette question sans approcher celle des modalités françaises de saisine du Conseil constitutionnel. Il ne peut être saisi qu'avant la promulgation des lois et la saisine requiert la signature d'au moins soixante parlementaires, ce qui constitue une procédure très restrictive. Le rôle potentiellement correctif d'un texte comme la Charte est dans ces conditions quasi inexistant, sauf à pouvoir compter sur la vigilance écologique, pour l'heure inexistante, d'une soixantaine de parlementaires. C'est d'ailleurs pourquoi certains membres de la Commission avaient recommandé un élargissement de la procédure de contrôle de la constitutionalité des lois, par exemple par une juridiction à l'occasion d'un contentieux. La Charte pourrait alors jouer un réel rôle de correction des lois.

  • 14  Cf. Rousseau B., " La petite loi sur l'eau adoptée par le Sénat ", La Lettre eau n° 31, France Nat (...)

29Le récent examen par le parlement de l'actuel projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, visant notamment à transcrire la directive européenne ayant pour objectif le retour au " bon état écologique des eaux en 2015 ", est cet égard cruellement révélateur : la Charte ne change rien. Ce projet de loi entérine notamment la suppression de la taxation des nitrates d'origine agricole. Ce qui ne paraît pas même conforme au timide " contribuer " de l'article 4 de la Charte. Ce même projet ne rééquilibre pas non plus la répartition des coûts relatifs à la production d'eau potable, puisque les agriculteurs ne supporteront que 4 % du budget des agences de l'eau, le contribuable 95 %, ce qui ne correspond nullement à leurs responsabilités respectives14.

30Décidément, les choses n'ont guère changé depuis Amiel, les Français préfèrent toujours la parole à l'action.

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Annexe

Annexe : Loi constitutionnelle relative à la Charte de l'environnement

Texte adopté le 28 Février 2005 par le Parlement réuni en Congrès et promulgué le 1er Mars 2005 par Jacques Chirac, Président de la République.

Article 1er

Le premier alinéa du Préambule de la Constitution est complété par les mots : " , ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004 ".

Article 2


La Charte de l'environnement de 2004 est ainsi rédigée : "

Le peuple français,

" Considérant,

" Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ;

" Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel ;

" Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;

" Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ;

" Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

" Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;

" Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ;

" Proclame :

" Art. 1er. - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

" Art. 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement.

" Art. 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.

" Art. 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi.

" Art. 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

" Art. 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.

" Art. 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

" Art. 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.

" Art. 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement.

" Art. 10. - La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France. "

Article 3

Après le quinzième alinéa de l'article 34 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

" - de la préservation de l'environnement ; "

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Notes

1  Cf. Bourg D. & Boy D. (2005) : Conférences de citoyens, mode d'emploi, Paris, pp. 17-19 ; plus généralement, voir Rosanvallon P. (1998) : Le Peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique en France, Paris.

2  Cf. " L'avenir est superbe, écrit Y. Coppens, s'écriait récemment le paléontologue Yves Coppens. La génération qui arrive va apprendre à peigner sa carte génétique, à accroître l'efficacité de son système nerveux, faire les enfants de ses rêves, maîtriser la tectonique des plaques, programmer les climats, se promener dans les étoiles et coloniser les planètes qui lui plairont. Elle va apprendre à bouger la Terre pour la mettre en orbite autour d'un plus jeune Soleil. Elle va comprendre le processus de l'évolution biologique et comprendre aussi que c'est l'éducation qui rend tolérant. " Le Monde du 3 septembre 1996.

3  L'auteur de l'article.

4  C'est-à-dire une loi supérieure à la loi ordinaire, mais ne touchant pas l'organisation des pouvoirs comme la Constitution, et plus facilement modifiable.

5  Etaient alors présents, la ministre, le président de la commission, le physicien, le juriste et le philosophe, seul ce dernier ayant défendu le scénario A.

6  Il s'agissait de Christian Brodhag et de l'auteur, le site s'intitulait " pourlacharte.org ".

7  Conférence de presse du MEDEF du 13 janvier 2004.

8  Débats les 25 et 26 mai.

9  Voir Boy D. (2003) : Les Parlementaires et l'environnement, Les Cahiers du PROSES, vol. 7, Sciences Po., Paris.

10  Voir le Compte rendu analytique officiel du Congrès du 28 février, site de l'Assemblée nationale.

11  On entend ici par incertitude scientifique un manque de connaissance quant aux effets d'un ou plusieurs dispositifs techniques sur un ou plusieurs mécanismes naturels, c'est-à-dire universels et spontanés ; l'incertitude technique renvoyant en revanche à un défaut de savoir quant à un événement singulier attaché au fonctionnement d'un dispositif particulier.

12  Cf. le Millennium Ecosystem Assessment de l'ONU, http://www.millenniumassessment.org/en/index.aspx

13  Voir Gauchet M. (1989) : La Révolution des droits de l'homme, Paris.

14  Cf. Rousseau B., " La petite loi sur l'eau adoptée par le Sénat ", La Lettre eau n° 31, France Nature Environnement, pp. 7-11 ; Bernard Rousseau, alors président de France Nature Environnement, était membre de la Commission Coppens.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Dominique Bourg, « La charte française de l'environnement: quelle efficacité ? »VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 6 Numéro 2 | septembre 2005, mis en ligne le 01 septembre 2005, consulté le 18 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/4323 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.4323

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Auteur

Dominique Bourg

Directeur du CREIDD (Centre de recherches et d'études interdisciplinaires sur le développement durable),Université de technologie de Troyes, BP 2060, 12, rue Marie Curie, F - 10010 TROYES CEDEX ; tel : 33 (0)3 25 71 76 89, fax : 33 (0)3 25 71 76 98  dominique.bourg@utt.fr

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