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La production des savoirs sur les pesticides dans la règlementation européenne

Annie Martin

Résumés

Cet article présente une approche critique des règles de production des connaissances sur la nocivité des produits phytopharmaceutiques en droit européen. Inscrit dans le cadre théorique emprunté à la sociologie, l’agnotologie, il montre que la méconnaissance de l’origine des normes européennes et leur nature juridique sont des facteurs expliquant que leur substance engendre une production d’ignorance sur la nocivité des pesticides. Les règles européennes de production des savoirs sur les pesticides sont en effet le fruit d’un phénomène de circulation des normes entre l’Organisation de coopération et de développement économique et l’Union européenne depuis le début des années 70. Ce trait des règles européennes, méconnu de la littérature juridique académique, est d’autant plus invisible que le transfert des normes s’opère par le biais de nombreux textes techniques qui relèvent tant de la soft law que du droit dur. Le contenu des règles européennes de production des connaissances sur la nocivité des produits phytopharmaceutiques confirme qu’elles produisent de l’ignorance à deux niveaux : les critères harmonisés de nocivité déterminants pour l’interdiction d’accès au marché sont incomplets et peuvent être écartés par le jeu de dérogations ; les règles annoncent la production de savoirs sur trois catégories de substances prises individuellement, mais seule l’une d’elles est l’objet d’une évaluation, tandis que les règles d’identification des risques liés aux effets cumulés des substances n’existent toujours pas.

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Texte intégral

1La production des savoirs sur les pesticides dans la réglementation européenne est d’une actualité quasi quotidienne : elle est au cœur de débats scientifiques et politiques si âpres qu’ils ont pu devenir un véritable conflit entre les scientifiques, les États membres et deux agences intergouvernementales d’évaluation des risques tels l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).

2Deux exemples illustrent le propos.

  • 1 Séralini, G.-E., E. Clair, R. Mesnage, S. Gress, N. Defarge, M. Malatesta, D. Hennequin et J. Spiro (...)
  • 2 MONSANTO, 2012, Commentaires dans le cadre de la saisine du 24 septembre 2012 relative à l’étude Sé (...)
  • 3 [en ligne] URL : http://www.efsa.europa.eu/fr/press/news/121004.htm
  • 4 Nombre de membres du BfR étaient à l’époque des salariés des multinationales de l’agrochimie : BASF (...)
  • 5 Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), (...)

3Le pesticide phare de Monsanto le plus vendu dans le monde, le Roundup déchaîne les passions depuis de nombreuses années et cristallise les tensions sur les effets des pesticides sur la santé et l’environnement au point que la plateforme en ligne Avaaz ait porté devant le Parlement européen une pétition signée par plus de deux millions de personnes pour empêcher son maintien sur le marché. Un des déclencheurs de la polémique est la publication en 2012 d’une étude sur la toxicité du Roundup1. Cette étude consiste à mesurer les effets de l’administration à des rats d’un maïs génétiquement modifié et du Roundup auquel le maïs est rendu tolérant. Réalisée avec le soutien du ministère français de la Recherche notamment, cette étude a conclu à un taux élevé de mortalité, à sa cancérogénicité et à des effets de perturbation endocrinienne. Elle présente une double caractéristique. Tout d’abord la substance principale du Roundup, le glyphosate, étant au moment de l’étude réputée non toxique et approuvée par l’Union européenne (UE) depuis 2002, l’équipe de chercheurs s’est intéressée aux effets, non de cette seule substance, mais de la combinaison de tous les composés chimiques contenus dans le Roundup, c’est-à-dire à l’effet cocktail des substances. Ensuite, au lieu de réaliser les tests de toxicité sur une période de 90 jours conformément aux méthodes scientifiques en vigueur, les auteurs de l’étude ont allongé sa durée à deux ans. Sur avis favorable du comité de lecture, l’étude était publiée dans la revue Food and Chemical Toxicology, où elle donnait lieu à des discussions scientifiques également publiées en mars 2013. Au printemps 2013, un responsable d’un programme d’évaluation de la sécurité des organismes génétiquement modifiés (OGM) chez Monsanto de 1997 à 2004 et membre actif de l’International Life Science Institute (ILSI), financé par les firmes des secteurs de l’agroalimentaire et de la chimie, rejoignait le comité éditorial de la revue. Quelques mois plus tard, la revue décidait de retirer la publication controversée. Le fabricant, Monsanto, a contesté les résultats de l’étude en soutenant que le protocole scientifique mis en œuvre était insuffisant2. L’EFSA estimait que l’étude n’avait pas été élaborée conformément aux bonnes pratiques scientifiques en vigueur3. Les agences d’évaluation des risques allemandes (BfR)4 et danoises concluaient que les affirmations des auteurs n’étaient pas suffisamment étayées par des preuves expérimentales en raison de l’insuffisance du protocole, de la présentation et de l’interprétation de l’étude et demandaient la transmission des données complètes de l’étude par les auteurs5. Enfin, l’ANSES retenait que les conclusions de l’étude étaient insuffisamment soutenues par les données présentées.

  • 6 International Agency for Research on Cancer (IARC), 2015, Evaluation of five organophosphate insect (...)
  • 7 Gillam, C., 2014, Monsanto seeks retraction for report linking herbicide to cancer, Reuters, 24.03. (...)
  • 8 Greim H., D. Saltmiras, V. Mostert et Ch. Strupp, 2015, Evaluation of carcinogenic potential of the (...)
  • 9 European Food Safety Authority (EFSA), 2015, Conclusion on the peer review of the pesticide risk as (...)
  • 10 Joint FAO/WHO Meeting on Pesticide Residues (JMPR), Geneva, 9-13 may 2016, [en ligne] URL : http:// (...)

4L’histoire a connu un rebondissement en mars 2015, lorsque l’agence de l’OMS sur le cancer, le CIRC, a qualifié le glyphosate et les mélanges complexes le contenant6, de cancérigènes probables pour l’être humain. Monsanto a demandé le retrait de cette étude avant même sa publication, reprochant au CIRC de ne pas avoir tenu compte des preuves de non dangerosité du glyphosate que la multinationale lui a fournies et a prétendu que les études utilisées par les experts du CIRC n’étaient pas valides7. Un groupe de toxicologues proches de l’industriel (membres de la Glyphosate Task Force) a publié un article pour réfuter les conclusions du CIRC8. Quelques mois plus tard, l’EFSA à laquelle la Commission européenne avait donné mandat de poursuivre l’évaluation du dossier de renouvellement du glyphosate au regard des conclusions du CIRC concluait que le glyphosate n’était pas cancérigène9. Le travail de ces deux agences qui ne consistait pas à réaliser des tests de laboratoire, mais à passer en revue la littérature scientifique, présente deux différences majeures. D’abord, l’EFSA a passé en revue la littérature relative au seul glyphosate, tandis le CIRC a tenu compte des publications portant également sur les mélanges de substances que sont les pesticides contenant du glyphosate. La démarche du CIRC est donc comparable à celle de l’étude controversée sur le Roundup : l’effet cocktail des substances est pris en compte. Ensuite, l’EFSA a défendu ses conclusions en s’appuyant sur le fait qu’elle a examiné des publications scientifiques non prises en considération par le CIRC. Et pour cause, ces publications couvertes par le secret commercial n’étaient pas accessibles au CIRC, tandis qu’elles l’étaient pour l’EFSA en raison de son rôle dans le processus européen d’examen des demandes d’approbation des substances. En mai 2016, alors que les États membres devaient se réunir pour se prononcer sur la demande de renouvellement de l’approbation du glyphosate, un organe conjoint à l’OMS et à l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), le Joint Meeting on Pesticides Residues affirmait que le glyphosate n’était pas cancérigène pour l’homme10. On pourrait ne pas comprendre que l’OMS réfute les conclusions de sa propre agence à ce moment crucial du processus européen. Peut-être faut-il chercher une explication dans la liste des experts de cet organe conjoint sur laquelle figurent les noms de deux membres de l’ILSI, organisme de lobbying industriel.

  • 11 Règlement d’exécution (UE) 2016/1056 de la Commission du 29 juin 2016 modifiant le règlement d’exéc (...)

5La polémique s’est répercutée sur le processus européen de demande de renouvellement de l’approbation du glyphosate qui expirait au 30 juin 2016. Malgré plusieurs réunions des États membres en 2016, la majorité requise pour autoriser le renouvellement du glyphosate n’a pu être dégagée (moins de 55 % des États étaient favorables au renouvellement). On pourrait interpréter ce désaccord politique comme un refus de renouvellement du glyphosate. La Commission a cependant choisi, suivant l’avis de certains États dont l’Allemagne en charge de l’évaluation du glyphosate via le BfR, de prolonger provisoirement son autorisation jusqu’au 31 décembre 2017 au plus tard11. Le règlement qui formalise cette décision fait état de la controverse entre le CIRC et l’EFSA qui devra être tranchée par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA). C’est sur le fondement de l’avis de cette agence que les États membres devront prendre leur décision. Le règlement précise également un point essentiel, puisqu’il évoque les préoccupations de l’EFSA sur l’utilisation d’un coformulant présent dans les pesticides à base de glyphosate, justifiant un réexamen de l’approbation du glyphosate.

6L’éventuel non renouvellement du glyphosate aurait des conséquences évidentes pour les producteurs qui l’introduisent dans leurs pesticides, mais il aurait également des effets juridiques dépassant la réglementation spécifique aux pesticides dès lors que le droit européen a autorisé la mise sur le marché de nombres d’OGM tolérants aux herbicides qui contiennent cette substance. Ce seul constat des répercussions en cascade du retrait du marché du glyphosate et des mélanges en contenant n’est pas sans éveiller une impression d’impasse réglementaire et mériterait d’être développé. Cependant, le glyphosate, les pesticides en contenant et le lien qu’ils entretiennent avec les OGM ne sont pas l’objet de cette recherche centrée sur la production des savoirs. L’on préférera évoquer succinctement un second exemple plus pertinent, aussi actuel et débattu que le glyphosate avec lequel il présente un lien et de nombreuses similitudes : celui des perturbateurs endocriniens.

  • 12 Crews, D. et J.A. McLachlan, 2006, Epigenetics, Evolution, Endocrine Disruption, Health, and Diseas (...)
  • 13 Gaudillière, J.-P., 2014, DES, Cancer, and Endocrine Disruptors Ways of Regulating, Chemical Risks, (...)
  • 14 Arrêt du 16 déc. 2015, Suède/Commission, T-521/14, EU :T :2015 :976.
  • 15 Bergman, A., J.J. Heindel, S. Jobling, K.A. Kidd et T. Zoeller, 2013, State of the Science of Endoc (...)

7Les perturbateurs endocriniens sont des substances chimiques qui altèrent le fonctionnement du système hormonal humain et animal et auxquelles une partie de la communauté scientifique internationale attribue une impressionnante liste de pathologies graves (cancers hormonaux dépendants, malformations de l’appareil reproducteur, stérilités, diabète, maladies neurologiques, etc.) et pour ne citer que cela, l’origine fœtale des maladies de l’adulte. Ces substances et mélanges peuvent être contenus dans des pesticides, mais également dans tous produits chimiques complexes qu’il s’agisse de plastique, de produits d’hygiène et de cosmétique ou par exemple de médicaments. C’est précisément un médicament, le diethylstilbestrol (DES), connu en France sous le nom commercial Distilbène et objet d’un gros contentieux judiciaire aux États-Unis et en France aujourd’hui encore, qui constitue le « modèle » des perturbateurs endocriniens, tant sous le prisme des sciences dites dures12, que sous celui des sciences de l’homme et de la société13. Bien que ces substances soient visées par quatre règlements européens, dont le règlement REACH (art. 57.f), c’est un texte sur les pesticides qui obligeait la Commission à adopter, au plus tard le 13 décembre 2013, les actes permettant de spécifier les critères scientifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne. Autrement formulé, la Commission devait édicter un des éléments constitutifs des règles contenant les méthodes scientifiques pour l’identification de ces effets. À l’instar du glyphosate, le processus réglementaire a pris tant de retard que la Commission a été condamnée pour carence, ce qui demeure assez rare en droit européen14. Les raisons de ce retard tiennent à la polémique scientifique qui a, comme pour le glyphosate, opposé l’OMS à l’EFSA, les États membres et les scientifiques sur la scène internationale. D’un côté, les experts de l’OMS, ceux auxquels la Commission avait confié l’expertise et ceux de la Société d’endocrinologie15, soutenus par le Danemark et la Suède, considèrent que la toxicologie réglementaire, fondée sur le paradigme du seuil selon lequel la dose fait le poison, est inadaptée à la détection des effets de perturbation endocrinienne. De l’autre côté, les industriels, l’EFSA, des scientifiques principalement liés aux industriels et dont la situation de conflits d’intérêts est aisément vérifiable, soutenus notamment par l’Allemagne et le Royaume-Uni, campent sur l’idée que la toxicologie réglementaire, mondialement partagée, est adaptée à l’évaluation de la perturbation endocrinienne.

  • 16 Arrêt du 20 nov. 2016, PAN Europe et Suède/Commission, T‑51/15, EU :T :2016 :519.

8Ce condensé des histoires concomitantes du glyphosate, du Roundup et des perturbateurs endocriniens montre que les méthodes scientifiques d’évaluation de la nocivité des produits chimiques sont à l’origine des désaccords. La différence entre ces deux exemples est que dans le premier cas, ce sont les protocoles scientifiques en vigueur, c’est-à-dire intégrés au système juridique, qui sont mis en cause, tandis que dans le cas des perturbateurs endocriniens, la polémique intervient avant leur adoption, c’est-à-dire à un moment décisif pour les lobbyistes, dont ceux œuvrant à la défense des intérêts des industriels. La Commission n’a d’ailleurs pas manqué d’invoquer des « pressions abusives » de la part de représentants d’intérêts pour s’opposer à la communication, à une organisation non gouvernementale (ONG), de l’intégralité des documents relatifs aux perturbateurs endocriniens. La Commission devait établir le caractère concret de ces pressions dans le cadre du différend porté devant la juridiction européenne. Or, comme le relève cette juridiction saisie une seconde fois des problèmes posés par le projet de réglementation, la Commission a préféré s’en tenir à des « indications générales, vagues et imprécises »16. Est-ce parce que la pression des représentants des intérêts des industriels est problématique ?

9L’objet de cette recherche exploratoire ne peut être de répondre aux questions scientifiques posées dans les deux exemples cités. En revanche, ces problématiques scientifiques, la conflictualisation et la mobilisation citoyenne à laquelle elles ont donné lieu mettent en lumière les nombreux enjeux liés à la réglementation des méthodes scientifiques d’évaluation des risques, l’importance des questions qu’elles soulèvent sur les plans politique, économique et juridique et enfin la multiplicité des questions soulevées. Car si l’on a nécessairement résumé l’histoire du glyphosate du Roundup et des perturbateurs endocriniens, elle contient en filigrane les thèmes du secret des affaires, du droit d’accès à l’information, des conflits d’intérêts des experts, du lobbying, de la multiplicité des ordres normatifs impliqués, de la réglementation spécifique aux OGM, aux produits cosmétiques et sans nul doute aux médicaments.

10La production des savoirs grâce à certaines méthodes scientifiques est le préalable à leur circulation et à sa limitation, quel que soit le secteur concerné. Elle est déterminante de l’accès au marché dans la mesure où le droit le prohibe lorsque les substances ont certains effets nocifs. Elle est, pour cette raison, centrale dans la réglementation et fort logiquement l’objet de l’attention des représentants d’intérêts, mais pas de la recherche juridique académique, malgré l’abondance de son discours sur l’évaluation des risques. Le très commenté principe de précaution est à cet égard emblématique.

11C’est sur cette réglementation des méthodes de production des savoirs, dans le secteur des pesticides, que l’on souhaite apporter un éclairage. Le constat de l’invisibilité dont bénéficient, dans la recherche juridique, les méthodes de production des savoirs sur les pesticides et plus largement, les produits chimiques, bien sûr nous questionne. Il s’ajoute à l’enseignement que l’on tire de l’exemple du Roundup : les méthodes scientifiques mises en œuvre en droit européen semblent produire de l’ignorance sur l’effet cocktail des substances. Le croisement de ces deux constats fait émerger une question : le jeu du droit a-t-il pour résultat de rendre invisibles certains effets nocifs des pesticides, a-t-il pour conséquence de produire de l’ignorance sur ces effets délétères ?

