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Portfolio d’options pour le renforcement de la résilience : application de principes systémiques de résilience à la gestion des risques d’inondation en Gironde

Touili Nabil

Résumés

Les inondations côtières semblent être appelées à connaître une croissance importante en termes de fréquence et d’intensité. En outre, la forte urbanisation des zones côtières amplifie les conséquences de ces inondations en cas d’impact. Or, au lieu de renforcer la résilience, la gestion des risques s’est davantage focalisée, en France, sur le contrôle de l’urbanisation en vue de réduire l’exposition, des biens et des personnes. Le recours à des mesures inflexibles et restreintes ne semble pas favoriser l’adaptation face aux risques présents et futurs. Ce travail explore une alternative destinée à lever les limites des approches actuelles, focalisées sur la réduction des impacts. Nous proposons un cadre opérationnel de renforcement de la résilience par l’application de principes systémiques à la gestion des risques.

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Texte intégral

Introduction

1Les zones côtières font aujourd’hui face à une hausse potentielle des événements extrêmes tant en termes d’intensité que de probabilité. Pour les risques d’inondation, les impacts en zones à risques sont amplifiés par la forte urbanisation de ces zones attractives et à forts enjeux économiques. Aujourd’hui, les approches de résistance aux aléas ne permettent pas forcément le renforcement de la résilience en zones à risques. En France, la gestion des risques, principalement focalisée sur les Plans de Préventions des Risques d’Inondation (PPRI), vise davantage à réduire, voire à éviter les dommages par des mesures inflexibles et restreintes sur des zones à haute-fréquence historique des aléas (Touili, 2014). Les résultats présentés ici, autour de la gestion actuelle des risques d’inondation, permettent d’explorer un cadre opérationnel de renforcement de la résilience face aux incertitudes liées aux impacts potentiels des changements climatiques. Le portfolio d’option de renforcement de la résilience est, ainsi, issu de l’application de principes systémiques de renforcement de la résilience à la gestion des risques.

2Cette contribution comprend quatre parties. La première partie est dédiée au cadre théorique et aux objectifs de ce travail. Cette partie explique l’intérêt des approches de la résilience dans le contexte actuel de la gestion des risques et expose les principes systémiques de renforcement de résilience appliqués dans ce travail. La deuxième partie décrit la méthodologie de collecte et d’analyse des données. Quant à la troisième et majeure partie de ce travail, elle se scinde en deux sous parties. Une première sous partie revient d’abord, brièvement, sur les résultats d’analyse des mesures associées à la gestion actuelle et leur déploiement en zones à risques. Une seconde sous partie est consacrée à l’application des principes systémiques de la résilience à la gestion actuelle des risques. Ce travail finit par une quatrième partie qui fait office de discussions autour des apports du portfolio d’options de renforcement de la résilience comme un cadre alternatif de gestion des risques.

Cadre théorique et objectifs du travail

3La recherche de nouvelles approches de gestion intervient souvent en réponse à une hausse en terme de dommages, de fréquences et d’intensités des catastrophes naturelles (de Bruijn, 2004 ; Mechler et al., 2010). Actuellement, la gestion des risques fait face aux impacts considérables du climat (Wardekker et al., 2010), et à de larges incertitudes liées aux changements technologiques, humains et physiques du système à risque (Walker et al. 2002). De plus, les récents évènements d’inondation confirment que des zones à priori sûres pourraient, à l’avenir, être concernées par ces aléas (Verboomet al., 2010).

4Aujourd’hui, les zones côtières, fortement urbanisées et à forts enjeux économiques, sont confrontées aux impacts potentiels des changements environnementaux, notamment climatiques. Or, la gestion des risques en France prône encore des stratégies inflexibles et contraignantes, en zones à haute fréquence historique des aléas, en parallèle avec le maintien d’une gestion, purement, structurelle, en zones urbanisées et/ou à forts enjeux (Touili, 2014). Pourtant, le renforcement de la résilience d’un système permet de mieux répondre, à long-terme, à des futurs risques incertains liés aux changements climatiques (Tompkins et Adger, 2004) mais aussi à des situations qui requièrent des réponses non usuelles (Lengnick-Hall et Beck, 2005). En effet, les approches de résilience apportent une meilleure réponse aux changements environnementaux par le développement de capacités pour se réorganiser suite à des perturbations dues aux changements climatiques et aux évènements extrêmes (Linnenluecke et Griffiths, 2010). À la différence des approches de résistance, souvent focalisées sur des prédictions, les approches de résilience visent à la fois à réduire les impacts et à renforcer la reprise en cas d’impact via des mesures flexibles qui permettent de vivre avec les inondations (Vis et al. 2003). Du point de vue de la résilience, les systèmes peuvent souvent s’organiser autour de plusieurs états (Berkes et al., 2003), se réorganiser et se renouveler face aux changements (Gunderson et Holling, 2002) en intégrant les fortes incertitudes, irréductibles, liées aux risques d’inondations (Walker et al., 2002). Comme alternative d’adaptation face aux risques d’inondation (Liao, 2014), la résilience apparaît comme un moyen d’assurer la durabilité des systèmes (Toubin, 2012).