  • 17  Jas, N., 2015, Agnotologie, in Gilbert, C., E. Henry, J.-N. Jouzel et P. Marichalar (dir.), Dictio (...)
  • 18 Proctor, R., 2011, Golden Holocaust : Origins of the Cigarette Catastrophe and the Case for Aboliti (...)
  • 19  Hauray, V. B., E. Henry et S. Dalgalarrondo, 2015, Conflits d’intérêts, in Dictionnaire critique d (...)

12Cette problématique de notre recherche s’inscrit dans un cadre théorique emprunté à la sociologie : l’agnotologie. Ce champ d’études explique comment « les industries et/ou les États cherchent à contrôler la production et la circulation de connaissances scientifiques sur les effets sanitaires et environnementaux délétères d’activités et de produits industriels »17. Comme l’ont montré quelques auteurs18 à propos de l’industrie du tabac, les industriels organisent l’ignorance dans le sens où ils financent des études scientifiques, commandent des études à des cabinets de défense de produits, font produire des données par les organismes scientifiques des industriels, décrédibilisent les études universitaires qu’ils qualifient de « junk science » et celles commandées par les autorités réglementaires, mettent l’accent sur les incertitudes scientifiques, captent des revues et créent la controverse. D’autres mécanismes concourent à la construction sociale de l’ignorance sur les effets délétères des produits chimiques. Ainsi en est-il de l’asymétrie de moyens économiques et techniques entre les représentants d’intérêts du secteur industriel et les ONG dont les ressources, très inférieures, ne leur permettent pas de commander des études. La privatisation croissante de la recherche et la baisse des budgets publics de la recherche, y compris au niveau de l’UE, rendent fréquent le recours à des financements privés et favorisent la création de liens entre scientifiques du monde académique et industries. C’est une situation propice à la multiplication des conflits d’intérêts contribuant à la production d’ignorance. À cela s’ajoute le phénomène des revolving doors19.

  • 20 Par ex : H. Bouthinon-Dumas, V. de Beaufort et F. Jenny, 2013, Stratégies d’instrumentalisation jur (...)

13Ceci précisé, il est inopportun dans cette recherche de poser le postulat selon lequel le droit européen organiserait volontairement l’ignorance sur les effets des pesticides. Quand bien même l’instrumentalisation du droit est une réalité constatée dans nombre de domaines20, l’objectif de cette étude consiste, tant à travers l’analyse de la nature des règles, de leur origine, de leur évolution et de leur contenu, à rechercher si le droit européen concourt à la production d’ignorance sur les effets pesticides, indépendamment d’une volonté quelconque de ses auteurs.

14Il convient au préalable de répondre à deux questions : que sont les pesticides en droit européen et réglemente-t-il les méthodes de production des savoirs sur leurs effets ?

15La définition des pesticides en droit européen a évolué dans le temps. Une situation de flou terminologique a précédé la précision et la haute technicité qui caractérisent les textes actuellement applicables.

  • 21 Directive 76/895 du 23 novembre 1976 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus d (...)
  • 22 Directive du Conseil du 26 juin 1978 concernant le rapprochement des législations des États membres (...)
  • 23 Directive 79/117/CEE du Conseil du 21 décembre 1978 concernant l’interdiction de mise sur le marché (...)
  • 24 Directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 concernant la mise sur le (...)

16La première directive qui a utilisé le terme pesticide dans son intitulé ne le définissait pas, alors même qu’elle concernait la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides21. Il faut attendre la directive concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des préparations dangereuses22, pour trouver la première définition communautaire des pesticides. Quelques mois plus tard, la directive qui interdisait de mettre sur le marché et d’utiliser des produits contenant certaines substances actives définissait, pour la première fois, les produits phytopharmaceutiques23. Cette définition était quasiment identique à celle retenue quelques mois plus tôt pour décrire les pesticides, mais les deux directives ne distinguaient pas expressément les produits phytopharmaceutiques des pesticides. Enfin, la directive « biocides »24 donnait de ces produits une définition extrêmement proche de celle des pesticides et des produits phytopharmaceutiques.

  • 25 Directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’ (...)
  • 26 Ces deux catégories de pesticides sont régies par des textes différents : Règlement (CE) 1107/2009 (...)

17La seconde génération de textes, dont la directive du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable25, a expressément affirmé que les pesticides couvrent deux catégories, les produits phytopharmaceutiques destinés à un usage agricole et les biocides, voués à d’autres usages26 .

  • 27 Horel, S., 2015, Intoxication. Perturbateurs endocriniens, lobbyistes et eurocrates : une bataille (...)

18Le choix des règles européennes susceptibles de concerner la production des savoirs sur les pesticides soulève un problème de méthode en raison de la multiplicité des objets couverts par les pesticides et des secteurs dans lesquels leurs effets peuvent survenir. Il conviendrait d’examiner, pour proposer une vision globale du sujet, les textes spécifiquement consacrés aux produits phytopharmaceutiques et aux biocides (pesticides), ceux relatifs aux produits chimiques en général dont le règlement REACH, aux engrais, aux substances et préparations dangereuses et aux polluants organiques persistants. Sans dresser un inventaire exhaustif, il faudrait également analyser les textes relatifs à la santé et à la sécurité au travail, à l’alimentation animale, à la qualité de l’eau, à la publicité trompeuse, à l’appauvrissement de la couche d’ozone, à la protection des animaux, à la conservation des oiseaux sauvages, à la conservation des habitats naturels et aux émissions industrielles. À cette liste s’ajoutent les débats sur les perturbateurs endocriniens auxquels l’UE n’a pas encore consacré d’acte législatif en raison des pressions du lobby chimique27.

19La quantité extravagante de textes pertinents, leur longueur et leur extrême technicité contraignent à se concentrer sur les actes en vigueur applicables à la production des savoirs sur une catégorie de pesticides, les produits phytopharmaceutiques. Le règlement 1107/2009 les définit comme les « produits, (…), composés de substances actives, phytoprotecteurs ou synergistes, ou en contenant (…) » (art. 2). Un produit phytopharmaceutique est donc un produit complexe, un mélange, généralement composé de plusieurs objets qui sont soit des substances individuelles, soit des préparations de plusieurs substances. Seules les « substances actives » sont toujours des composés uniques, les phytoprotecteurs, synergistes, adjuvants et coformulants peuvent être soit des substances, soit des préparations (art. 2.3.a à 2.3.d).

  • 28 Directive 78/631/CEE du Conseil du 26 juin 1978 concernant le rapprochement des législations des Ét (...)
  • 29 Directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits ph (...)

20Eu égard au cadre théorique de cette étude, on observe que la terminologie européenne a évolué dans un sens qui contribue à masquer la nocivité des pesticides : alors que la première définition des pesticides les présentait comme des préparations destinées à « détruire les organismes nuisibles aux végétaux »28, celle adoptée à partir de 1991 les représente comme des produits voués à « protéger les végétaux (…) contre (…) les organismes nuisibles »29. Et si la version française des règles européennes emploie l’expression savante « produit phytopharmaceutique », la version anglaise est bien plus claire : plant protection product. L’étymologie latine ne laisse aucun doute sur le fait que les pesticides sont conçus pour tuer : de caedere (-cide) qui signifie frapper, abattre, tuer et de pestis pour désigner « insecte ou plante nuisible, parasite ». Ce changement terminologique modifiant la représentation des produits phytopharmaceutiques a probablement joué comme un vecteur d’acceptabilité des risques et dangers qu’ils contiennent, aux côtés d’autres facteurs.

21La seconde interrogation porte sur la production des savoirs : en quoi consiste-t-elle, est-elle réglementée ?

22En termes simples, la production des savoirs sur les pesticides consiste dans l’élaboration de données ou informations de nature scientifique sur une impressionnante quantité de points allant de la simple dénomination chimique aux effets sur l’environnement et la santé. Indépendamment de l’existence d’une réglementation, tout scientifique, qu’il soit toxicologue, biologiste, endocrinologue ou médecin du travail par exemple, est susceptible de contribuer à la production des savoirs sur un pesticide au sens européen du terme ou sur un de ses composés chimiques. Ainsi, au début des années 1980, des médecins du travail de la Mutualité sociale agricole et de l’Institut national de médecine agricole ont mené une enquête auprès des agriculteurs français utilisateurs de pesticides. Elle a mis à jour la fréquence de leurs contaminations par les pesticides. Cette étude a débouché sur la création d’un réseau de toxicovigilance qui recueille et traite les signalements de pathologies des agriculteurs. Ce travail mené sur le terrain consiste dans une production de savoirs sur les pesticides déjà mis sur le marché. C’est également la recherche de laboratoire qui contribue à la production de savoirs sur les pesticides comme en témoigne l’étude précitée sur la toxicité du Roundup. Ces deux exemples illustrent une volonté de savoir détachée de toute perspective réglementaire directe dans la mesure où la recherche n’est pas menée afin d’obtenir une autorisation de mise sur le marché. Leur intérêt est de questionner les règles de droit qui organisent une production de savoirs sur les pesticides dans l’objectif de leur mise sur le marché.

23L’activité de production des savoirs sur les pesticides est l’objet d’une réglementation européenne, qui, en termes très synthétiques, subordonne au moins en théorie, la commercialisation des pesticides et de leurs divers composés chimiques, à la preuve qu’ils n’ont pas certains effets sur l’environnement et la santé considérés comme socialement inacceptables. La preuve de l’absence de ces effets doit être rapportée par les industriels demandeurs d’une approbation européenne ou d’une autorisation nationale de mise sur le marché selon que la demande porte sur une substance active ou sur le mélange de substances qu’est le pesticide. À ce titre, l’industriel doit fournir un dossier contenant un ensemble d’études scientifiques qui doivent être réalisées dans le respect de certaines méthodes scientifiques et par des laboratoires d’essais, eux-mêmes réglementés. Autrement dit, seuls les essais menés dans le respect des méthodes scientifiques validées par les autorités réglementaires peuvent être utilisés pour interdire une substance ou un produit et certifier sa nocivité ou sa non nocivité. Les méthodes scientifiques ou protocoles mis en œuvre ont pour résultat les savoirs servant de support scientifique aux décisions prises par les autorités compétentes lorsqu’elles accueillent ou rejettent la demande de l’industriel. De ce fait, ces méthodes de production des savoirs sont au cœur de la réglementation européenne des pesticides et représentent ce que l’on pourrait appeler les méthodes réglementaires de production des savoirs. Elles produisent, en d’autres termes, des savoirs scientifiques réglementaires par opposition aux connaissances produites hors le cas de demande d’accès d’un produit ou substance au marché, lors par exemple du recensement des pathologies des agriculteurs.

  • 30 Directive 78/631/CEE, op. cit. La réglementation actuelle maintient cette classification sur la bas (...)

24Ainsi, en 1978, la première directive européenne concernant les pesticides les a classés en fonction de la toxicité réelle aiguë exprimée en DL50 (dose létale 50 : dose pour laquelle la moitié de l’échantillon d’animaux exposés meurt)30 et les a soumis à des essais sur des animaux « suivant les méthodes internationalement reconnues » (art. 3.1). Ces « méthodes internationalement reconnues » demeurent d’un contenu mystérieux dans la directive précitée de 1978, elles sont cependant devenues la substance des actuelles règles de production des savoirs sur les pesticides, tant en droit européen qu’en droit international.

25Méconnues de la doctrine juridique académique, ces méthodes réglementaires de production des savoirs contenues dans le droit européen, en particulier dans le secteur des pesticides, sont fortement inspirées par une réglementation internationale elle aussi parfaitement ignorée de la littérature juridique académique. Nous observons pourtant un phénomène de circulation des normes entre l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et l’UE. Car tant par le canal du droit dur que par celui du droit mou, l’essentiel des normes européennes régissant la production de savoirs sur les pesticides a été élaboré par l’OCDE. Ces normes comprennent les « méthodes internationalement reconnues » ci-dessus évoquées.

  • 31  Carson, R., 1962, Silent Spring, Boston, Hughton Mifflin
  • 32 La Conférence avait conclu à la nécessité de « faire connaître et signaler à l’avance les effets no (...)
  • 33 Recommandation du Conseil sur l’évaluation des effets potentiels des composés chimiques sur l’envir (...)

26Dans les grandes lignes, dix ans après la première prise de conscience collective des dangers des produits chimiques pour l’environnement et la santé marquée par la publication de Silent Spring31, l’idée d’une nécessaire évaluation de leurs effets avant leur commercialisation a été formulée lors Conférence des Nations Unies sur l’Environnement humain, tenue à Stockholm en 197232. En 1974, soit deux ans après la création du Programme des Nations Unies sur l’Environnement (PNUE) et l’interdiction américaine du DDT, l’OCDE affirmait pour la première fois l’adoption de l’idée d’évaluation des produits chimiques préalable à leur commercialisation33. Cette organisation affirmait surtout une seconde idée qui constituait la véritable innovation sur laquelle repose le système qu’elle a mis en place et diffusé vers d’autres organisations internationales, dont l’UE et des États : la nécessaire acceptation, par les États membres de l’OCDE, des résultats de l’évaluation menée par tout autre État membre sur les produits chimiques. En termes synthétiques, l’OCDE a promu l’instauration d’un système commercial international fondé sur la confiance entre États quant à l’évaluation déjà réalisée de la toxicité des produits chimiques.

  • 34 Décision du Conseil relative à l’acceptation mutuelle des données pour l’évaluation des produits ch (...)

27C’est un texte toujours en vigueur, adopté par l’OCDE en 1981, la décision relative à l’Acceptation mutuelle des données pour l’évaluation des produits chimiques (AMD)34, qui contient les règles sur l’évaluation des produits chimiques. L’AMD est un instrument juridique de droit dur, puisque dans la typologie des actes juridiques prévus par la Convention de l’OCDE, les décisions, en principe adoptées par accord mutuel de tous les Membres (art. 6.1) et qui les lient, sous réserve de respect de la procédure constitutionnelle en vigueur dans chaque pays (art. 5.a. et 6.3), ont une portée juridique équivalente à celle des traités internationaux. Ces décisions pour lesquelles il n’est pas nécessaire de recourir à une procédure de ratification, du fait de l’article 5 de la Convention constitutive de l’OCDE, peuvent avoir pour conséquence l’obligation pour les pays membres d’adapter ou de modifier leur droit interne. Et les travaux préparatoires à ce texte enseignent que, sur incitation de l’OCDE, quelques États avaient modifié leur droit interne avant adoption de la décision contraignante sur l’AMD. Le choix de cet instrument est d’autant plus significatif que l’OCDE, dont l’action est fondée sur la persuasion des Membres à mener un certain type de politique, privilégie habituellement des instruments non contraignants, dont les recommandations (art. 5.b. et 6.1). Ces dernières sont d’ailleurs très nombreuses dans le secteur de la sécurité chimique.

28Sans entrer dès à présent dans le détail de l’AMD, il pose expressément le principe de mutualisation des données résultant des essais réalisés sur des produits chimiques dont relèvent les pesticides : « les données obtenues au cours de l’essai de produits chimiques dans un pays membre de l’OCDE (…) seront acceptées dans les autres pays membres de l’OCDE à des fins d’évaluation et pour d’autres usages touchant à la protection de l’homme et de l’environnement ». Pour assurer l’efficacité de cette obligation d’acceptation des données d’évaluation, la décision sur l’AMD a subordonné la production des savoirs à deux conditions dont l’une est la suivante : les essais doivent être réalisés conformément à ce que l’OCDE appelle les « lignes directrices pour les essais ». Ce sont précisément ces « lignes directrices pour les essais » qui contiennent les méthodes scientifiques de production des savoirs sur les produits chimiques.

  • 35 Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil sur les perturbateurs (...)

29La mise en œuvre de ce système signifie que l’approbation du glyphosate par un État membre de l’OCDE, les États-Unis en 1991, sur la foi des études scientifiques produites par Monsanto, justifie que les autres États membres fassent confiance aux savoirs réglementaires produits dans le cadre de cette décision d’évaluation et ne puissent s’y opposer. La publication controversée sur le Roundup et le projet européen sur les perturbateurs endocriniens alimentent le propos. En effet, le fabricant, Monsanto et l’EFSA ont soutenu que l’étude sur le Roundup n’avait pas été élaborée conformément aux lignes directrices de l’OCDE. Or, les auteurs de cette étude indiquent que la méthode scientifique choisie est la ligne directrice 408 de l’OCDE, précisément parce qu’elle est utilisée par certains producteurs d’OGM. Indépendamment de la question de la validité scientifique de l’extension de la durée du test par les auteurs de l’étude, au demeurant fondamentale d’un point de vue scientifique, la citation de la ligne directrice 408 de l’OCDE et la critique d’ordre méthodologique adressée par Monsanto font apparaître que le cœur des règles de production des savoirs sont les lignes directrices de l’OCDE. Sous cet éclairage, sans doute aurait-il fallu questionner les lignes directrices de l’OCDE dans le débat qui a eu lieu et dans le cadre du processus européen de renouvellement du glyphosate : quand la ligne directrice 408 a-t-elle été adoptée, quels sont les experts qui ont rédigé cette ligne directrice, étaient-ils en conflits d’intérêts, quelle espèce animale doit être choisie selon cette ligne directrice et pourquoi, pourquoi la ligne directrice a-t-elle fixé la durée de l’essai à 90 jours, cette ligne directrice également mise en œuvre par les industriels est-elle celle dont l’utilisation est la plus pertinente eu égard aux effets nocifs recherchés, cette ligne directrice est-elle juridiquement contraignante ? Du côté des perturbateurs endocriniens, la Commission a récemment exposé qu’un « certain nombre d’essais concernant le dépistage de l’activité endocrinienne des substances ont été validés et approuvés en tant que lignes directrices de l’OCDE pour les essais », mais que les travaux se poursuivent. Et elle estime « essentiel de poursuivre et de renforcer ces travaux, (…) dans le cadre de l’OCDE d’ici 2018, afin de disposer de l’éventail nécessaire d’essais validés, au plus tard d’ici 2025. »35

30Force est de constater que le rôle de l’OCDE dans le processus européen passe inaperçu. On doit donc commencer par montrer que l’origine et la nature juridique des règles européennes de production des savoirs sur les pesticides favorisent leur invisibilité. C’est un facteur expliquant que la substance de ces règles produise de l’ignorance.

L’origine et la nature des règles de production des savoirs sur les pesticides

31Bien que les normes de l’OCDE n’aient pas été développées spécifiquement pour la production de savoirs sur les pesticides, mais sur les produits chimiques en général, c’est surtout dans le secteur des pesticides que le droit européen a procédé à leur intégration.

  • 36 Règlement (UE) 283/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de d (...)
  • 37 Règlement (UE) 284/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de d (...)
  • 38 Communication de la Commission dans le cadre de la mise en œuvre du règlement (UE) 283/2013 de la C (...)
  • 39 Communication de la Commission dans le cadre de la mise en œuvre du règlement (UE) 284/2013 de la C (...)
  • 40 Deux autres textes européanisent les méthodes d’essais de l’OCDE : Règlement (CE) 440/2008 du Parle (...)

32Le règlement 1107/2009 traite des méthodes de production des savoirs exigés de l’industriel en termes très généraux, tant à propos des substances soumises à la procédure européenne d’approbation (art. 8 et 25.2) que des produits phytopharmaceutiques soumis à la procédure nationale d’autorisation (art. 33.3). La preuve de non nocivité incombe à l’industriel, dont le dossier complet (art. 7 et 25) doit contenir certaines informations, tel le texte intégral des rapports d’essais. Le détail des points sur lesquels les essais doivent être réalisés et les méthodes scientifiques à mettre en œuvre sont régis par deux règlements d’application du règlement 1107/2009, l’un relatif aux seules substances actives36, l’autre aux seuls produits phytopharmaceutiques37. Ces règlements adoptés en 2013 prévoient expressément l’application des règles adoptées par l’OCDE et sont complétés par deux communications de la Commission qui publient les listes précises des méthodes d’essai à mettre en œuvre pour les substances actives38 et les produits phytopharmaceutiques39. Ces cinq textes marquent un tournant dans l’introduction des lignes directrices de l’OCDE dans le système expertal européen, puisqu’ils procèdent pour la première fois à leur importation massive : cent cinq lignes directrices de l’OCDE ont été européanisées. Quantitativement, les normes océdéennes sont les plus nombreuses en droit européen40.

33D’autres organisations internationales émettent cependant des règles comparables à celles de l’OCDE. Ainsi en est-il notamment de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) dont le droit européen a importé quelques méthodes de production des savoirs.

  • 41 Évaluation des substances actives des produits phytopharmaceutiques (présenté conformément à l’art. (...)

34De l’aveu de la Commission41, le manque d’expertise en Europe dans le domaine de la réglementation de l’évaluation des risques explique que la quasi-totalité des méthodes de test soit empruntée à d’autres ordres normatifs que l’UE. Cette multiplicité des centres d’élaboration des normes sur la production des savoirs est un autre facteur d’explication du conflit qui a eu lieu entre l’EFSA et le CIRC à propos du glyphosate contenu dans le Roundup et des perturbateurs endocriniens. Sur le plan strictement juridique, la conséquence de cette pluralité d’auteurs des normes est la nécessaire articulation d’un écheveau de textes d’autant plus difficile à réaliser que ces règles demeurent largement inconnues hors de la sphère industrielle, qu’elles sont hautement techniques, difficilement compréhensibles et longues et que leur caractère juridiquement contraignant ne va pas de soi. Ce sont là autant de facteurs concourant à l’ignorance des règles organisant la production des savoirs sur les pesticides, car si elles existent, elles ne sont pas aisément accessibles. On le démontrera en exposant d’abord l’origine des règles, puis leur nature juridique.

L’origine des règles européennes de production des savoirs sur les pesticides

35Le contenu des règles européennes organisant la production des savoirs sur les pesticides en particulier et sur les produits chimiques en général est le fruit d’une interaction complexe entre organisations internationales. Si le jeu normatif entre organisations internationales ne peut être l’objet de cette contribution, l’OCDE est un acteur central du système mis en place. Cette organisation élabore des normes dont le fondement théorique est d’ordre économique.

L’OCDE dans le système international de sécurité des produits chimiques

36Les règles contenant les méthodes scientifiques de production des savoirs sur les pesticides relèvent de la gouvernance mondiale des produits chimiques. La recherche d’une harmonisation du droit au niveau mondial, partiellement attribuable à la nocivité des produits chimiques, explique que de nombreuses organisations internationales soient impliquées dans la réglementation. Pour cette raison, de nombreux textes évoquent les méthodes de production des savoirs.

  • 42 Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applica (...)
  • 43 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), 2006, Guidelines on efficacy evaluat (...)
  • 44 Convention sur les polluants organiques persistants, Stockholm, 22 mai 2001, entrée en vigueur le 1 (...)
  • 45 International Convention of Chemicals Management (ICCM), 2006, Strategic Approach to International (...)
  • 46 Nations unies, 2002, Rapport du Sommet mondial pour le développement durable, Johannesburg (Afrique (...)
  • 47 Résolution du Conseil sur la mise en œuvre de l’approche stratégique de la gestion internationale d (...)
  • 48 L’OCDE travaille sur plus de 40 % des 273 activités citées par le Plan d’action mondial de la SAICM (...)

37La Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux42 précise que les données permettant d’inclure certains produits et substances dans une procédure spécifique de contrôle doivent être obtenues par des méthodes scientifiquement reconnues (Annexe II). La quatrième version du Code de conduite international sur la gestion des pesticides, fruit d’une collaboration entre la FAO et l’OMS qui s’inscrit dans une perspective de réduction de la dépendance aux pesticides, « impose » aux industriels de tester chaque pesticide « selon des procédures et méthodes éprouvées » et cite des lignes directrices élaborées par la FAO et l’OMS43. En tant qu’Agence d’exécution du premier programme de coopération inter organisationnel dans le secteur chimique créé en 1980 par l’OMS, l’Organisation internationale du travail (OIT) et le PNUE (le Programme international sur la sécurité des substances chimiques), l’OMS évalue les produits chimiques et publie plusieurs types de documents d’évaluation qui peuvent servir à l’élaboration de lignes directrices. En 1995, six organisations internationales (le PNUE, l’OIT, la FAO, l’OMS, l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel et l’OCDE) ont créé le Programme Inter organisations pour la gestion rationnelle des produits chimiques (IOMC). Ce Programme qui compte désormais la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement et l’Institut des Nations unies pour la formation et la recherche, résulte des recommandations de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement tenue en 1992, afin de renforcer la coopération et d’accroître la coordination internationale dans le domaine de la sécurité chimique. Le but est d’assurer une gestion rationnelle des substances chimiques aux fins de la protection de la santé humaine et de l’environnement. C’est dans ce cadre de l’IOMC que le PNUE a rédigé en 1999 les Lignes directrices pour l’identification des PCB, substances incluses dans la Convention POP44. Et c’est avec le PNUE que l’IOMC a participé à l’élaboration de l’Approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques (SAICM)45 adoptée en 2006. La SAICM est un cadre politique pour atteindre l’objectif énoncé dans le Plan de mise en œuvre du Sommet mondial de Johannesburg (2002) qui prévoit que, d’ici à 2020, les produits chimiques soient utilisés et produits de manière à ce que les effets néfastes graves qu’ils ont sur la santé humaine et sur l’environnement soient réduits au minimum46. La SAICM est constituée par trois textes, dont le Plan d’action mondial. Ce dernier contient 273 mesures concrètes à réaliser d’ici 2020 dont certaines concernent l’évaluation des produits chimiques. Le Plan prévoit notamment la collaboration entre l’OMS et l’OCDE pour élaborer et utiliser de nouvelles « méthodes harmonisées d’évaluation des risques » dont la mise en œuvre vise particulièrement les groupes vulnérables. Le Plan d’action mondial prévoit également l’élaboration de « méthodes et critères plus performants de détermination de l’impact des produits chimiques sur la santé humaine ». Il se réfère aux lignes directrices sur les essais sans citer les instruments de l’OCDE. Néanmoins l’OCDE apparaît comme l’un des principaux acteurs de la mesure visée. De son côté, l’OCDE a adopté une résolution sur la mise en œuvre de la SAICM47 pour l’intégrer dans son Programme sur les produits chimiques et préciser son rôle48. L’annexe de cette résolution confirme la volonté de l’OCDE de diffuser ses instruments, ce qui devrait selon elle, faciliter la mise en œuvre de la SAICM et « l’harmonisation mondiale de la gestion des produits chimiques dans le sens des politiques de l’OCDE ».

  • 49 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit., p. 8.
  • 50  Aux pays membres de l’OCDE liés par l’AMD s’ajoutent l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil, la (...)
  • 51  Décision du Conseil concernant l’adhésion de pays non membres aux actes du Conseil relatifs à l’ac (...)
  • 52  Intitulé : Gestion écologiquement rationnelle des substances chimiques toxiques, y compris la prév (...)
  • 53  Sommet Planète Terre, Rio, 3 au 14 juin 1992. Articles 19.55 à 19.65 du Programme Action 21.

38C’est d’ailleurs pour parfaire cet objectif d’harmonisation mondiale de la gestion des produits chimiques que l’OCDE suit, selon ses propres termes, une « stratégie d’ouverture proactive »49. En effet, l’AMD qui contient les normes relatives à la production des savoirs constitue aujourd’hui l’équivalent d’un accord multilatéral applicable dans 36 pays50. Son champ d’application géographique a été étendu en 1997. Initialement applicable aux seuls membres de l’OCDE, une décision51 prise en considération du chapitre 19 du Programme Action 2152 adopté lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement53 a élargi le système de l’AMD aux pays non membres de l’OCDE. Les buts de l’élargissement de l’AMD, eu égard à l’objectif mondial de développement durable fixé à Rio en 1992, sont de renforcer les capacités des pays non membres de l’OCDE qui ont développé leur propre industrie chimique à échanger des informations et de veiller à ce que leur système de gestion des produits chimiques ne se traduise par des incompatibilités réglementaires et par l’instauration de barrières commerciales. Depuis 1997, les pays non membres de l’OCDE peuvent donc adhérer à l’AMD sous réserve de démontrer leur capacité à participer au système. Ceci signifie, dès lors que l’adhésion d’un pays non membre est acceptée, que les résultats des essais réalisés dans cet État dans le respect des règles et standards de l’OCDE seront acceptés dans les pays membres.

  • 54 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, Perspectives de l’environ (...)
  • 55 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, op. cit., p. 311.
  • 56  Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2008, Perspectives de l’enviro (...)

39Sur le plan mondial, l’OCDE est donc un acteur majeur de l’élaboration des normes relatives à la production des savoirs sur les produits chimiques incluant les pesticides. Cette situation qui explique partiellement l’influence des normes de l’OCDE sur le droit européen, mais également en droit international, peut surprendre dès lors que les objectifs premiers de cette organisation ne sont ni la protection de la santé et de l’environnement, ni l’activité scientifique. Et sans doute eut-il été plus cohérent que l’OMS soit le principal acteur international de l’élaboration de ces normes. Certes l’OCDE manifeste ses préoccupations sur la protection de l’environnement et la santé. Elle explique ainsi en 2012 que l’exposition à des substances chimiques dangereuses est liée à une « forte charge de morbidité » et que, même dans les pays membres de l’OCDE, « les effets sanitaires des substances chimiques présentes (…) dans l’environnement, et en particulier les effets de l’exposition à des combinaisons de substances chimiques, restent mal connus »54. L’OCDE affirme que la morbidité mondiale imputable aux produits chimiques « est probablement plus forte que ne l’indiquent les données disponibles »55. Dans ses deux dernières Perspectives de l’environnement56, elle assimile la présence de substances chimiques dans l’environnement à un « feu rouge », c’est-à-dire à un problème qui, au niveau mondial, n’est pas bien pris en charge, pour lequel la situation est mauvaise ou s’aggrave et qui nécessite une attention urgente. Le constat de l’impact négatif des produits chimiques sur la santé et l’environnement et de l’urgence à y remédier n’a donc guère évolué en près d’un demi-siècle et peut-être est-il plus alarmant qu’on ne le sait. Il est en revanche certain et c’est l’OCDE qui l’affirme, que l’idée d’un contrôle préalable à la commercialisation des produits chimiques n’a pas permis d’atteindre l’objectif de protection de la santé et de l’environnement.

40Quelles sont les raisons expliquant ce paradoxe et dans quel sens les politiques de l’OCDE sont-elles orientées ?

Le fondement économique des règles océdéennes

41La cause de l’actuelle position normative de l’OCDE dans le domaine de la sécurité chimique est d’ordre historique et économique.

  • 57 Trente-cinq pays ont ratifié la Convention constitutive du 14 décembre 1960, mais plus de cent pays (...)
  • 58 V. toutefois : Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) et Société França (...)
  • 59 Groulier, C., 2015, La « gouvernance réglementaire » de l’OCDE : vers une « globalisation légistiqu (...)

42L’OCDE qui regroupe trente-cinq pays57 attachés aux principes de l’économie de marché a pour objectif, selon le premier article de sa Convention constitutive, « de promouvoir des politiques visant » notamment « à réaliser la plus forte expansion possible de l’économie (…), et à contribuer (…) au développement de l’économie mondiale ». En clair, sa mission était de réaliser la mondialisation économique. Cet objectif d’ordre économique explique peut-être que l’OCDE fasse figure de parent pauvre dans les travaux universitaires des juristes francophones. L’exploration de quelques bases de données juridiques enseigne que l’intérêt des juristes pour l’activité normative de l’OCDE est circonscrit à bien peu de secteurs dont la fiscalité et le droit des affaires occupent incontestablement les premières places. De façon générale, les travaux universitaires sont sectoriellement très limités, même si quelques auteurs, le plus souvent anglophones, mènent une réflexion plus théorique sur son pouvoir normatif58 et en particulier sur la « gouvernance réglementaire »59 qu’elle promeut. Il est vrai que deux traits distinguent l’OCDE : d’une part elle produit bien plus de droit mou que de droit dur, d’autre part elle n’est pas dotée de sa propre juridiction. Ces deux caractéristiques peuvent imprimer à l’OCDE une forme de discrétion normative qui expliquerait sa relative invisibilité dans les travaux juridiques académiques, favorisant ainsi la méconnaissance du rôle fondamental de cette organisation dans le secteur des produits chimiques.

  • 60  Recommandation du Conseil fixant les lignes directrices pour la procédure et les éléments nécessai (...)
  • 61  ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit., p. 13.
  • 62 Réduire les coûts de gestion des produits chimiques. Comment l’OCDE aide les gouvernements et l’ind (...)