5Quant à l’opérationnalisation de la résilience, la gestion des risques peut, désormais, s’enrichir de travaux pluridisciplinaires sur les systèmes résilients qui, d’ailleurs, se distinguent par un certain nombre de capacités caractéristiques. Des constats empiriques indiquent que la résilience des systèmes dépend de leurs capacités d’homéostasie, d’omnivorie, de haut-flux, d’effet tampon, de planéité (« flatness » en anglais dans les textes originaux) et de redondance (Barnett, 2001 ; Ferrier, 2008 ; Wardekker et al., 2010). De même, les travaux de Watt et Craig, (1986) et de Wildavsky (1988) font également référence à ces capacités, parmi d’autres, vis-à-vis des systèmes résilients. Dans cet article, ces capacités caractéristiques des systèmes résilients seront considérées comme des principes systémiques de résilience qu’on peut définir comme suit:

  • Le principe d’homéostasie capture la dimension de régulation du système par le développement de multiples feedback (boucles de rétroaction) dans la gestion des risques. De multiples boucles de rétroaction, entre les composantes du système, contribuent à contrecarrer les perturbations et à stabiliser le système.

  • Le principe d’omnivorie concerne l’existence d’une diversification des ressources et des moyens au niveau du système. Plus le système dispose de ressources alternatives, plus il est résilient.

  • Le principe de haut-flux porte sur les échanges et les flux de ressources, en volume et en vitesse, à travers le système, pour faire face aux perturbations.

  • Le principe d’effet tampon capture la capacité du système à absorber les dommages jusqu'à un certain seuil.

  • Le principe de planéité, « flatness », est lié à l’implication des structures locales dans la gouvernance des risques pour une réponse rapide et, pas forcément, standard, face aux évènements imprévus. Ce principe qui se réfère aux niveaux de hiérarchisation entre le sommet et la base, dans l’organisation des systèmes, suppose que plus un système est hiérarchisé, par rapport à la base, moins il est résilient (Barnett, 2001).

  • Le principe de redondance implique la disposition de plusieurs moyens remplissant la même fonction. Quand l’un fait défaut, l’autre peut prendre le relais.

6Dans cet article la résilience est perçue comme la capacité du système à maintenir des caractéristiques fonctionnelles et structurelles face aux perturbations. Ici, la notion du système renvoie à celle du territoire de la Gironde, soumis au risque d’inondation en particulier, et à ses interconnexions avec son environnement.

7Pour renforcer la résilience de la gestion des risques d’inondation, ce travail propose l’exploration d’un cadre opérationnel de renforcement de la résilience par l’application des principes d’homéostasie, d’omnivorie, de haut-flux, d’effet tampon, de planéité et de redondance à la gestion des risques d’inondation en France. Ainsi, le portfolio d’options de renforcement de la résilience passe par l’application de chacun des principes susmentionnés à chacune des mesures suivantes de la gestion des risques : l’aménagement du territoire, les systèmes d’alerte, les plans d’évacuation, les plans de continuité de fonctionnement (PCF), les programmes d’assurance et à la gestion du post-trauma (Figure1).

Figure 1. Application des principes systémiques de la résilience à la gestion des risques d'inondation

Figure 1. Application des principes systémiques de la résilience à la gestion des risques d'inondation

Méthodologie

8Ce travail a été réalisé sur un total de 27 entretiens semi structurés menés au niveau de l’estuaire de la Gironde en France (échantillonnage initial d’informateur clé, suivi par échantillonnage boule de neige, voir le Tableau 1).

Table 1. Profils des interviewés/structures concernés par nos entretiens semi directifs

Structures gouvernementales

Structures locales

Structures économiques

Collectivités locales

Organisations non gouvernementales

Profils

4 responsables de planification

1 urbaniste

1 président d’association

2 chefs d’entreprises

2 assistants de direction

2 responsables environnement

3 responsables Sécurité/Qualité/Environnement

4 responsables d’aménagement

1 chef de projet risques/nuisances

1 gestionnaire des digues

1 directeur de production

1 ingénieur d’opérations

4 chargés de missions

9Les entrevues ont été conduites en trois phases. Une première phase portait de façon générale sur la perception de la gestion des risques par les interviewés. Une seconde phase, et une troisième, ciblant respectivement des gestionnaires publics et privés, portaient quant à elles sur les mesures de réduction des risques relevant de leurs prérogatives. Une description des cadres de ces entretiens est fournie en annexe 1. La durée moyenne de nos entretiens est de 28 minutes (maximum de 88 minutes et minimum de 34 minutes).