43L’objectif d’expansion de l’économie conforme à la mission de l’OCDE a pourtant bien motivé son intervention dans le secteur des produits chimiques et constitue le fondement idéologique de l’idée de mutualisation des données d’évaluation qu’elle a exprimée en 1974. L’OCDE avait en effet observé dans les années 70 que ces produits étaient l’objet d’un important commerce international, mais que les réglementations nationales de contrôle des produits chimiques étaient émergentes. Or, les probables divergences des législations nationales à venir pouvaient créer des barrières non tarifaires aux échanges et ainsi nuire à l’expansion du commerce international60. C’est pour prévenir cette conséquence économique que l’OCDE, se présentant comme « l’instance la mieux placée », entreprit l’harmonisation des règles de contrôle de la sécurité chimique à la faveur de leur quasi-inexistence61. Aujourd’hui encore, l’OCDE assure être l’enceinte appropriée, notamment parce que les pays de l’OCDE occupent la première place mondiale pour la production de produits chimiques62.

  • 63 Recommandation C(74)215 final, op. cit.
  • 64 Recommandation du Conseil sur les Principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiq (...)
  • 65 Recommandation C(72)128 final, op. cit., notice explicative, point 4.
  • 66 Par ex : Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2011, Comité des polit (...)

44Pour développer le commerce mondial des produits chimiques, l’OCDE a, dans la première Recommandation sur l’évaluation des produits chimiques adoptée en 197463, choisi une orientation économique en citant, dès le premier visa, la Recommandation de 1972 sur les Principes relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement64. C’est dans cette Recommandation que l’OCDE a pour la première fois énoncé le principe économique d’imputation des coûts, dit du pollueur-payeur, destiné notamment à maintenir l’environnement dans un « état acceptable » (annexe, A.a. points 3 et 4). L’OCDE expliquait alors qu’il ne serait dans « bien des cas, (…) ni raisonnable ni nécessaire de dépasser un certain niveau dans l’élimination de la pollution, en raison des coûts que cette élimination entraînerait » (annexe, A.a. point 3). Qu’il soit permis de douter de la compatibilité de cette logique économique avec la connaissance qu’avait l’OCDE en 1974 de plusieurs traits de la pollution chimique : son caractère accumulable, la « nature insidieuse de son processus », la « difficulté de corriger les dommages causés » et la « détérioration des (…) systèmes biologiques nécessaires à [la] survie » de l’homme65. Et peut-être est-il possible de trouver cohérente l’application d’une logique économique à une pollution chimique qui met en danger la survie de l’homme, lorsque l’OCDE expose son intérêt pour les travaux sur la valeur de la vie humaine : l’intervention des « régulateurs » pour réduire les risques se fait selon une analyse « coût-bénéfice » dans laquelle « une valeur monétaire de la vie humaine peut s’avérer précieuse »66.

45Enfin, l’idée d’acceptation mutuelle des données d’évaluation des produits chimiques trouve une dernière cause dans le principe d’utilisation efficace des ressources économiques inscrit dans l’article 2.a) de la Convention constitutive de l’OCDE. Évaluer la toxicité des produits chimiques requiert du temps et des ressources techniques et financières d’autant plus importantes que l’objectif de l’OCDE était la croissance de ce marché. L’utilisation efficace de ces ressources a justifié l’instauration du système de confiance entre États, puisqu’il évite aux États et aux entreprises d’engager les dépenses requises par l’évaluation, lorsqu’elle a déjà été réalisée par un État membre de l’OCDE.

  • 67 Recommandation C(77)97 final, op. cit.
  • 68  Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit.
  • 69 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit., p. 7.
  • 70 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2011, Le Comité des politiques (...)
  • 71 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, op. cit., p. 416.
  • 72 Sur l’histoire sociale, artistique et symbolique du vert : Pastoureau, M., 2013, Vert. Histoire d’u (...)
  • 73 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit., p. 7 et 12.

46La conséquence de ce raisonnement économique a été entérinée en 1977 dans une Recommandation67 préparatoire à l’AMD. Si le Conseil concédait qu’il était souhaitable d’évaluer tous les produits chimiques avant leur commercialisation, il choisissait eu égard aux ressources requises de restreindre le contrôle aux « substances chimiques nouvelles » et à certaines substances « existantes », à l’exclusion des produits fabriqués à partir de ces substances. Et peut-être est-ce là l’origine de l’ignorance actuelle des effets cocktail des substances chimiques. Près de 40 ans après le début de son activité dans ce secteur, l’OCDE a déclassifié un rapport élogieux de l’efficacité économique des idées développées ci-dessus : Réduire les coûts de gestion des produits chimiques. Comment l’OCDE aide les gouvernements et l’industrie68. Le rapport affirme sans ambiguïté que l’AMD, instrument juridique constituant la pièce maîtresse de l’action de l’OCDE, visait à aider les pays membres « à réduire les barrières au commerce, optimiser l’utilisation de leurs ressources et aider l’industrie à économiser le temps et l’argent en coopérant pour mettre à l’essai et évaluer les produits chimiques industriels, les pesticides, et les produits des biotechnologies et des nanotechnologies »69. L’objectif économique est doublement atteint puisque le chiffre d’affaires mondial de l’industrie chimique des pays de l’OCDE a augmenté de 135 % entre 1998 et 2008 tandis que les économies réalisées par les secteurs public et privé grâce au programme de l’OCDE ont progressé de 164 %70. Finalement, l’image des « feux de signalisation » utilisée par l’OCDE illustre parfaitement l’état de la circulation des idées : les informations sur les risques sanitaires et environnementaux des produits chimiques sont arrêtées à un « feu rouge »71, tandis qu’un feu vert brille sur la route économique. Et c’est de cette couleur chimiquement instable, aujourd’hui symbolique d’écologie, mais longtemps associée à l’instabilité, à l’argent et au jeu72, que l’OCDE habille sa pièce maîtresse en la présentant désormais comme un élément essentiel d’une « croissance verte », elle-même subordonnée à l’imperium d’un bon rapport coût efficacité73.

La nature des règles européennes de production des savoirs sur les pesticides

47La nature juridique des normes contenant les méthodes de production des savoirs sur les pesticides, dites lignes directrices, est discutable dans l’ordonnancement des textes de l’OCDE. En revanche, leur circulation vers le droit européen a eu pour effet positif de clarifier leur nature.

La nature juridique des lignes directrices de l’OCDE

48Sur le plan formel, la décision juridiquement contraignante sur l’AMD se divise en deux parties très courtes et deux annexes à propos desquelles une disposition expresse de la décision précise qu’elles en « font partie intégrante ». Ceci signifie en principe que les annexes lient juridiquement tous les membres de l’OCDE, au même titre que le corps de la décision.

  • 74 Recommandation C(74)215, op. cit., art. 1.c.
  • 75  L’évaluation des effets potentiels des produits chimiques dans l’environnement, 1er avr. 1977, ENV (...)

49Sur le plan substantiel, commençons par ce que le corps de la décision sur l’AMD ne dit pas. Cette décision ne transforme pas l’idée d’évaluer les effets sanitaires et environnementaux des produits chimiques avant leur commercialisation en règle de droit dur. Cette idée de précaution demeure véhiculée par la soft law74. A fortiori, l’AMD n’affirme guère d’obligation minimale et systématique d’évaluation des substances chimiques, pas plus qu’elle n’impose d’obligation d’évaluation des substances nouvelles ou existantes. Enfin, elle ne distingue pas entre produits et substances chimiques. Il en résulte que d’autres organisations internationales et les États sont libres d’édicter des règles sur ces questions. Et il convient alors d’articuler d’autres sources de droit, nationales ou internationales avec les normes de l’OCDE. Enfin, la décision ne dit pas sur qui, de l’État ou des industriels, pèse la charge de la preuve des effets des substances. Il faut fouiller dans les travaux préparatoires du Comité de l’environnement pour trouver l’idée qu’il incomberait au fabricant de procéder à l’évaluation initiale des substances75.

  • 76 Directive 2004/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 concernant le rapproche (...)

50En revanche, la décision sur l’AMD transforme en règle internationale de droit dur le principe de mutualisation des données résultant des essais réalisés sur des « produits chimiques » en subordonnant la production des savoirs au respect des « lignes directrices pour les essais » et des « bonnes pratiques de laboratoire », c’est-à-dire aux règles applicables aux laboratoires d’essai. On soulignera, à propos de ces dernières règles, qu’elles ont pénétré le droit européen grâce à la directive 2004/10 relative à l’application des principes de bonnes pratiques de laboratoire76. Ceci dit, les méthodes scientifiques ou « lignes directrices » sont les clefs de la confiance entre États qui a conditionné la croissance du commerce des produits chimiques.

51La perplexité quant à la nature juridique des lignes directrices vient de la seconde partie de la décision sur l’AMD qui contient non pas une obligation, mais une recommandation invitant les États à appliquer ces lignes directrices. Pourquoi suggérer que ces méthodes de production du savoir relèvent de la soft law en utilisant un vocable caractéristique du droit souple de l’OCDE, en « recommandant », alors qu’elles sont contenues dans une décision juridiquement contraignante et qu’elles constituent la clef de voûte de l’AMD ? Pourquoi ajouter à la confusion en précisant que ces méthodes reléguées dans les deux annexes de la décision en font partie intégrante, ce qui sous-entend qu’elles sont juridiquement contraignantes ? L’on ne saurait y répondre, mais en résumé, la seconde partie de la décision sur l’AMD semble dire une chose et son contraire quant au caractère contraignant des lignes directrices.

  • 77 Sur les normes techniques : Boy, L., 1998, La valeur juridique de la normalisation, in Clam J. et G (...)
  • 78 Cette liste n’est toutefois plus à jour et c’est en réalité sur le site de l’OCDE que les lignes di (...)
  • 79 ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit., p. 14.
  • 80 ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit. Le groupe des produits chimiques était alors présidé par un représent (...)

52Ce flottement des méthodes de production du savoir entre droit dur et droit mou s’explique par leur caractéristique majeure : ce sont des normes techniques77, a priori apolitiques. Concrètement, la première annexe de la décision contient la liste de cinq séries de lignes directrices adoptées ou révisées depuis 198178. Prenons un exemple parmi les deux cent trois lignes directrices actuellement publiées. De façon simplifiée, la ligne directrice 234 sur l’essai de développement sexuel des poissons qui concerne le dépistage de perturbateurs endocriniens, indique quelles espèces de poissons sont retenues pour les tests, les raisons de ce choix et quels indicateurs, dont l’évolution du ratio mâle/femelle, sont probants d’un effet de perturbation endocrinienne. La ligne directrice expose avec précision le protocole d’essai (méthode, durée, concentration de la substance à l’essai, euthanasie du poisson, façon de le découper, etc.). Ces normes techniques sont élaborées par une catégorie d’acteurs particulière et non par le Conseil : des experts. Certes, la décision sur l’AMD affirme dans sa première partie juridiquement contraignante que les termes « lignes directrices de l’OCDE pour les essais (…) désigneront des lignes directrices (…) adopté[e]s par le Conseil ». Il n’en reste pas moins que les premières lignes directrices ont été élaborées, à l’initiative des leaders mondiaux de l’époque, par 300 experts internationaux79 : cinq groupes d’experts réunis par l’Allemagne, les Pays-Bas, le Japon, les États-Unis et le Royaume-Uni, avaient entrepris d’élaborer les principes applicables au contrôle des produits chimiques80 qui ont été finalement adoptés par le Conseil en 1981. Aujourd’hui encore, ce sont des experts qui rédigent de nouvelles lignes directrices, amendent ou révisent celles existantes pour tenir compte de l’évolution des connaissances scientifiques.

  • 81  ECETOC, Good laboratory Practice, Bruxelles, oct. 1979. Cité in ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit.
  • 82 Bero, L.A., 2013, Tobacco industry manipulation of research », in Late lessons from early warnings  (...)

53Qui sont ces experts ? Des scientifiques tels des biologistes, des toxicologues, des chimistes, etc. Ils peuvent être salariés du secteur public, mais également du secteur industriel. Et l’on trouve parmi les références citées par le groupe d’experts qui a préparé la décision sur l’AMD, une publication du European Centre for Ecotoxicology and Toxicology of Chemicals (ECETOC)81. Le fait n’est pas anodin, puisque ECETOC, créée en 1978, est une organisation professionnelle constituée et financée par les industries du secteur chimique au sens large. C’est une des forces du lobbying de l’industrie chimique qui a très activement contribué ces dernières années à empêcher la Commission européenne de respecter son obligation de définition des perturbateurs endocriniens. Cet exemple montre l’enjeu des lignes directrices dont les industriels peuvent être tentés de manipuler le contenu dans la poursuite d’un intérêt économique. Et l’histoire du tabac confirme l’hypothèse de manipulation de la science par les industriels82.

  • 83  Résumé des considérations du rapport du groupe d’experts sur la chimie physique, p. 3.
  • 84  Ibid. p. 4.
  • 85 Résumé des considérations du groupe d’experts de l’OCDE sur l’écotoxicologie, p. 3.
  • 86  Résumé des considérations du rapport des groupes d’experts de l’OCDE sur la toxicologie à court et (...)
  • 87  Résumé des considérations du groupe d’experts de l’OCDE sur l’écotoxicologie, p. 8.

54L’intérêt des protocoles est évident : ils doivent permettre d’évaluer les effets d’une substance selon des connaissances scientifiques acceptées par les États, alors enclins à faire confiance aux résultats des tests. Pourtant, ces lignes directrices et les rapports explicatifs qui les accompagnent soulignent les innombrables difficultés de l’évaluation et les limites qui empêchent de fournir des orientations normatives : inexistence d’un « modèle fiable de description globale de l’environnement »83, absence de mesures fiables des taux de dégradation dans l’environnement, insuffisance de la modélisation de l’environnement ayant pour conséquence des estimations grossières même pour l’étude des composés hautement persistants84, problèmes liés à la présence d’impuretés dans les substances soumises aux essais, impossibilité de prendre en considération l’écosystème en entier pour évaluer les effets d’une substance sur l’environnement85, absence d’essai normalisé sur des systèmes à plusieurs espèces, difficultés liées à l’extrapolation à l’homme des essais réalisés sur les animaux, controverses sur le modèle expérimental approprié à telle ou telle substance chimique, choix des voies d’exposition pour les tests d’une substance en décalage avec l’exposition réelle de l’homme à une combinaison de substances par plus d’une voie86. Les auteurs des lignes directrices expriment clairement que « tous les essais ne servent que de modèles et ont, par conséquent, des défauts ». Il en résulte, selon les experts, qu’on « ne peut pas espérer prédire tous les risques possibles pour l’environnement »87.

55L’on pourrait également dire que la confiance à accorder aux lignes directrices de l’OCDE pour l’évaluation des produits chimiques ne peut qu’être limitée, tant en raison des interrogations portant sur les modalités de participation des industriels à leur élaboration, que de l’aveu des experts, ce qui est paradoxal eu égard à leur objectif : inspirer la confiance.

La nature juridique des lignes directrices de l’OCDE intégrées au droit européen

  • 88 Par exemple : Accord relatif à la reconnaissance mutuelle des principes de bonnes pratiques de labo (...)
  • 89 Notamment : Directive 87/18/CEE du Conseil du 18 décembre 1986 concernant le rapprochement des disp (...)

56Aux termes du premier protocole additionnel à la Convention relative à l’OCDE, les Communautés européennes instituées par les Traités de Paris et de Rome sont représentées dans l’OCDE par la Commission. Quelques-uns des textes européens en relation avec la décision sur l’AMD enseignent que l’Union européenne les adopte au visa de cette décision de l’OCDE, sans faire référence à aucun acte de transposition en droit européen88. La décision sur l’AMD est plus souvent citée dans les considérants de directives89. En raison de la représentation de l’Union européenne à l’OCDE et du caractère juridiquement contraignant de la première partie de la décision de l’OCDE sur l’AMD, l’Union européenne est liée par ce texte. Il est en revanche incertain qu’elle soit liée par la seconde partie de la décision de l’OCDE qui recommande simplement le respect des lignes directrices.

57L’UE a cependant clarifié la situation : les lignes directrices de l’OCDE sont du droit mou dans l’ordre juridique européen.

  • 90 Directive 94/79/CE de la Commission du 21 décembre 1994 portant modification de la directive 91/414 (...)
  • 91 V. l’état de la directive 91/414/CEE dans sa version consolidée au 01.10.2002.