10Le corpus final de notre travail s’est ainsi constitué par une transcription anonyme et complète des entretiens réalisés (Maximum de 7228 mots, moyenne de 3189 mots, minimum de 722 mots). Les données du corpus ont d’abord été codées puis analysées à l’aide du logiciel de traitement de données qualitatives « Atlas.ti ». Pour la méthodologie, on s’est livré à une théorisation ancrée (Strauss et Corbin, 1997; McCreaddie et Payne, 2010) où le cadre conceptuel et les données empiriques évoluent conjointement dans un processus itératif. En effet, à la suite d’une première itération qui a permis d’identifier les catégories des mesures de la gestion des risques (codage thématique, codes relatifs aux grands domaines de la gestion du risque tels l’aménagement du territoire ou les assurances), une seconde itération a rendu possible un rapprochement entre les principes systémiques de résilience et les données collectées (établissement de cartographie mentale entre principe de résilience et mesure de gestion). Par-delà ce corpus de données, ce travail s’est appuyé sur les livrables du Projet européen Theseus (http://theseusproject.eu).

Résultats

Aperçu sur les mesures associées à la gestion des risques en France

11Cette partie vise à donner un bref aperçu, tant à la lumière de la littérature qu’à la lumière de notre corpus d’entrevues, sur le déploiement actuel des mesures associées à la gestion des risques.

12La gestion des risques en France dispose de mesures structurelles et non structurelles pour assurer la prévention, la gestion de crise et la reprise post-crise. Ces mesures s’illustrent principalement par des structures physiques de protection, des zones d’expansion des crues, des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI), des plans communaux de sauvegarde (PCS) et le régime d’assurance cat-nat. Néanmoins, la gestion actuelle des risques s’est attelée à la réduction des impacts des inondations par la réduction de l’exposition, des personnes et des biens, sur certaines zones désignées par les PPRI comme étant à haut-risques. Ces plans de prévention qui visent principalement le contrôle de l’urbanisation en zones à risques (Beucher et Rode, 2009) constituent dorénavant une mesure centrale qui fédère l’ensemble des mesures associées à la gestion des risques. Ainsi, on assiste, selon les prescriptions des PPRI, à une gestion différentielle qui distingue des zones à haut-risques, exclusivement soumises à des règlements inflexibles et contraignants vis-à-vis de la constructibilité, en parallèle avec le maintien d’une gestion, purement, structurelle sur des zones urbanisées et/ou à forts enjeux.

  • 1 « […] Citations du corpus de données » (N° de page dans la transcription_Interview N°X)
  • 2 Ces citations, représentatives, sont fournies à titre illustratif afin d’étayer notre propos.

13En matière d’aménagement du territoire, l’organisation spatiale s’appuie sur les prescriptions des PPRI qui affichent des zones à haut-risques d’inondation sur des critères de fréquences historiques des aléas. « […] une double peine aux communes de ne pas pouvoir construire et étendre leurs communes et, en même temps, recevoir des eaux pour protéger des zones plus urbanisées » (13_Int8)1,2 (N° de page dans la transcription_Numéro de l’interview).

14Suivant les prescriptions des PPRI, des espaces situés en zones dites à haut-risques sont également dédiées à la création de zones d’expansion des crues par la suppression des digues à leurs niveaux. Cette gestion différentielle, en termes de mesures, qui entraîne le gel de la constructibilité et du développement local, est aujourd’hui une source de conflits d’intérêts et de tensions défavorables à la gestion collective et à l’application même des règlements des PPRI. La suppression des digues sur les mêmes espaces soumis à l’application des mesures contraignantes des PPRI assoie un sentiment d’injustice. En outre, cette gestion différentielle entraîne une perception différentielle, qui affecte la préparation à la gestion de crise, selon qu’il s’agisse de zones urbanisées et endiguées ou de zones dites à haut-risques synonymes à de fortes contraintes réglementaires.

15En France, la gestion de crise est, principalement, la fonction des Plans Communaux de Sauvegarde (PCS) qui s’appuie sur le message de l’alerte, issu des services de prévisions des crues, pour amorcer des plans d’évacuation si le seuil d’alerte le requiert. Selon les prescriptions des PPRI, l’adoption des PCS n’est obligatoire qu’en zones dites à haut-risques et nécessite l’approbation préalable des PPRI par les autorités locales. Or, « Il y a encore des communes qui n’ont pas leur PCS » (7_Int2).

16Pour les zones urbanisées et endiguées, l’absence de contraintes réglementaires instaure un faux sentiment de sécurité et une faible préparation de la gestion de crise : « On n’a pas d’inondations ici » (3_Int25). Par ailleurs, le processus linéaire et unidirectionnel qui relie alerte-évacuation est dépourvu de mécanismes de réaction face à des évènements imprévus ou en cas de défaillance de l’un des deux dispositifs.

  • 3 Des entreprises accueillant des matières et des produits dangereux susceptibles, en cas d’accident, (...)

17Pour l’activité économique, les systèmes d’alerte et les plans d’évacuation ne sont pas entièrement suffisants en terme de gestion de crise (Penning-Rowsell, 1996). La place désormais considérable de l’incertitude dans la planification de l’activité économique se traduit chez les entreprises par l’élaboration de Plans de Continuité de Fonctionnement (PCF). Afin de maintenir des avantages compétitifs, les PCF sont des planifications explicites qui visent à maintenir une activité optimale sous les contraintes du risque mais aussi à reprendre en cas d’interruption de l’activité économique. En France, la visibilité de cette mesure est d’abord atténuée par les exigences légales, exclusives, qui font que la planification des PCF est restreinte aux entreprises classées Seveso3, principalement. Pour ces entreprises, cette mesure est assimilée à des plans internes de fonctionnement dépourvus des impacts indirects sur le fonctionnement tels que l’interruption de l’activité d’un fournisseur ou les problématiques des infrastructures de transport.

18Alors que la création des zones d’expansion des crues semble être à l’origine même de l’interruption de certaines activité économiques, l’engagement de ces plans souffre de la faible perception de la dangerosité du risque sur l’activité économique en zones urbanisées et endiguées et par la contraction d’une assurance pour l’entreprise et ses employés. En effet, la souscription d’assurance est souvent signalée comme étant une mesure largement suffisante pour reprendre en cas d’impact. « En cas de dommage, l’assurance est là » (3_Int23). Le régime cat-nat dégage, en effet, un sentiment d’assurance au sens propre du terme aussi bien pour les entreprises que pour les particuliers.

19Ce régime d’assurance, qui bénéficie de l’intervention de l’État en cas d’un évènement d’intensité anormale, n’est pourtant pas spécifique aux risques d’inondation. Pour renforcer sa pérennité, ce régime d’indemnisation s’appuie dorénavant sur les prescriptions des PPRI pour définir les primes d’assurance. Néanmoins, ce tandem PPRI-Primes d’assurances affecte négativement à la fois la reprise post-crise et la politique de prévention. La hausse des primes, jugée insupportable et non proportionnelle, en zones dites à haut-risques, incite à l’abandon de l’assurance ou aux déplacements des populations vers des zones à faibles contraintes réglementaires. En retour, cet abandon de l’assurance offre un parfait prétexte de construire illégalement à l’encontre des règlements des PPRI. Alors que les enjeux d’un régime d’assurance sont plutôt liés aux biens exposés en zones à risques, ce régime d’assurance ne permet pas d’agir sur les valeurs exposées en zones à risques. « On est plus vulnérable par notre façon de vivre. […] Il y a un siècle, les gens n’avaient rien et aujourd’hui, il y’a des dégâts monstrueux » (6_Int21). Ce régime cat-nat est ainsi fortement menacé par la forte exposition en biens en zones urbanisées, notamment, en l’absence de mesures de gestion de crise à leurs niveaux.

20En vue de la reprise post-crise, nos interviewés aspirent à l’intégration de la gestion du post-trauma pour renforcer la reprise post-crise. « Du point de vue traumatisme, l’aide psychologique doit être mise en place très rapidement et plus que l’aide matérielle. Les aides ne sont pas là pour rassurer les gens mais plutôt pour remettre les industries en place » (6_Int1). En effet, les risques naturels génèrent, hormis les dommages matériels, des impacts sur la santé physique et mentale tels que l’anxiété et des troubles de stress post-traumatiques (Tapsell et al., 2009). Comme la compensation financière prime au détriment de la gestion des impacts sur la santé mentale et physique, la gestion du post-trauma n’est toujours pas considérée comme une mesure à part entière. Elle s’illustre, en France, par une assistance psycho-médicale, de soutien des victimes, inclue dans les PCS. La gestion du post-trauma est limitée aux répercussions directes et tangibles immédiatement ou à court terme.

Application des principes systémiques de la résilience

Le principe d’homéostasie 

21La régulation du système passe par le renforcement de l’homéostasie au sein de chacune des mesures et entre ces mesures de la gestion des risques.

22Pour ce qui de l’aménagement du territoire, l’application du principe d’homéostasie vise à rétablir l’organisation spatiale du système par des mécanismes d’adaptation aux risques présents et futurs. Le contexte actuel des changements climatiques fait que les leçons du passé ne sont pas suffisantes pour prévoir des évènements imprévus et, surtout, géographiquement aléatoires (Verboomet al., 2010). Une conception urbaine à moyen-terme serait plus adaptée à d’éventuels besoins de réaménagement, de re-constructibilité ou de déplacements des populations. Le principe d’homéostasie permet la régulation par des feedback qui relie la constructibilité avec l’adoption de mesures de réduction.

23Le renforcement de l’homéostasie passe par des règlements flexibles de constructibilité, via des permis de construire renouvelables, selon l’évolution des scénarios, ou des droits de construire sous réserve de travaux de réduction des risques, suivant les expériences passées avec le risque. De même, des mesures physiques adaptables, dotées de techniques hydrauliques de réception-évacuation des eaux, peuvent atténuer l’intensité de l’aléa sur une zone donnée par le transfert des eaux au sein du système.

24Pour les systèmes d’alerte et les plans d’évacuation, la régulation peut, d’abord, s’opérer par anticipation. Des scénarii-tests périodiques d’alerte-évacuation permettent le maintien de la veille notamment en zones urbanisées et endiguées ou à faible fréquence des aléas. Autrement, la préparation à la gestion de crise doit être relative à la taille de la population à évacuer en cas d’impact imminent et non relative à la fréquence historique des aléas.