58Aucun acte européen de portée générale n’a été adopté pour conférer un caractère juridiquement contraignant aux lignes directrices de l’OCDE dans leur ensemble. La première référence expresse du droit européen à des lignes directrices de l’OCDE est apparue en 1994 dans une directive modifiant celle alors applicable à la mise sur le marché des pesticides à usage agricole90. Dans ce cas précis, seules deux lignes directrices de l’OCDE ont été transposées en droit européen, mais au fil du temps, des directives ont intégré au droit européen d’autres lignes directrices de l’OCDE91. Et la directive de 1994 précise que « lorsqu’il est fait référence (…) à une méthode CEE qui est la transposition d’une méthode mise au point par une organisation internationale (par exemple, l’OCDE), les États membres peuvent accepter que l’information requise soit recueillie conformément à la version la plus récente de cette méthode si au début des études la méthode CEE n’a pas encore été mise à jour ».

59Il faut attendre 2009 pour que l’UE affirme, dans un considérant du règlement 1107/2009 (considérant n° 58) relatif aux pesticides à usage agricole, le caractère non contraignant de ces lignes. De fait, les deux communications précitées de la Commission qui publient les listes des méthodes d’essai sont, dans la typologie des actes de l’Union, des actes non législatifs pris en exécution de règlements d’application. Les lignes directrices de l’OCDE n’ont donc pas acquis un caractère juridiquement contraignant lors de leur importation en droit européen.

60L’observation vaut pour toutes « lignes directrices techniques » transposées en droit européen grâce à la procédure consultative, qu’elles émanent d’acteurs publics ou d’acteurs privés.

  • 92 Exemple : EU Guidance Document on the assessment of the equivalence of technical materials of subst (...)
  • 93 Exemple : EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), 2012, Guidance on Derma (...)
  • 94 Exemple : ECHA Guidance on information requirements and chemical safety assessment, Chapter R 11, P (...)
  • 95 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), 1982, FAO guidelines for the packagi (...)
  • 96 Notamment : FAO/WHO Joint Meeting on Pesticide Specifications (JMPS), 2010, Manual on development a (...)
  • 97 Notamment : European and Mediterranean Plant Protection Organization, 2005, Harmonized basic inform (...)
  • 98 Notamment : Test O.2 : Test for oxidizing liquids, UN RTDG Manual of Tests and Criteria, ST/SG/AC.1 (...)
  • 99 Onze méthodes.
  • 100 Une méthode.

61En ce qui concerne les lignes directrices émanant d’acteurs publics, les seules méthodes de production des savoirs issues d’instances européennes sont la documentation technique produite par l’UE92, l’EFSA93 et l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA)94. Les autres méthodes sont produites par des organisations internationales : la FAO95, l’OMS96, l’Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes97 et les Nations Unies98. Enfin, quelques méthodes sont empruntées à deux agences nationales : l’U.S. Environmental Protection Agency (EPA)99 et l’agence canadienne, la Pest Management Regulatory Agency 100.

62Le droit européen contient également des méthodes mises au point par une organisation professionnelle à but non lucratif, la Society of Environmental Toxicology and Chemistry, par une instance de coopération entre agences de réglementation, monde académique et industries, le FOrum for Co-ordination of pesticide fate models and their USe et par une société dont le siège mondial se trouve aux États-Unis spécialisée dans la rédaction de normes techniques, ATSM.

63On découvre enfin dans cet inventaire, des méthodes élaborées par des personnes morales de droit privé ayant des liens évidents avec les six multinationales qui maîtrisent 75 % du marché des semences et 74 % du marché des pesticides : Basf, Bayer, Dow, Monsanto, Dupont/Pioneer et Syngenta. Ainsi en est-il du Collaborative International Pesticides Analytical Council, de l’International Seed Testing Association qui produit des règles d’échantillonnage et d’essai des semences, accrédite les laboratoires, délivre des certificats internationaux d’analyse des semences. Ses principaux membres sont des laboratoires. Or, nombre de ces laboratoires sont des filiales des leaders mondiaux de l’industrie agrochimique. On trouve également une méthode élaborée par la European Seed Association qui représente les intérêts de l’industrie des semenciers au niveau mondial. Une autre série de méthodes mises au point par les industriels et en particulier par CropLife International intègre le droit communautaire.

  • 101 Sur la limitation du droit d’accès à l’information sur la nocivité des pesticides, v. Martin, A., 2 (...)

64En d’autres termes, les industriels qui doivent « démontrer » la non nocivité de leurs substances sont les auteurs de certaines méthodes de production des connaissances et finalement de la règle les contenant, puisque l’UE a érigé ces méthodes au rang de règles, quand bien même il s’agit de droit mou. Est-il nécessaire de rappeler que « le savoir, c’est le pouvoir » ? Contrôler le contenu de ces méthodes de production des savoirs en les élaborant permet de maîtriser le résultat de leur mise en œuvre : les savoirs réglementaires. Eu égard à l’origine et à la nature des normes de production des savoirs importées en droit européen, l’hypothèse selon laquelle les industriels manipuleraient le contenu de ces méthodes n’est ni absurde, ni infondée. Concrètement, il est concevable que des industriels prônent par exemple une durée de test de trois mois qui ne permet pas d’observer des effets délétères dont ils savent qu’ils se révèlent sur une durée d’essai plus longue. Et c’est le jeu de règles de droit autres que celles consacrées à la production des savoirs qui permettra de conserver cette connaissance secrète : la propriété intellectuelle, le secret commercial, la confidentialité et de façon générale les règles limitant le droit d’accès à l’information environnementale101.

65C’est la raison pour laquelle des ONG et quelques États dont la Suède, tant dans le cas du glyphosate que dans celui plus général des perturbateurs endocriniens, demandent d’accéder à certains documents détenus par les autorités européennes, au nom du principe de transparence.

  • 102 US EPA, Office of Pesticides and toxic substances, Memorandum, 21.07.1982 ; US EPA, Office of Pesti (...)
  • 103 Stout, L.D. et F.A. Ruecker, 1990, Chronic Study of glyphosate Administered in Feed to Albino Rats, (...)
  • 104 [en ligne] URL : http://www.monsanto.com/food-inc/pages/seeds-patent-history.aspx
  • 105 Arrêt du 8 oct. 2013, Stichting Greenpeace Nederland, PAN Europe/Commission, T‑545/11, EU :T :2013  (...)
  • 106 Ibid, paragraphes 69, 71 et 73.
  • 107 Annexe 1C de l’Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, 15 April 1994.

66En ce qui concerne le glyphosate, Monsanto qui avait en 1982 réalisé la première modification génétique d’une cellule végétale demandait à la même époque la première approbation de sa substance phare. Les avis rendus par l’EPA lors de cette demande102 enseignent que l’agence américaine a commencé par refuser de délivrer le NOEL en 1982 (No Observed adverse Effect Level – « sans effet nocif observé »), contesté la méthodologie des études sur la carcinogénicité et observé notamment des cancers du pancréas et de la thyroïde sur les animaux103. L’EPA qualifiait pourtant la substance comme non-cancérigène en 1991 et en 1996 Monsanto introduisait sur le marché les premières semences génétiquement modifiées résistantes au glyphosate104. Quelles que soient les causes du changement d’avis de l’EPA entre 1982 et 1991, les études fournies à l’EPA à une époque où l’AMD était en vigueur sont hautement intéressantes et doivent logiquement figurer dans le dossier de demande d’approbation soumis à l’UE. La Commission à laquelle deux ONG ont demandé l’accès à ce dossier a partiellement rejeté la requête au motif que la divulgation des documents refusés porterait atteinte aux intérêts commerciaux des entreprises qui les ont soumis pour l’obtention de la première approbation. Le Tribunal105 a annulé la décision de la Commission. Il a notamment retenu, pour justifier le droit d’accès du public aux documents requis, que les quantités exactes de glyphosate et des adjuvants contenus dans les produits fabriqués constituent des informations « ayant trait, de manière suffisamment directe, à des émissions dans l’environnement »106. Un pourvoi contre cet arrêt a été formé par la Commission avec le soutien de l’Allemagne et de nombreux représentants de l’industrie chimique et semencière : la European Crop Protection Association, CropLife International, CropLife America Inc., la National Association of Manufacturers of the United States of America, l’Amercian Chemistry Council Inc., le European Chemical Industry Council et la European Crop Care Association. La Commission reproche au Tribunal de ne pas avoir assez tenu compte de l’article 39 de l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce107. Ce texte protège les données résultant d’essais sur les produits phytopharmaceutiques par le secret commercial. L’affaire qui soulève des questions de principe est pendante devant la Cour, mais l’avocat général partage la lecture du Tribunal parce que l’intérêt du public d’apprendre comment il peut être affecté par les émissions du glyphosate dans l’environnement « prime en règle générale sur les intérêts commerciaux des entreprises qui profitent des rejets ». De son côté, l’EFSA a annoncé le 30 septembre 2016 qu’elle mettra à disposition du Corporate Europe Observatory et d’un groupe d’eurodéputés, la majorité des études qu’elle a utilisées pour évaluer la toxicité du glyphosate. Peut-être ces études contiendront-elles celles couvertes par le secret commercial soumises à l’EPA, mais non disponibles pour le CIRC ? Si ces études étaient divulguées, l’EFSA ne s’exposerait-elle pas à un procès intenté par les industriels ? Quelle serait alors la juridiction compétente ?

La substance des règles européennes de production des savoirs sur les pesticides

67La substance ou l’essentiel des règles européennes dont l’objet est la production de savoirs sur les pesticides se trouve dans la conception européenne de la nocivité considérée comme socialement acceptable ou inacceptable et dans le choix des objets chimiques dont la nocivité est testée.

  • 108 En France, un décret royal de 1846 avait interdit l’usage agricole de l’arsenic et de ses sous-prod (...)

68C’est parce que la nocivité des produits phytopharmaceutiques est depuis longtemps connue108 que l’idée de leur évaluation préalable à l’accès au marché a pénétré le système juridique.

  • 109 Directive 67/548/CEE du Conseil du 27 juin 1967 concernant le rapprochement des dispositions législ (...)
  • 110 Directive 67/548/CEE, op. cit.
  • 111 La Convention POP est transposée en droit européen : Règlement (CE) 850/2004 du Parlement européen (...)

69Pour des raisons économiques, les États puis la Communauté économique européenne ont fait le choix politique de gouverner la nocivité des produits phytopharmaceutiques en ébauchant, dès 1967, une gradation du risque/danger109. La directive adoptée en 1967, qui qualifiait le DDT, l’aldrine, le dieldrine, l’endrine, l’heptachlore, l’arsenic et ses composés, l’endosulfan, le chlordane, le lindane, l’HCH et le toxaphène de « substances dangereuses » avait pour objet la classification et l’étiquetage conforme des ces substances110, conditionnant ainsi leur mise sur le marché. Cela signifie également que le droit européen optait pour une responsabilisation des utilisateurs désormais informés par l’étiquetage, opérant ainsi vers eux un déplacement de la gestion du « danger », terme qualifiant alors les pesticides. Il fallut attendre une vague de textes adoptés une quarantaine d’années plus tard, entre 2004 et 2012, notamment du fait de la signature par l’UE de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP), pour que la production, la mise sur le marché et l’utilisation de nombre des substances juridiquement qualifiées de « dangereuses » en 1967, soient enfin interdites111. L’exemple de ces substances entrant dans la composition de produits phytopharmaceutiques, surnommées « les douze salopards » par les associations écologiques, montre que la connaissance de la nocivité par l’institution réglementaire, même lorsqu’elle porte sur son niveau maximal, le danger, n’entraîne pas l’interdiction de production, de mise sur le marché et d’utilisation.

  • 112 Commission européenne, 2002, Vers une stratégie thématique concernant l’utilisation durable des pes (...)
  • 113 Directive 2009/128/CE, op. cit., art. 1.

70Le discours institutionnel européen contemporain ne fait pas mystère de cette connaissance112 et une directive encourage désormais le recours privilégié aux méthodes non chimiques, alternatives aux pesticides113. La directive 91/414 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et le règlement 1107/2009 qui la remplace ont attaché plus de conséquences à la connaissance de cette nocivité, puisqu’ils subordonnent l’approbation des substances et l’autorisation des produits phytopharmaceutiques à une procédure de production des savoirs par l’industriel et d’évaluation par les États membres. Si ces textes renforcent l’exigence de production des savoirs sur la nocivité des produits phytopharmaceutiques pesant sur les industriels et si la preuve de la non-nocivité est un préalable à l’approbation des substances et à l’autorisation des produits phytopharmaceutiques, on montrera que l’actuelle conception de la nocivité et le choix des objets chimiques testés concourent à la production d’ignorance sur les effets délétères des pesticides.

La nocivité des pesticides en droit européen

71Selon le règlement 1107/2009, les produits phytopharmaceutiques sont des « préparations », ou « mélanges (…) de deux ou plusieurs substances », tandis que ces dernières sont « les éléments chimiques et leurs composés (…) tels qu’ils sont produits par l’industrie » (art. 3.3 et 3.2). De façon simpliste, le règlement imite cette réalité chimico industrielle. Car pour éviter que des substances et préparations portant atteinte à la santé humaine ou animale et à l’environnement ne soient mises sur le marché européen, le règlement met en place un système de contrôle comparable à une pyramide au sommet de laquelle trônent les substances actives. Le règlement repose sur l’idée contestée que si les substances ne sont pas nocives pour la santé humaine ou animale et l’environnement, les préparations qui les contiennent ne le sont pas non plus (art. 4). Préalablement à leur inclusion dans les produits phytopharmaceutiques soumis à une procédure d’autorisation de mise sur le marché nationale, mais harmonisée, certaines substances doivent donc avoir été approuvées selon les termes d’une procédure européenne. Ces deux procédures, d’approbation et d’autorisation de mise sur le marché, encadrent la production de connaissances sur quelques objets chimiques.

72Si les règles présidant à l’élaboration des connaissances sont fondées sur le principe de précaution (art. 1.4), leur examen enseigne que le droit européen aménage nombre d’entorses aux préoccupations sanitaires et environnementales. Effectivement, les critères de nocivité qui conditionnent l’approbation de certaines substances et l’autorisation de certaines préparations peuvent être négligés grâce au jeu de dispositions dérogatoires plus ou moins visibles.

Les critères de nocivité

73Parmi les cinq catégories de substances ou mélanges susceptibles d’entrer dans la composition d’un produit phytopharmaceutique, seules les substances actives, les phytoprotecteurs et les synergistes sont, au moins théoriquement, soumises à la procédure européenne d’approbation (art. 4.1, 25.1 et 2).

74À titre principal, la procédure européenne d’approbation de ces substances ou mélanges vise à s’assurer que le produit phytopharmaceutique qui les contiendra et ses résidus, n’auront pas d’effets nocifs sur la santé humaine ou animale, ni d’effet inacceptable sur l’environnement (art. 4.2 et 4.3.b et e).

  • 114 In fine, la Commission adopte un règlement pour approuver ou non la substance active (art. 13).

75Dans un premier temps, l’industriel ou le groupe d’industriels doit produire des connaissances lorsqu’il introduit la demande d’approbation d’une substance active, d’un phytoprotecteur ou d’un synergiste auprès d’un État membre en lui soumettant un dossier complet et un dossier récapitulatif (art. 7 et 25). Dans un second temps, ces connaissances sont évaluées par les acteurs de la prise de décision d’approbation, c’est-à-dire un ou plusieurs États membres et l’EFSA. Lorsque l’industriel a satisfait à son obligation de production des connaissances, l’État membre rapporteur entame l’évaluation « à la lumière des connaissances scientifiques et techniques actuelles » (art. 11.2). L’État membre rapporteur établit et soumet à la Commission un « projet de rapport » indiquant si la substance active est susceptible de recevoir l’approbation. L’EFSA met ensuite le projet de rapport d’évaluation à la disposition du public et peut organiser une consultation d’experts avant d’adopter, « compte tenu de l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques, (…), des conclusions » favorables ou défavorables à l’approbation (art. 12)114. Cette mise à disposition n’inclut cependant pas les informations couvertes par le secret commercial (art. 7.1 et 63). Ce dernier point explique que le CIRC n’ait pas eu accès à toutes les études sur le glyphosate.

76Dans ces deux phases de production et d’évaluation des connaissances, l’industriel et l’acteur public doivent rechercher si les critères de nocivité visés par l’article 4, mais spécifiés à l’annexe II du règlement, sont satisfaits. En vertu des articles 7.1 et 8.1.a, « il doit être démontré » par l’industriel « que la substance active satisfait aux critères d’approbation établis à l’article 4 ». Et l’article 4 précise que l’évaluation faite par les acteurs publics de la prise de décision vise à déterminer s’il est satisfait aux critères d’approbation énoncés dans l’annexe II.