25En cas d’impact, l’application du principe de l’homéostasie suggère la définition de la gestion locale de la crise au-delà de l’échelle spatiale concernée par l’éventuel impact. « Quelques-uns avaient fait des PCS, alors que le premier qui a été inondé était le maire qui est resté coincé chez lui. Ils avaient préparé des lits dans la salle des fêtes, qui elle aussi avait été inondée » (19_Int17) : L’homéostasie s’applique par une diffusion étendue de l’alerte et des PCS inter-échelles administratives, via des plans de sauvegarde intercommunaux.

26Rappelons que l’alerte n’est une mesure valable que pour les événements prédictibles. Ainsi, en réaction à un évènement imprévu ou à une défaillance de la réponse locale, une alerte inversée, depuis la zone concernée, permettra de réguler la réponse à la crise par une réadaptation des ressources et des moyens. Pour les plans d’évacuation, la régulation se repose sur une planification intercommunale de refuges, de chemins d’accès aux refuges et de moyens de transports au-delà de l’échelle concernée par l’impact.

27Pour les PCF, ce principe peut s’appliquer à l’échelle de l’entreprise et à celle du système. Pour une entreprise située en zones à risques, prévoir des partenaires d’activité non soumis aux mêmes risques lui offre une meilleure stabilité du fonctionnement et favorise une reprise rapide de son activité en cas d’impact. La fiabilité des PCF des partenaires d’activité renforce sa stabilité vis-à-vis des risques. Une crise engendre à la fois des gagnants et des perdants (Dahlhamer et Tierney, 1996). Ainsi, le renforcement de la résilience au niveau du système passe par le renforcement de la compétitivité entre des entreprises de la même activité pour bénéficier des opportunités générées par l’impact chez leurs concurrents. La résilience au niveau du système passe aussi par la distribution des entreprises de même activité, sur des espaces distincts au niveau du système.

28Pour le régime cat-nat, ce principe s’illustre déjà par l’intervention de l’État pour réguler des compensations financières. Néanmoins, une régulation ex-ante peut se réaliser via des estimations financières des compensations, en zones à risques, vis-à-vis des biens exposés. Ceci permettrait à la fois d’orienter les efforts de préventions en fonction de l’exposition en biens et personnes mais aussi d’anticiper les montants à indemniser, réduisant ainsi les délais d’indemnisation en cas d’impacts.

29De même, réduire les délais d’indemnisation, favorise un retour rapide à la normale et réduit, ainsi, les impacts traumatiques post-crise. Par ailleurs, la régulation préalable à l’encontre du post-trauma passe d’abord par la réduction préalable des biens exposés par les populations en zone à risques. Plus on réduit les biens exposés, moins sont les dommages potentiels encaissés et moins seront les impacts relatifs à leurs pertes. En cas d’impact, des listes préétablies permettent de cibler les populations les plus vulnérables, basé sur des critères socio-économiques tels que l’âge, le genre, le revenu. Sur le long terme, des évaluations d’impact sur la santé illustrent un suivi de symptômes latents de stress post-traumatiques afin que les sinistrés rebondissent et soient préparés à d’éventuels futurs évènements :

« Le suivi psychologique […] il y’a une aide immédiate mais, j’en suis moins sûre à long terme » (2_Int4).

30En outre, le principe d’homéostasie peut s’appliquer à l’interface des mesures associées à la gestion des risques. Au lieu de s’appuyer exclusivement sur des prévisions concernant la fréquence des aléas, l’application du principe de l’homéostasie offre un cadre de régulation continue qui intègre des feedback entre la constructibilité, la réduction du risque par des mesures propres de protection, les primes d’assurance, les valeurs exposées et l’expérience avec le risque.

31Le tandem entre les PPRI, principalement fondés sur la fréquence historique des aléas, et les primes d’assurances entraîne un gel de la constructibilité et/ou un abandon de l’assurance. La régulation du système face aux risques présents et futurs passe par l’intégration de mécanismes de rétroaction qui intègre aussi la constructibilité en zones à risques, l’adoption de mesures propres de protection et des primes d’assurance modulables. L’élaboration de barèmes de primes d’assurance et de normes techniques de construction, reconnaissables par les assureurs et les assurés, doit relayer des primes d’assurance proportionnelles à l’investissement des assurés dans des mesures propres de protection et la constructibilité en zones à risques. Des primes d’assurance proportionnelles seraient, désormais, une forte incitation à la prévention mais aussi un indicateur du niveau d’exposition. Toute hausse des primes en zones à haute fréquence des aléas pourrait être contrecarrée par des investissements dans des mesures propres de protection. Ceci permet de réduire les biens exposés en zones à risques mais aussi éviter des sélections de populations sur des critères socio-économiques en zones à risques. Une forte récurrence des expériences avec le risque serait ainsi une incitation au déplacement des populations.

Le principe d’omnivorie 

32Aujourd’hui, les approches d’aménagement du territoire s’appuient principalement sur l’idée de contrer/isoler l’aléa du système. Le renforcement de l’omnivorie suggère des approches alternatives qui intègrent le risque au système par une conception de projets urbains en hauteur et/ou hydrauliquement transparents permettant de vivre avec les inondations. La mise en place de brises vagues, en dehors du système, constitue une approche additionnelle pour réduire l’intensité des vagues avant d’atteindre les cotes.

33En revanche, l’application de l’omnivorie peut s’atteler au ralentissement, ou à minima, à la maîtrise des impacts des changements climatiques pour atténuer la fréquence et l’intensité des inondations. Comme le ralentissement des changements climatiques passe, entre autre, par la diminution de la consommation en CO2 (Nordhaus, 1999), l’omnivorie peut s’appliquer, indirectement et à long terme, à des politiques énergétiques à faibles émissions de gaz à effets de serre adoptées à l’échelle mondiale.

34Pour la gestion de crise, la diversification en matière de gestion de crise s’applique aux modes de l’alerte et de transport et à la planification de refuges : La défaillance d’une alerte depuis les services de prévision des crues (SPC) doit être compensée par des sources formelles ou non formelles au niveau local. Également, nos enquêtes révèlent que, par mémoire, la montée des eaux sur des zones données en amont du territoire peut être un indicateur d’un impact imminent sur des zones en aval. La mémoire du risque peut ainsi être exploitée comme une source supplémentaire de prévision. Selon le seuil annoncé de l’alerte, les PCS doivent prédisposer de différents types d’évacuation. La planification des refuges doit prévoir des plans d’évacuation de masse à petite et à grande échelle, des plans évacuations d’urgence et des plans d’évacuation préventive. La diversification des plans de refuges s’accompagne avec une diversification des localisations géographiques, des surfaces des refuges, des chemins d’accès et des modes de transports vers les refuges.

« Notre activité s’est interrompue à cause de la rupture de notre fournisseur frappé par le Tsunami au Japon » (11_Int19) et « La reprise souffre des inondations des routes et des inondations des foyers des employés eux-mêmes » (3_Int20)

35De même pour l’activité économique, ce principe consiste à diversifier la localisation de la main d’œuvre, les sources d’approvisionnements et les modes de transports routiers et ferroviaires. Selon nos entretiens, le nettoyage de locaux, pour les petites entreprises, est le plus souvent effectué par les employés eux-mêmes. Ainsi, l’application de l’omnivorie s’effectue par la diversification des localisations des foyers des employés de la même entreprise. Pour se prévenir d’éventuels impacts indirects, tels que l’interruption d’activité d’un fournisseur ou la vulnérabilité des réseaux de transport, le renforcement de la résilience, pour les grandes entreprises, passe par la diversification des modes de production, via des contrats de sous-traitance ou la création de filiales. Au niveau du système à risques, la résilience serait davantage sensible aux groupements de toutes ses ressources sur une même échelle spatiale ; la résilience du système passe par des localisations géographiques, tant que possible, distinctes des entreprises de la même activité.

36Pour la reprise post-crise, le régime cat-nat, qui réunit le marché privé d’assurance et de réassurance et l’intervention de l’État, illustre en principe l’omnivorie à l’échelle nationale. En cas de catastrophe majeure, la diversification des sources financières d’indemnisation des victimes pourrait faire appel à des fonds de solidarité communautaires tels que le FSUE (Fonds de Solidarité de l’Union Européenne) ou à d’autres institutions internationales.

37Pour la gestion du post-trauma, l’application de ce principe vise à diversifier les approches de réduction des impacts sur la santé humaine. En plus de l’assistance psycho-médicale immédiate, des octrois de crédits ou d’aides financières gouvernementales et des formes sociales d’entre-aides et d’hébergement des sinistrés permettent également de réduire la durée de la reprise et, par conséquence, les impacts négatifs sur le trauma. La réduction des impacts traumatiques passe aussi par la création de nouvelles sources de revenus, pour compenser la perte d’emploi des sinistrés en zones à risques.

Le principe de haut-flux 

38Pour l’aménagement du territoire, ce principe suppose des hauts flux d’information avant et pendant un évènement. Une communication obligatoire sur le risque, notamment, en zones endiguées et/ou à faible fréquence des aléas. « Je ne comprends pas comment certains élus sont capables de nier le risque pour avoir moins de contraintes » (4_Int12)

39En amont de la gestion des risques, l’application de haut-flux implique des échanges entre les instances chargées de la prévention, en l’occurrence le ministère de l’Écologie et du Développement Durable, et celles chargées de l’indemnisation, notamment le ministère de l’Économie et des Finances. Ceci va dans le même sens de l’application de l’homéostasie qui renforce le tandem entre la prévention et les primes d’assurances.

« Au Vietnam, ils font des digues larges où l’on peut circuler dessus. L’avantage est que dès qu’il y a une brèche, elle est repérée immédiatement car ça gène la circulation des gens » (5_Int13).

40Ainsi, des ouvrages physiques, piétonniers, servent à repérer des brèches et à impliquer des flux d’information entre populations et gestionnaires des digues avant l’occurrence de l’aléa.