77Parmi les critères figurant à l’annexe II, certains sont plus importants que d’autres. Ainsi en est-il de la génotoxicité, de la carcinogénicité, de la toxicité pour la reproduction, de la perturbation endocrinienne et de la pollution organique persistante. Car l’évaluation par les acteurs publics ne sera menée intégralement que si la substance active, le phytoprotecteur ou le synergiste franchit cette première étape visant à déterminer s’il a l’un de ces effets sur la santé humaine et sur l’environnement. En ce qui concerne l’environnement, les substances considérées comme des polluants organiques persistants ne peuvent recevoir l’approbation. Il est vrai que sur les vingt-deux substances inscrites sur les annexes de la Convention POP, quatorze sont des pesticides. Conformément à la Convention POP, l’annexe II du règlement 1107/2009 précise les trois critères permettant d’identifier un POP : persistance, bioaccumulation et potentiel de propagation à longue distance dans l’environnement.

78Ce filtrage des substances les plus nocives comporte deux limites ne figurant pas dans la liste des dérogations expresses, ce qui peut contribuer à les rendre invisibles.

79Premièrement, seule la classification en substance mutagène de catégorie 1A ou 1B (effet avéré), cancérogène ou toxique pour la reproduction de catégorie 1A ou 1B (effet avéré ou présumé) conformément au règlement 1272/2008 empêche, en principe, l’approbation de la substance. En revanche, l’approbation peut être délivrée aux substances mutagènes de catégorie 2 (préoccupantes), cancérogène ou toxique pour la reproduction de catégorie 2 (suspectées). Or, dans le règlement 1272/2008 qui ne définit pas des risques, mais des « classes de dangers », ces dernières substances sont dites « dangereuses ». La logique demeure donc inchangée depuis 1967, puisque la combinaison des règlements 1272/2008 et 1107/2009 permet la commercialisation de substances qualifiées de dangereuses en contrepartie d’une « communication relative au danger ». Observons que l’hyper technicité des dispositions du règlement 1272/2008 quant à la division des classes de dangers en deux catégories précisant leur gravité peut contribuer à masquer la dangerosité de la seconde catégorie et à favoriser son acceptabilité.

  • 115 Horel, S., 2015, op. cit.
  • 116 Arrêt du 16 déc. 2015, Suède/Commission, T-521/14, EU :T :2015 :976, paragraphe 66.
  • 117 Ibid, paragraphes 69 à 74.

80Deuxièmement, l’annexe II du règlement 1107/2009 indique qu’une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste n’est approuvé(e) que s’il/elle n’est pas considéré(e) comme ayant des effets perturbateurs endocriniens. Or, contrairement au contenu de cette annexe II, la Commission n’a toujours pas adopté les critères destinés à déterminer les propriétés de perturbation endocrinienne. Une enquête extrêmement fouillée115, dont la documentation est accessible et vérifiable, montre comment les lobbyistes du secteur agrochimique (associations professionnelles nationales, européennes et internationales, multinationales, organismes scientifiques de l’industrie, etc.), avec l’appui de certains États et de scientifiques universitaires présentant des conflits d’intérêts certains, ont empêché la Commission de définir les perturbateurs endocriniens dans le délai requis. La carence de la Commission a été fermement condamnée par un jugement du tribunal européen qui analyse l’obligation pesant sur elle comme une obligation de résultat116. Le Tribunal saisi par la Suède a rejeté l’argumentation de la Commission qui invoquait, pour s’exonérer de son obligation de réglementer, les critiques formulées à l’encontre des critères scientifiques qu’elle avait proposés au cours de l’été 2013117.

  • 118 Arrêt du 19 juill. 2007, Du Pont de Nemours (France) SAS et autres/Commission, T-31/07R, Rec. II-27 (...)

81La première conséquence de cette stratégie industrielle consciente est la production d’ignorance au point que les critères d’identification des perturbateurs hormonaux n’aient pu être inscrits dans la règle. Les rares décisions de l’ordre juridictionnel européen attestent que les industriels ont intérêt à s’opposer à l’élaboration de méthodes d’identification de la perturbation endocrinienne. Ils invoquent en effet dans ces affaires l’absence de définition et de méthode communautaire d’évaluation des perturbateurs endocriniens pour contester la validité des actes européens de restriction d’emploi, de retrait d’autorisation ou de soumission à la procédure d’autorisation spécifique contenue dans le règlement REACH. Tous les instruments juridiques disponibles sont alors exploités pour tenter d’échapper aux mesures de gestion du danger : principe de proportionnalité, égalité de traitement, protection de la confiance légitime, devoir de bonne administration, détournement de pouvoir, mis en cause de la responsabilité extra-contractuelle de la Commission, sécurité juridique, mauvaise application du principe de précaution, erreur manifeste, droit au procès équitable, droit de propriété, etc118. C’est là une manifestation de l’instrumentalisation du droit par les industriels.

82En attendant l’adoption des textes attendus, la seconde conséquence est que les perturbateurs endocriniens sont assimilés aux substances qui sont ou doivent être classées parmi les agents cancérogènes et toxiques pour la reproduction de catégorie 2 (effets suspectés selon l’annexe II du règlement 1107/2009, point 3.6.5). Or, le classement des perturbateurs endocriniens dans ces catégories les exclut du premier niveau de filtrage des substances : leur évaluation se poursuit et leur inclusion dans des produits phytopharmaceutiques ne connaît pas d’interdiction de principe, contrairement à la lettre de l’article 4 du règlement 1107/2009. Ceci signifie qu’à l’opposé de ce que soutenait la Commission dans l’affaire l’opposant à la Suède, les critères provisoires et en particulier le traitement des perturbateurs endocriniens comme des substances cancérogènes et toxiques pour la reproduction de catégorie 2, ne garantissent pas un niveau de protection suffisamment élevé de la santé. En termes simples, les critères provisoires permettent de délivrer l’approbation européenne à des substances ayant une activité de perturbation endocrinienne avérée alors que les critères posés aux points 3.6.2 à 3.6.4 et 3.7 de l’annexe II ont pour objectif l’interdiction d’approbation.

  • 119 Projet de règlement délégué de la Commission exposant les critères scientifiques pour la déterminat (...)

83La Commission a récemment proposé deux projets de règlements complétant ceux sur les produits phytopharmaceutiques et les biocides119. Elle propose une définition et des critères d’identification de la perturbation endocrinienne. On relève que les projets ne sont pas hermétiques aux arguments des industriels. D’un côté, la Commission affirme qu’il est inutile de tenir compte de la puissance d’une substance chimique à produire un effet à une dose donnée pour définir les critères scientifiques de la perturbation endocrinienne. En clair, la puissance à produire un effet donné relève de l’approche réglementaire fondée sur le seuil d’exposition à une substance. D’un autre côté, elle réintroduit les idées de seuil et de puissance à produire un effet de perturbation endocrinienne à partir du moment où la substance a été identifiée comme un perturbateur endocrinien. La Commission en tire une conséquence importante sur le plan réglementaire. Car les deux règlements sur les pesticides interdisent l’approbation des perturbateurs endocriniens, sans qu’il faille tenir compte pour cela, de l’exposition humaine à ces substances ni même d’un éventuel seuil d’exposition. C’est une réglementation fondée sur le danger, par opposition à une réglementation fondée sur le risque recourant au seuil d’exposition. Or, la Commission introduit l’approche fondée sur le risque, la puissance et le seuil pour l’application des dérogations expresses à l’interdiction des perturbateurs endocriniens.

Les dérogations expresses à l’exigence de respect des critères de nocivité

84Le corps du règlement 1107/2009 affirme expressément le caractère dérogatoire de cinq règles permettant à des substances actives, des phytoprotecteurs et des synergistes d’entrer dans la composition de mélanges et de se trouver sur le marché européen, même s’ils ont sur la santé humaine des effets génotoxiques, cancérigènes, de toxicité pour la reproduction et de perturbation endocrinienne ou s’ils sont des polluants organiques persistants.

85Seule la dérogation prévue par l’article 4.7 intervient au stade de la procédure d’approbation européenne. Ce texte permet d’approuver pour une période maximale de cinq ans des substances actives, synergistes et phytoprotecteurs toxiques pour la reproduction de catégorie 1B (effet avéré) ou dotés d’effets de perturbation endocrinienne, lorsqu’ils sont nécessaires pour contrôler un danger phytosanitaire grave qui ne peut être maîtrisé autrement.

86Les quatre autres dérogations concernent les procédures nationales d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. En principe, selon les articles 28 et 29 du règlement, un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché qu’à l’issue d’une procédure nationale d’autorisation et à condition que les substances le composant aient reçu l’approbation européenne. Or, les articles 30.1, 53, 54 et 81.1 permettent aux États de délivrer une autorisation provisoire de mise sur le marché, dont la durée maximale varie selon les cas de cent vingt jours à cinq ans, à des produits phytopharmaceutiques qui contiennent des substances non encore approuvées et qui peuvent donc présenter les critères de nocivité fondamentaux évoqués ci-dessus.

  • 120 The Health and Food Safety DG works on the definition of "negligible exposure" : Technical guidance (...)

87L’annexe II du règlement 1107/2009 contient des dérogations moins visibles que celles expressément qualifiées comme telles dans le corps du règlement. Elle précise que les substances actives, phytoprotecteurs et synergistes cancérogènes ou toxiques pour la reproduction de catégorie 1A et 1B (effets avérés) et les perturbateurs endocriniens peuvent être approuvés lorsque l’exposition à la substance est « négligeable » : « lorsque le produit est mis en œuvre dans des systèmes fermés ou dans des conditions excluant tout contact avec l’homme et si les résidus (…) dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ne dépassent pas la valeur par défaut fixée conformément » au règlement 396/2005. En ce qui concerne les perturbateurs endocriniens, c’est précisément par le biais de cette dérogation qui ne dit pas son nom que la Commission a introduit un système d’évaluation fondé sur le risque. Sans doute aurait-il fallu insérer ces dispositions dans le corps du règlement, les assortir ouvertement d’un caractère dérogatoire et limiter la dérogation dans le temps, ce qui n’est pas le cas. Car non seulement ces dérogations invisibles visent la classe de danger la plus haute (catégorie 1), mais encore faut-il savoir ce que couvre exactement cette « exposition négligeable » aux substances les plus toxiques. Il est à craindre que cette notion d’« exposition négligeable », non définie dans le corps le règlement 1107/2009, le soit par des travaux de comités n’ayant pas la visibilité du règlement européen. Il n’a d’ailleurs pas été aisé d’accéder, dans les arcanes du site de la Commission européenne, aux travaux que la Direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire consacre à cette notion120. À tout le moins, on constatera que le silence du règlement 1107/2009 sur cette notion créé une forme d’ignorance aggravée par un manque de transparence du processus de définition.

Les objets de la production des savoirs sur la nocivité des pesticides en droit européen 

88La publication de l’étude sur la toxicité du Roundup et la controverse entre le CIRC et l’EFSA font émerger une problématique scientifique centrale : les tests doivent-ils porter sur chaque substance prise isolément, sur la globalité constituée par le mélange de substances et produits contenus dans le pesticide, ou encore sur les deux ? Cette question se pose bien au-delà des seuls pesticides et concerne tous les produits chimiques complexes soumis à des méthodes scientifiques d’évaluation analogues : citons notamment les produits cosmétiques qui représentent un marché considérable.

89On montrera que le droit européen présente des insuffisances tant au niveau de l’évaluation des substances prises individuellement qu’à celui de l’évaluation des mélanges complexes.

Les substances prises individuellement

90Le règlement 1107/2009 distingue le sort des coformulants de celui des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes.

Les coformulants

  • 121 Commission européenne, 2008, Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil (...)

91Définis comme des « substances ou préparations » utilisées dans un produit phytopharmaceutique « ou un adjuvant, mais qui ne sont ni des substances actives ni des phytoprotecteurs ou synergistes » (art. 2.3.c), les coformulants visés par l’article 27 ne sont pas soumis à la procédure d’approbation du règlement 1107/2009. Alors que les coformulants et les substances actives relèvent du règlement REACH en tant qu’objets chimiques, il a paru redondant121 de soumettre les premiers à la procédure d’approbation, mais pas les seconds. Seule la procédure d’enregistrement du règlement REACH peut donc empêcher l’arrivée des coformulants sur le marché européen.

92La différence de traitement entre coformulants et substances actives n’est pas mineure, car en principe, l’enregistrement n’est pas exigé en deçà d’une fabrication d’une tonne annuelle (art. 6.1 du règlement REACH). Dès lors que l’enregistrement conditionne la production de savoirs sur les coformulants (art. 10, 12 et 14), tous les produits échappant à l’obligation d’enregistrement arrivent sur le marché européen sans étude sur leur nocivité. Le régime de la production des savoirs contenu dans le règlement REACH a également pour trait de n’exiger certains savoirs que pour les substances produites en quantités supérieures à dix tonnes (art. 14). Inversement, le règlement 1107/2009 ne subordonne pas la production de connaissances au tonnage fabriqué ou importé.

93L’article 27 du règlement 1107/2009 exclut l’acceptation d’un coformulant en vue de son introduction dans un produit phytopharmaceutique « lorsqu’il a été établi » qu’il est nocif. Mais à quel critère de nocivité se référer lorsque le coformulant est produit en quantité inférieure à une tonne ? L’article 29.1.c subordonne l’autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique à l’absence de coformulants interdits dans sa composition. Ces coformulants interdits devraient être inscrits à l’annexe III du règlement. Or, cette annexe 3 est vide : actuellement, la liste négative des coformulants interdits n’existe pas. Certes, jusqu’au 14 juin 2016 et tant que cette liste n’existe pas (art. 81.2), les États membres peuvent appliquer le droit national, mais cela ne lève pas toutes les incertitudes pesant sur les modes de production des connaissances sur les coformulants et donc sur leur nocivité. Cette situation de carence réglementaire a pour conséquence de produire de l’ignorance.

Les substances actives, phytoprotecteurs et synergistes

94Le règlement 1107/2009 prévoit expressément la soumission des substances actives, des synergistes et des phytoprotecteurs à la procédure d’approbation (art. 4.1, 25.1 et 25.2) et indique sans ambiguïté que des « exigences en matière de données, (…) sont définies pour les phytoprotecteurs et les synergistes » (art. 25.3). Théoriquement, afin de « démontrer » (art. 7.1) la non nocivité, l’industriel devrait produire les essais réalisés sur les synergistes et les phytoprotecteurs dans le respect de certaines méthodes scientifiques, similaires à celles fixées pour les substances actives. Or, l’UE n’a toujours pas adopté le règlement sur les méthodes scientifiques de production des savoirs propres aux synergistes et phytoprotecteurs, non couverts par les règlements 283 et 284/2013. Enfin, l’UE n’a toujours pas adopté, contrairement au contenu de l’article 26, le programme de réexamen des synergistes et phytoprotecteurs qui étaient sur le marché en décembre 2009.

95En termes très généraux, cela signifie que les synergistes et phytoprotecteurs arrivent sur le marché européen sans évaluation de leur nocivité, contre la lettre d’un règlement dont on peut se demander s’il contient des règles contraignantes ou des promesses qui n’engagent personne. En l’état actuel de l’inaction européenne, l’industriel ne supporte pas la charge de la preuve de non nocivité des synergistes et phytoprotecteurs. Cela pourrait être lourd de conséquences dans le cadre de procès intentés par des victimes de produits phytopharmaceutiques.

96On apportera une demi-réserve à cette conclusion : il n’est pas impossible que les autorités compétentes évaluent les synergistes et les phytoprotecteurs au regard des méthodes de production des savoirs spécifiques aux substances actives. Si tel est le cas, force est d’admettre que rien dans les textes examinés ne permet de s’en assurer.

Les mélanges de substances : la question des effets cumulés

97Dans sa communication sur l’utilisation durable des pesticides, la Commission note qu’une des « principales lacunes » du texte antérieur sur les produits phytopharmaceutiques réside dans le fait qu’elle est fondée sur l’évaluation des effets des composants, alors qu’elle évalue de manière très limitée les effets cumulés des mélanges. Le règlement 1107/2009 aurait dû changer cette situation. Est-ce le cas ?

98Deux catégories de mélanges étaient l’occasion de poser des règles et méthodes de production des connaissances sur les effets cumulés des substances contenues dans un même produit final : les produits phytopharmaceutiques et les adjuvants.

Les produits phytopharmaceutiques

99En vertu des articles 4.3 et 29.1, le produit phytopharmaceutique ne peut recevoir d’autorisation de mise sur le marché que s’il « n’a pas d’effet nocif (…) compte tenu des effets cumulés et synergiques connus lorsque les méthodes d’évaluation scientifiques de ces effets, acceptées par l’Autorité, sont disponibles ».