41Pour les systèmes d’alerte et les plans d’évacuation, ce principe vise à asseoir une communication horizontale et interactive le long de la chaîne prévision-alerte-évacuation.

« Entre les éléments qui sont donnés par la préfecture, on nous donne une hauteur d‘eau. Mais c’est quoi 4m50 par rapport à nos digues ? Les élus ne sont pas capables de savoir. La hauteur de la digue est à 4.80 NGF, et nous on nous dit 4.50m » (9_Int1).

  • 4 Les ORSEC (Organisation de Réponse de SEcurité Civile), sont engagés sous la direction unique du pr (...)

42La pertinence de l’alerte appelle à une uniformisation des unités de mesures et à un listing préalable d’action, dans les PCS, en réponse à différentes hauteurs de la montée des eaux. Ceci peut pallier à l’inadéquation entre les niveaux de vigilance, des services de prévisions régionaux, conçus pour faire face à des crises majeurs, et les seuils d’alerte des PCS, conçus pour faire face à des crues moyennes et fréquentes (Vinet, 2007). « On sait communiquer de manière verticale, police entre eux, pompiers entre eux, mais entre police et pompiers c’est la pagaille » (2_Int13). La performance de la chaîne prévision-alerte-évacuation dépend du volume et de la vitesse des échanges. Les déficits de communications horizontales, lors des opérations de secours, suggèrent des compositions représentatives, des acteurs impliqués dans les opérations de secours, centralisées au sein des unités locales de gestion de crise. Ça revient à cette unité locale de gestion de crise de rester réactif aux retours de l’alerte pour décider, en conséquence, de la planification de refuges, échelle communale ou intercommunale, voire l’engagement de plans ORSEC4 en cas de catastrophe majeure.

43Pour l’activité économique, les prévisions des catastrophes naturelles s’étendent le long de la chaine production-partenaires-clients. L’application de ce principe aux PCF concerne ainsi deux catégories de flux :

  • Des flux d’information s’illustrent par un suivi préalable des impacts potentiels des risques encourus par les partenaires de production, et en cas d’impact, une communication sur le degré d’impact entre l’entreprise, ses partenaires d’activités et ses clients. En interne, des formations et des audits de sécurité spécifiques au risque garantissent une veille permanente et des réponses adéquates en cas d’impact direct. Des systèmes d’alerte internes doivent profiter de flux permanents entre l’entreprise et son environnement afin de répercuter l’alerte en temps réel et offrir des délais satisfaisants aux actions de réponse et d’évacuation au sein de l’entreprise. En cas de pollution ou contamination, la transparence de l’entreprise évitera d’amples dommages à son environnement physique et aux chargés des opérations de secours.

  • Des flux financiers: Tenant compte des liens économiques entre partenaires d’activités, la résilience de l’activité économique de l’entreprise passe par une solidarité financière pour maintenir l’activité ou reprendre des impacts d’un aléa. Cette solidarité peut faire l’objet de contrats de partenariats-risques en dehors de la mesure assurance.

44Concernant la mesure assurance, ce principe vise une meilleure implication des assureurs dans la gestion des risques. Des haut-flux passent par la mise en place de gestionnaires des risques à l’interface des assureurs, réassureurs, et la CCR (Caisse Central de Réassurance). Dans le même sens, des organes de certification des travaux de réduction investis par les assurés renforcent la symétrie d’information entre assureurs et assurés en vue de la modulation des primes d’assurance.

45Face à l’urbanisation des zones à risques et/ou aux déplacements des populations en zones à risques, l’application des haut-flux à la gestion du post-trauma vise à priori les nouveaux arrivés. La réduction des impacts sur le trauma passe par la mise en place de sessions périodiques de médiation entre les « nouveaux résidents » et ceux « ayant une expérience passée avec le risque ». L’intérêt de ces échanges d’informations et de pratiques est de garantir une conscience partagée et une homogénéité des réponses collectives pendant la gestion de crise. En cas d’impact, la mobilisation rapide d’instances d’expertises raccourcie les délais sur la prononciation sur les états des lieux pour la déclaration ou non d’état de « catastrophes naturelles ».

Le principe de planéité

46En matière d’aménagement du territoire, l’application de ce principe améliore l’acceptabilité sociale des règlements des PPRI. L’intégration du développement local par les plans de prévention commence déjà par l’élaboration de plans locaux de développement. La convergence entre ces plans de développement locaux et les PPRI, élaborés en dehors des frontières administratives locales, peut faire l’objet de démarches participatives inter scalaires. Comme « l’hydraulique ne s’arrête pas aux limites administratives » (4_Int11), le principe de planéité peut ainsi conduire à des consensus sur des seuils d’urbanisation ou des codes de construction communs intercommunaux. Ce principe permet une gestion collective en termes de prévention et de gestion de crise. L’application du principe de planéité répartit les responsabilités sur des plusieurs acteurs à plusieurs niveaux par l’intervention des autorités locales, des maitres d’ouvrages, des notaires ou des compagnies d’assurances dans la veille sur le respect des réglementations.