100Le corps du règlement 284/2013 enseigne que l’exigence d’informations sur les effets cumulés n’est pas systématique. Ainsi est-il précisé qu’il « peut être nécessaire d’effectuer des études pour une combinaison de produits phytopharmaceutiques ou pour le produit phytopharmaceutique avec adjuvant », lorsque « l’étiquette du produit comporte des instructions concernant l’utilisation du produit phytopharmaceutique avec d’autres produits phytopharmaceutiques ou avec des adjuvants en mélange extemporané ». On en déduit a contrario que des études sur les effets cumulés ne seraient pas nécessaires lorsque l’étiquette du produit phytopharmaceutique n’indique pas que son utilisation requiert de le combiner à d’autres substances. Autrement dit, l’effet du mélange de substances dans un même produit phytopharmaceutique ne justifierait pas d’études ce qui contredit l’article 4.3 du règlement 1107/2009.

101L’essentiel des dispositions du règlement traitant des effets cumulés concerne l’estimation de l’exposition des opérateurs (professionnel ou amateur), des travailleurs (salariés qui pénètrent dans une zone traitée ou manipulent une culture traitée) et des résidents (Introduction point 1.12 ; point 7.2). Pour ces trois catégories de personnes, l’industriel doit fournir des informations qui tiennent compte des effets cumulés et synergiques résultant de l’exposition à plus d’une substance active et aux composés toxicologiquement importants, y compris ceux présents dans le produit et dans le mélange extemporané.

102Pour que les informations sur les effets cumulés soient produites et ensuite validées par les autorités nationales compétentes, il faut encore que les méthodes d’essais existent et soient reconnues. Qu’en est-il ?

103L’ANSES avait exposé en 2012 que la question des risques cumulés faisait l’objet de discussions au niveau européen et que les méthodologies étaient en cours de développement. Dans le cas du Roundup sur lequel a porté l’étude controversée, le directeur de l’ANSES confirmait d’ailleurs dans un courrier rendu public qu’il n’existait aucune analyse toxicologique du Roundup dans sa formulation complète sur des animaux durant deux ans.

  • 122 Call for proposals GP/EFSA/PRAS/2013/02, Toxicological data collection and analysis to support grou (...)
  • 123 EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), 2014, Scientific Opinion on the i (...)

104Force est d’admettre que la situation réglementaire n’a guère évolué. La rubrique de la communication prise en application du règlement 284/2013, consacrée aux études complémentaires sur les combinaisons de produits phytopharmaceutiques étant toujours vide, on en déduit que les méthodes d’évaluation des effets cumulés ne sont toujours pas disponibles. Les travaux de l’EFSA le confirment, puisque les méthodes sont en cours de développement en son sein122. Elles sont cependant limitées à l’interaction entre plusieurs pesticides de structure chimique et d’effets similaires sur des organes spécifiques123. Et la récente communication de la Commission sur les perturbateurs endocriniens reconnaît l’insuffisance des connaissances sur l’effet cocktail des substances et annonce le développement d’une plateforme en ligne, en collaboration avec les agences de l’UE et les États membres, pour renforcer la coopération et l’échange d’informations.

  • 124 Règlement (UE) 546/2011 de la Commission du 10 juin 2011 portant application du règlement (CE) 1107 (...)

105Enfin, l’État membre doit évaluer le produit phytopharmaceutique en tenant compte de l’interaction entre la substance active, les phytoprotecteurs, les synergistes et les coformulants. Or le règlement 546/2011124 qui fixe les principes uniformes d’évaluation par l’État n’évoque pas du tout les effets cumulés. Cela signifie-t-il que les États évaluent cette interaction au regard de méthodes que développent leurs agences d’évaluation ?

Les adjuvants

106Définis comme des « substances ou préparations (…) composées de coformulants ou de préparations contenant un ou plusieurs coformulants » (art. 2.3.d), les adjuvants sont soumis à une procédure nationale d’autorisation de mise sur le marché. L’article 58.2 annonce une réglementation des connaissances à produire, mais le règlement d’application n’est toujours pas adopté. Il n’existe donc pas encore de méthodes de production des savoirs validées sur les effets cumulés des coformulants contenus dans un adjuvant.

107Le droit européen n’a pas encore mis en œuvre les méthodes de production des connaissances sur les effets cumulés des substances contenues dans le produit phytopharmaceutique et des coformulants contenus dans un adjuvant. Cette lacune a deux conséquences : actuellement, les États membres appliquent le droit national et les seules règles de production des connaissances harmonisées portent donc, non pas sur l’ensemble constitué par l’adjuvant, mais sur chaque coformulant contenu dans l’adjuvant et soumis au règlement REACH.

Conclusion

  • 125 Mesnage, R., N. Defarge, J. Spiroux De Vendomois et G.-E. Séralini, 2015, Potential Toxic Effects o (...)
  • 126 Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), (...)

108Cet examen du droit européen confirme d’abord la pertinence de l’hypothèse de l’étude controversée de G.E. Séralini et al. sur le glyphosate. Il est d’ailleurs significatif que la revue Food and Chemical Toxicology ait publié, en fin 2015, une nouvelle étude des mêmes auteurs que celle précédemment retirée125. Cette seconde étude explique que les pesticides à base de glyphosate peuvent être toxiques (tératogènes et cancérigènes) et avoir des effets de perturbation endocrinienne à des doses inférieures au seuil réglementaire. Cette situation n’est pas spécifique au droit européen, puisque le glyphosate est approuvé dans cent-trente pays. Nombre de pays ont pris la décision de retirer du marché les pesticides en contenant. Ainsi l’ANSES a retiré cent trente-deux autorisations des produits associant le glyphosate à un certain coformulant en juin 2016126.

  • 127 Décision du Parlement européen du 10 mai 2012 concernant la décharge sur l’exécution du budget de l (...)

109Plus généralement, cette recherche enseigne que ce sont toutes les règles contenant les méthodes de production des savoirs sur les produits chimiques qui concourent à la production d’ignorance sur leurs effets au niveau mondial. Ceci résulte, comme l’illustre le doit européen spécifique aux pesticides d’un ensemble de facteurs : la profusion de textes d’une articulation délicate, leur structure, leur contenu excessivement technique, leur nature juridique, diverses situations de carence réglementaire et surtout le rôle normatif joué par l’OCDE sur la scène internationale. La relative méconnaissance de l’activité normative de cette organisation, l’orientation économique de ses politiques, sa préférence pour le droit mou sont autant de facteurs occultant les méthodes de production des savoirs qu’elle élabore et dissémine dans un objectif d’harmonisation. C’est donc vers l’OCDE qu’il faut tourner les regards et chercher des réponses à une question fondamentale pour l’évaluation des produits chimiques : comment cette organisation gère-t-elle les liens et conflits d’intérêts des scientifiques qui élaborent les normes de production des savoirs ? Car si l’EFSA, sanctionnée par le Parlement européen pour mauvaise gestion de ce type de conflits127, est souvent montrée du doigt, l’OCDE demeure dans l’ombre.

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Notes

1 Séralini, G.-E., E. Clair, R. Mesnage, S. Gress, N. Defarge, M. Malatesta, D. Hennequin et J. Spiroux De Vendomois, 2012, Long term toxicity of a Roundup herbicide and a Roundup-tolerant genetically modified maize, Food and Chemical Toxicology, 11, pp. 4221-4231.

2 MONSANTO, 2012, Commentaires dans le cadre de la saisine du 24 septembre 2012 relative à l’étude Séralini et al. (2012), p. 5, [en ligne] URL : https://www.anses.fr/sites/default/files/files/BIOT2012sa0227Ctb1.pdf

3 [en ligne] URL : http://www.efsa.europa.eu/fr/press/news/121004.htm

4 Nombre de membres du BfR étaient à l’époque des salariés des multinationales de l’agrochimie : BASF, Bayer, Eurofins.

5 Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), 2012, Avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail relatif à l’analyse de l’étude de Séralini et al. (2012), 19.10.2012, Saisine 2012-SA-0227, p. 2.

6 International Agency for Research on Cancer (IARC), 2015, Evaluation of five organophosphate insecticides and herbicides, IARC Monographs, vol. 112, Lyon.

7 Gillam, C., 2014, Monsanto seeks retraction for report linking herbicide to cancer, Reuters, 24.03.2014.

8 Greim H., D. Saltmiras, V. Mostert et Ch. Strupp, 2015, Evaluation of carcinogenic potential of the herbicide glyphosate, drawing on tumor incidence data from fourteen chronic/carcinogenicity rodent studies, Critical Reviews in Toxicology, 3, pp. 185-208.

9 European Food Safety Authority (EFSA), 2015, Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment of the active substance glyphosate, EFSA Journal, 11, p. 4302.

10 Joint FAO/WHO Meeting on Pesticide Residues (JMPR), Geneva, 9-13 may 2016, [en ligne] URL : http://www.who.int/foodsafety/areas_work/chemical-risks/jmpr/en/

11 Règlement d’exécution (UE) 2016/1056 de la Commission du 29 juin 2016 modifiant le règlement d’exécution (UE) n° 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation de la substance active « glyphosate », JO L 173 du 30.6.2016, p. 52.

12 Crews, D. et J.A. McLachlan, 2006, Epigenetics, Evolution, Endocrine Disruption, Health, and Disease, Endocrinology, 6, pp. 4-10 ; Fenichel, P., 2010, L’exposition au Distilbène : une expérimentation humaine involontaire, riche en enseignements, in Levadou A. et M. Tournaire éds., Mont-de-Marsan, DES : Distilbène, Stilboestrol : trois générations : réalités, perspectives, pp. 201-209 ; Nalbone, G., A. Cicolella et S. Laot-Cabon, 2013, Perturbateurs endocriniens et maladies métaboliques : un défi majeur en santé publique, Santé Publique, 1, pp. 45-49.

13 Gaudillière, J.-P., 2014, DES, Cancer, and Endocrine Disruptors Ways of Regulating, Chemical Risks, and Public Expertise in the United States, in Boudia S. Et N. Jas (dir.), Powerless Science  ? Science and Politics in a toxic World, New York, Berghahn, pp. 65-94 ; Fillion, E. et D. Torny, 2016, Le précédent raté des perturbateurs endocriniens : Contribution à une sociologie de l’ignorance, Sciences Sociales & Santé, 3, p. 47.

14 Arrêt du 16 déc. 2015, Suède/Commission, T-521/14, EU :T :2015 :976.

15 Bergman, A., J.J. Heindel, S. Jobling, K.A. Kidd et T. Zoeller, 2013, State of the Science of Endocrine Disrupting Chemicals – 2012, Geneva, United Nations Environment Programme and the World Health Organization, 260 p. ; Kortenkamp, A., O. Martin, M. Faust, R. Evans, R. McKinlay, F. Orton et E. Rosivatz, 2011, State of the Art Assessment of Endocrine Disrupters. Final Report ; Gore, A.C., V.A. Chappell, S.E. Fenton, J.A. Flaws, A. Nadal, G.S. Prins, J. Toppari et T. Zoeller, 2015, EDC-2 : The Endocrine Society’s Second Scientific Statement on Endocrine-Disrupting Chemicals, Endocrine Reviews, 6, pp. 593–602.

16 Arrêt du 20 nov. 2016, PAN Europe et Suède/Commission, T‑51/15, EU :T :2016 :519.

17  Jas, N., 2015, Agnotologie, in Gilbert, C., E. Henry, J.-N. Jouzel et P. Marichalar (dir.), Dictionnaire critique de l’expertise. Santé, travail, environnement, Les Presses de SciencesPo, Paris, p. 33.

18 Proctor, R., 2011, Golden Holocaust : Origins of the Cigarette Catastrophe and the Case for Abolition, Berkeley (Calif.), University of California Press ; Michaels, D., 2008, Doubt is their Product : How Industry’s Assult on Science Treatens your Health, Oxford, Oxford University Press ; Oreskes, N. Et E. Conway, 2010, Merchants of Doubt : How a Handful of Scientists Obscured the Truth on Issues from Tobacco Smoke to Global Warming, Standford (Calif.), University of California Press

19  Hauray, V. B., E. Henry et S. Dalgalarrondo, 2015, Conflits d’intérêts, in Dictionnaire critique de l’expertise. Santé, travail, environnement, op. cit., p. 74.

20 Par ex : H. Bouthinon-Dumas, V. de Beaufort et F. Jenny, 2013, Stratégies d’instrumentalisation juridique et concurrence, Bruxelles, Larcier, oct. 2013.

21 Directive 76/895 du 23 novembre 1976 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les fruits et légumes, JO L 340, du 9.12.1976, p. 26.

22 Directive du Conseil du 26 juin 1978 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des préparations dangereuses (pesticides), JO L 206 du 29.7.1978, p. 13.

23 Directive 79/117/CEE du Conseil du 21 décembre 1978 concernant l’interdiction de mise sur le marché et d’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant certaines substances actives, JO L 33 du 8.2.1979, p. 36.

24 Directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 concernant la mise sur le marché des produits biocides, JO L 123 du 24.4.1998, p. 1.

25 Directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, JO L 309, 24.11.2009, p. 71, art.3.

26 Ces deux catégories de pesticides sont régies par des textes différents : Règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, JO L 309, 24.11.2009, p. 1 ; Règlement (UE) 528/2012 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides, JO L 167 du 27.06.12, p. 1.

27 Horel, S., 2015, Intoxication. Perturbateurs endocriniens, lobbyistes et eurocrates : une bataille d’influence contre la santé, Paris, La Découverte, 334 p. ; Roumegas, J.-L., 2014, Perturbateurs endocriniens : l’urgence d’agir, Rapport d’information n° 1828, Paris, Assemblée nationale, février 2014.

28 Directive 78/631/CEE du Conseil du 26 juin 1978 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des préparations dangereuses (pesticides), JO L 206 du 29.7.1978, p. 13, art. 2.

29 Directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, JO L 230 du 19.8.1991, p. 1, art. 2.1 ; Règlement (CE) 1107/2009, op. cit., art. 2.1.a.

30 Directive 78/631/CEE, op. cit. La réglementation actuelle maintient cette classification sur la base de la toxicité exprimée en DL 50.

31  Carson, R., 1962, Silent Spring, Boston, Hughton Mifflin

32 La Conférence avait conclu à la nécessité de « faire connaître et signaler à l’avance les effets nocifs des polluants résultant de l’activité humaine ». Recommandation n° 74.

33 Recommandation du Conseil sur l’évaluation des effets potentiels des composés chimiques sur l’environnement, 14 novembre 1974, C(74)215 final. 

34 Décision du Conseil relative à l’acceptation mutuelle des données pour l’évaluation des produits chimiques, 12 mai 1981, C(81)30 final.

35 Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil sur les perturbateurs endocriniens et les projets d’actes de la Commission visant à définir des critères scientifiques pour leur détermination dans le cadre de la législation de l’UE relative aux produits phytopharmaceutiques et aux produits biocides, COM(2016)350 final, Bruxelles, le 15.6.2016.

36 Règlement (UE) 283/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux substances actives, conformément au règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, JO L 93 du 03.04.2013, p. 1 ; Modifié par : Règlement (UE) 1136/2014 de la Commission du 24 octobre 2014 modifiant le règlement (UE) 283/2013 en ce qui concerne les mesures transitoires s’appliquant aux produits phytopharmaceutiques, JO L 307 du 28.10.2014, p. 26.

37 Règlement (UE) 284/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux produits phytopharmaceutiques, conformément au règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, JO L 93 du 3.04.2013, p. 85.

38 Communication de la Commission dans le cadre de la mise en œuvre du règlement (UE) 283/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux substances actives, conformément au règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, JO C 95 du 03.04.2013, p. 1.

39 Communication de la Commission dans le cadre de la mise en œuvre du règlement (UE) 284/2013 de la Commission du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux produits phytopharmaceutiques, conformément au règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, 2013/C 95/02, JO C 95 du 03.04.2013, p. 21.

40 Deux autres textes européanisent les méthodes d’essais de l’OCDE : Règlement (CE) 440/2008 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2008 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), JO L 142, 31.5.2008, p. 1 ; Règlement (CE) 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) n° 1907/2006, JO L 353, 31.12.2008, p. 353.

41 Évaluation des substances actives des produits phytopharmaceutiques (présenté conformément à l’art. 8, §. 2, de la directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques), Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, 25.07.2001, COM(2001) 444 final.

42 Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international, 10 septembre 1998. Transposée en droit européen : Règlement (CE) 689/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux, JO L 204 du 31.7.2008, p. 1. Actualisé par le règlement (UE) 167/2014 de la Commission du 21 février 2014 modifiant l’annexe I du règlement (CE) 689/2008 du Parlement européen et du Conseil concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux, JO L 54 du 22.2.2014, p. 10. Le règlement 689/2008 a été abrogé et remplacé à compter du 1er mars 2014 par le règlement (UE) 649/2012 du 4 juillet 2012, JO L 201 du 27.7.2012, p. 60.

43 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), 2006, Guidelines on efficacy evaluation for the registration of plant protection products, Rome ; World Health Organization (WHO), Guidelines for efficacy testing of public health pesticides (thèmes variés, avec différentes dates de publication), Geneva ; Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), 1989, Revised guidelines on environmental criteria for the registration of pesticides, , Rome ; World Health Organization (WHO), Generic risk assessment models for public health pesticide use (thèmes variés, avec différentes dates de publication), Geneva

44 Convention sur les polluants organiques persistants, Stockholm, 22 mai 2001, entrée en vigueur le 17 May 2004.

45 International Convention of Chemicals Management (ICCM), 2006, Strategic Approach to International Chemicals Management (SAICM),Geneva.

46 Nations unies, 2002, Rapport du Sommet mondial pour le développement durable, Johannesburg (Afrique du Sud), 26 août - 4 septembre 2002, (F.03.II.A.I et rectificatif), chap. I, résolution 2, annexe.

47 Résolution du Conseil sur la mise en œuvre de l’approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques (SAICM), 28.03.2008.

48 L’OCDE travaille sur plus de 40 % des 273 activités citées par le Plan d’action mondial de la SAICM : Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), 2010, Réduire les coûts de gestion des produits chimiques. Comment l’OCDE aide les gouvernements et l’industrie, p. 16

49 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit., p. 8.

50  Aux pays membres de l’OCDE liés par l’AMD s’ajoutent l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil, la Hongrie, l’Inde, Israël, la Malaisie, Singapour et la Slovénie. La Thaïlande qui n’a pas encore complètement mis en œuvre les dispositions de l’OCDE est un adhérent provisoire. Les demandes de la Chine et de l’Indonésie ne sont pas encore acceptées.

51  Décision du Conseil concernant l’adhésion de pays non membres aux actes du Conseil relatifs à l’acceptation mutuelle des données pour l’évaluation des produits chimiques, 26 novembre 1997, C(97)114 final.

52  Intitulé : Gestion écologiquement rationnelle des substances chimiques toxiques, y compris la prévention du trafic international illicite des produits toxiques et dangereux, A/CONF.151/26/Rev.1.

53  Sommet Planète Terre, Rio, 3 au 14 juin 1992. Articles 19.55 à 19.65 du Programme Action 21.

54 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l’horizon 2050. Les conséquences de l’inaction, p. 26.

55 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, op. cit., p. 311.

56  Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2008, Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l’horizon 2030 ; Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, op. cit.

57 Trente-cinq pays ont ratifié la Convention constitutive du 14 décembre 1960, mais plus de cent pays non membres collaborent avec l’OCDE.

58 V. toutefois : Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) et Société Française pour le Droit International (SFDI), 2014, Le pouvoir normatif de l’OCDE, Journée d’études de Paris, Pédone/Société Française pour le Droit International, 150 p.

59 Groulier, C., 2015, La « gouvernance réglementaire » de l’OCDE : vers une « globalisation légistique » ?, Revue du droit public, n° 3, pp. 763-777 ; Baldwin, R., 2005, Is better regulation smarter regulation ?, Public Law, p. 485.

60  Recommandation du Conseil fixant les lignes directrices pour la procédure et les éléments nécessaires à l’évaluation des effets potentiels des produits chimiques sur l’homme et dans l’environnement, 7 juillet 1977, C(77)97 final. V. également : ENV/CHEM/HLM/80.M/1, conclusions de la première réunion à haut niveau du Groupe des produits chimiques, 19 mai 1980, p. 8.

61  ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit., p. 13.

62 Réduire les coûts de gestion des produits chimiques. Comment l’OCDE aide les gouvernements et l’industrie, op. cit., p. 14.

63 Recommandation C(74)215 final, op. cit.

64 Recommandation du Conseil sur les Principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement sur le plan international, 26 mai 1972, C(72)128 final.

65 Recommandation C(72)128 final, op. cit., notice explicative, point 4.

66 Par ex : Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2011, Comité des politiques d’environnement, Valeur de la vie humaine : une méta-analyse, 20.01.2011, ENV/EPOC/WPNEP(2010)9/FINAL, (Value of Statistical Life), p. 4.

67 Recommandation C(77)97 final, op. cit.

68  Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit.

69 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit., p. 7.

70 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2011, Le Comité des politiques d’environnement célèbre ses 40 ans d’activités, 1971-2011, p. 83.

71 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2012, op. cit., p. 416.

72 Sur l’histoire sociale, artistique et symbolique du vert : Pastoureau, M., 2013, Vert. Histoire d’une couleur, Seuil, coll. Beaux Livres.

73 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, op. cit., p. 7 et 12.

74 Recommandation C(74)215, op. cit., art. 1.c.

75  L’évaluation des effets potentiels des produits chimiques dans l’environnement, 1er avr. 1977, ENV(77)20 & Addendum.

76 Directive 2004/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des principes de bonnes pratiques de laboratoire et au contrôle de leur application pour les essais sur les substances chimiques, JO L 50, 20.2.2004, p. 44. Cette directive renvoie expressément (art. 3.1) aux règles de l’OCDE pour en imposer l’application aux États de l’UE.

77 Sur les normes techniques : Boy, L., 1998, La valeur juridique de la normalisation, in Clam J. et G. Martin (dir.), Les transformations de la régulation juridique, Paris, LGDJ, pp. 183-196 ; Lanord Farinelli, M., 2005, La norme technique : une source du droit légitime ?, RFDA, p. 738 ; Penneau, A., 1989, Règles de l’art et normes techniques, Paris, LGDJ ; Violet, F., 2003, Articulation entre la norme technique et la règle de droit, PUAM, Faculté de droit et de science politique

78 Cette liste n’est toutefois plus à jour et c’est en réalité sur le site de l’OCDE que les lignes directrices en vigueur et les projets de lignes sont accessibles. http://www.oecd.org/fr/securitechimique/essais/lignesdirectricesdelocdepourlesessaisdeproduitschimiques.htm

79 ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit., p. 14.

80 ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit. Le groupe des produits chimiques était alors présidé par un représentant de la France.

81  ECETOC, Good laboratory Practice, Bruxelles, oct. 1979. Cité in ENV/CHEM/HLM/80.M/1, op. cit.

82 Bero, L.A., 2013, Tobacco industry manipulation of research », in Late lessons from early warnings : science, precaution, innovation, European Environment Agency Report, pp. 151-178 ; Ong, E. et S.A. Glantz, 2001, Constructing “Sound Science” and “Good Epidemiology” : Tobacco, Lawyers, and Public Relations Firms, American Journal of Public Health, 11, pp. 1749‑1757.

83  Résumé des considérations du rapport du groupe d’experts sur la chimie physique, p. 3.

84  Ibid. p. 4.

85 Résumé des considérations du groupe d’experts de l’OCDE sur l’écotoxicologie, p. 3.

86  Résumé des considérations du rapport des groupes d’experts de l’OCDE sur la toxicologie à court et à long terme, p. 2.

87  Résumé des considérations du groupe d’experts de l’OCDE sur l’écotoxicologie, p. 8.

88 Par exemple : Accord relatif à la reconnaissance mutuelle des principes de bonnes pratiques de laboratoire (BLP) de l’OCDE et des programmes de vérification du respect de ces principes entre la Communauté européenne et l’État d’Israël, JO L 263 du 9.10.1999, p. 7–18.

89 Notamment : Directive 87/18/CEE du Conseil du 18 décembre 1986 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des principes de bonnes pratiques de laboratoire et au contrôle de leur application pour les essais sur les substances chimiques, JO L 57 du 17.01.1987, p. 29 ; Directive 2004/10/CE op. cit.

90 Directive 94/79/CE de la Commission du 21 décembre 1994 portant modification de la directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, JO L 354 du 31.12.1994, p. 16.

91 V. l’état de la directive 91/414/CEE dans sa version consolidée au 01.10.2002.

92 Exemple : EU Guidance Document on the assessment of the equivalence of technical materials of substances regulated under Regulation (EC) 1107/2009, (SANCO/10597/2003 rev. 10.1).

93 Exemple : EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), 2012, Guidance on Dermal Absorption, EFSA Journal 2012 ;10(4) : 2665, 30 p., doi :10.2903/j.efsa.2012.2665.

94 Exemple : ECHA Guidance on information requirements and chemical safety assessment, Chapter R 11, PBT Assessment.

95 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), 1982, FAO guidelines for the packaging and storage of pesticides [for use in government regulations]. Prepared by the Group of Registration Requirements, juillet 1982

96 Notamment : FAO/WHO Joint Meeting on Pesticide Specifications (JMPS), 2010, Manual on development and use of FAO and WHO specifications for pesticides, Second revision of the first edition, Rome, 2010, 350 p.

97 Notamment : European and Mediterranean Plant Protection Organization, 2005, Harmonized basic information for databases on plant protection products, EPPO Standard PP1/240.

98 Notamment : Test O.2 : Test for oxidizing liquids, UN RTDG Manual of Tests and Criteria, ST/SG/AC.10/11/Rev. 5 – Part III, section 34.4.2.

99 Onze méthodes.

100 Une méthode.

101 Sur la limitation du droit d’accès à l’information sur la nocivité des pesticides, v. Martin, A., 2016 (sous presse), Limitations to the right of access to information on risks concerning pesticides, in B. Kreße, E. Lambert Abdelgawad eds, Governance and Perceptions of Hazardous Activities : A Franco-German and European Approach, Hagener Schriften zur Rechtswissenschaft, Hagen,

102 US EPA, Office of Pesticides and toxic substances, Memorandum, 21.07.1982 ; US EPA, Office of Pesticides and toxic substances, Glyphosate Registration Standard Revision, Memorandum, March 1986 ; US EPA, Office of Pesticides and toxic substances, Second Peer Review of Glyphosate, Memorandum, 30.10.1991.

103 Stout, L.D. et F.A. Ruecker, 1990, Chronic Study of glyphosate Administered in Feed to Albino Rats, Laboratory Project n° MSL-10495, 6.09.1990 in US EPA, Office of Pesticides and toxic substances, Second Peer Review of Glyphosate, op. cit.

104 [en ligne] URL : http://www.monsanto.com/food-inc/pages/seeds-patent-history.aspx

105 Arrêt du 8 oct. 2013, Stichting Greenpeace Nederland, PAN Europe/Commission, T‑545/11, EU :T :2013 :523. Voir : J. Dupont-Lassalle, « Accès aux documents et accès aux informations environnementales », Europe 2013, 12, comm. 497 ; von Holleben, H., 2013, Judgment of the General Court of the EU on Access to Information under Substance Law. Case T-545/11, Judgment of 08 October 2013, European Journal of Risk Regulation, 4, p. 565.

106 Ibid, paragraphes 69, 71 et 73.

107 Annexe 1C de l’Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, 15 April 1994.

108 En France, un décret royal de 1846 avait interdit l’usage agricole de l’arsenic et de ses sous-produits en raison de leurs effets toxiques.

109 Directive 67/548/CEE du Conseil du 27 juin 1967 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses, JOCE du 16.8.1967, n° 196, p. 1. Remplacée par Règlement (CE) 1272/2008, op. cit.

110 Directive 67/548/CEE, op. cit.

111 La Convention POP est transposée en droit européen : Règlement (CE) 850/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant les polluants organiques persistants et modifiant la directive 79/117/CEE, JO L 158 du 30.04.2004, p. 7. Le droit communautaire s’est aligné sur la convention pour les substances (Aldrine, Chlordane, Dieldrine, Endrine, Heptachlore, Hexachlorobenzène, Mirex, Toxaphène, DDT) ; Règlement (UE) 757/2010 de la Commission du 24 août 2010 modifiant les annexes I et III du règlement (CE) 850/2004 du Parlement européen et du Conseil concernant les polluants organiques persistants, JO L 223 du 25.8.2010, p. 29 (DDT, Chlordane, Lindane) ; Règlement (UE) 519/2012 de la Commission du 19 juin 2012 modifiant le règlement (CE) 850/2004 du Parlement européen et du Conseil concernant les polluants organiques persistants en ce qui concerne l’annexe I, JO L 159 du 20.6.2012, p. 1 (Endosulfan).

112 Commission européenne, 2002, Vers une stratégie thématique concernant l’utilisation durable des pesticides, COM(2002)349 final, Bruxelles, 1.07.2002.

113 Directive 2009/128/CE, op. cit., art. 1.

114 In fine, la Commission adopte un règlement pour approuver ou non la substance active (art. 13).

115 Horel, S., 2015, op. cit.

116 Arrêt du 16 déc. 2015, Suède/Commission, T-521/14, EU :T :2015 :976, paragraphe 66.

117 Ibid, paragraphes 69 à 74.

118 Arrêt du 19 juill. 2007, Du Pont de Nemours (France) SAS et autres/Commission, T-31/07R, Rec. II-2767, EU :T :2007 :236 ; Arrêt du 12 avr. 2013, Du Pont de Nemours (France) SAS et autres/Commission, T-31/07R, EU :T :2013 :167 ; Arrêt du 22 déc. 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda/Ministero della Salute, C-77/09, Rec. 2010, I-13533, EU :C :2010 :803 ; Arrêt du 6 mai 2015, Deza/ECHA, T-115/15, EU :T :2015 :263.

119 Projet de règlement délégué de la Commission exposant les critères scientifiques pour la détermination des propriétés perturbant le système endocrinien, conformément au règlement (UE) nº 528/2012 et projet de règlement de la Commission exposant les critères scientifiques pour la détermination des propriétés perturbant le système endocrinien et modifiant l’annexe II du règlement (CE) nº 1107/2009, COM(2016)350 final, Bruxelles, le 15.6.2016.

120 The Health and Food Safety DG works on the definition of "negligible exposure" : Technical guidance on the interpretation of points 3.6.3. to 3.6.5, and 3.8.2 of Annex II to Regulation (EC) No 1107/2009, in particular regarding the assessment of negligible exposure to an active substance in a plant protection product under realistic conditions of use, Commission Notice, Draft, May 2015.

121 Commission européenne, 2008, Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, COM(2008)93 final, COD(2006)136, 11.3.2008.

122 Call for proposals GP/EFSA/PRAS/2013/02, Toxicological data collection and analysis to support grouping of pesticide active substances for cumulative risk assessment of effects on the nervous system, liver, adrenal, eye, reproduction and development and thyroid system.

123 EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), 2014, Scientific Opinion on the identification of pesticides to be included in cumulative assessment groups on the basis of their toxicological profile (2014 update), EFSA Journal 2013 ;11(7) :3293, 131 pp. doi :10.2903/j.efsa.2013.3293

124 Règlement (UE) 546/2011 de la Commission du 10 juin 2011 portant application du règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques, JO L 155 du 11.6.2011, p. 127.

125 Mesnage, R., N. Defarge, J. Spiroux De Vendomois et G.-E. Séralini, 2015, Potential Toxic Effects of Glyphosate and Its Commercial Formulations below Regulatory Limits, Food and Chemical Toxicology, vol. 84, pp. 133-153.

126 Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), 2016, Retrait des produits phytopharmaceutiques associant en coformulation glyphosate et POE-Tallowamine du marché français, 20 juin 2016.

127 Décision du Parlement européen du 10 mai 2012 concernant la décharge sur l’exécution du budget de l’Autorité européenne de sécurité des aliments pour l’exercice 2010 (C7-0286/2011) ; Cour des comptes européennes, 2012, La gestion des conflits d’intérêts dans une sélection d’agences de l’UE, Rapport spécial n° 15, Luxembourg.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Annie Martin, « La production des savoirs sur les pesticides dans la règlementation européenne », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 27 | décembre 2016, mis en ligne le 12 décembre 2016, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://vertigo.revues.org/17878 ; DOI : 10.4000/vertigo.17878

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Auteur

Annie Martin

Chargée de recherche, CNRS, SAGE UMR 7363, Université de Strasbourg, MISHA, 5, allée du Général Rouvillois, 67083 Strasbourg Cedex, France, courriel : annie.martin@unistra.fr

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