47Pour les systèmes d’alerte et les plans d’évacuation, l’application de ce principe acquiert un accomplissement de la gestion de crise en dépit de toute défaillance technique, matérielle ou humaine. Aujourd’hui, des prestations locales de surveillance et de prévision peuvent pallier à toute défaillance technique des services régionaux de prévision, ou humaine, de relais transmission de l’alerte, depuis les niveaux hiérarchisés. Nos enquêtes témoignent de l’importance de la subsidiarité lors de la gestion effective de la crise. La subsidiarité s’illustre par la capacité de remplacement entre acteurs sur une même échelle ou sur des échelles différentes. Sur une même échelle, la subsidiarité s’illustre par la participation spontanée de la population en cas d’incapacité des acteurs chargés de la gestion de crise:

« Le premier camion de pompier qui était parti secourir les gens est tombé dans le fossé. Le conducteur ne connaissant pas parfaitement la route. Les seuls qui ont pu porter secours immédiatement étaient les agriculteurs avec leurs tracteurs » (2_Int17).

48La subsidiarité s’illustre dorénavant par le remplacement de la gestion locale de crise par la gestion de crise majeure, via des plans ORSEC, en cas de manque de moyens matériels ou humains à l’échelle locale.

49Pour le régime cat-nat, le principe de planéité suppose l’implication des assureurs dans la fixation des taux de surprimes d’assurance dommages jusqu’alors emparée par l’État. Pour rejoindre l’application du principe d’homéostasie, un processus de concertation peut réunir des représentants d’entreprises et des particuliers avec les assureurs autour des barèmes de techniques de construction et les organes de certification des travaux de réduction du risque.

50Pour la gestion du post-trauma, des thérapies de groupes officieuses peuvent réunir des habitants d’un même quartier pour soutenir les victimes d’un impact.

Le principe d’effet tampon 

51L’application de ce principe renforce la résilience par l’amélioration de la capacité d’absorption du risque au niveau de l’aménagement du territoire.

52Dans l’aménagement du territoire, la création de zones d’expansion des crues est un exemple courant. Or, la répartition de ces zones sur des échelles restreintes condamne de larges zones à la rétention des eaux pour surprotéger des zones urbanisées et/ou à forts enjeux. « La suppression des digues sur certaines zones bloque toute évolution de l’activité agricole voire tout investissement à long terme en zones PPRI » (2_Int10). Ceci entraîne des sentiments de sacrifice et d’iniquité. L’application de ce principe suppose, plutôt, une répartition étendue sur l’ensemble du territoire, de petites zones d’expansion des crues autour des noyaux les plus urbanisées. Ceci intègre une forte incertitude sur l’occurrence de futurs évènements sur des zones à priori sûres du territoire et accorde, en même temps, une meilleure équité en matière de mesures de la gestion des risques. Ce principe peut se traduire par le développement d’espaces verts le long des rives en exploitant les capacités d’infiltration des sols. Autrement, l’application de l’effet tampon peut passer par un volume d’urbanisation ascendant en allant des rives vers les centres urbains.

53Concernant les PCF, la capacité d’absorber des impacts éventuels passe tout d’abord par un rehaussement des stocks, machines et équipements les plus critiques et l’adoption des techniques d’écoulement transversal des eaux au sein des locaux. Une gestion préventive des stocks alloue des délais supplémentaires de continuité de fonctionnement en cas d’impacts directs ou indirects. Selon nos entretiens, la reprise de l’activité est souvent affectée par la durée du nettoyage des locaux ou de maintenance des équipements touchés par la montée des eaux : « L’entreprise est comme une maison, il faut nettoyer d’abord […] et réparer les équipements pour reprendre l’activité » (14_Int3). Ainsi, la disposition dans les PCF de contrats pré établis avec des entreprises de nettoyage et de maintenance accélère la reprise de l’activité.

54En outre, des clauses de relogement/hébergement provisoires inclues dans les contrats d’assurances allègeraient les impacts sur le post-trauma.

Le principe de redondance

55Pour l’aménagement du territoire, ce principe s’applique par la mise en place de multiples moyens de protection. Des obstacles technologiques et naturels peuvent jouer le rôle de structures secondaires de réduction du risques : diguette, remblais, cordons pierreux, routes, etc. De même, la rétention des eaux peut se réaliser via des techniques urbaines telles que les « water squares » de collecte des eaux à l’intérieur des centres urbains.

56Pour les systèmes d’alerte et d’évacuation, ce principe concerne la redondance des techniques et des acteurs de la gestion de crise. Une diffusion redondante du message d’alerte doit faire l’objet de procédés formels, audio-visuels, et informels.

57Le renforcement de la résilience économique au niveau de l’entreprise appelle à la disposition de fournisseurs de remplacement pour un même besoin de fourniture. De même, la reprise post-crise serait avantagée si les partenaires de la même activité ont souscrits des assurances auprès de différents organismes d’assurance. Par ailleurs, la planification de la continuité de fonctionnement peut désormais apprivoiser des possibilités de relocalisation comme une option de la résilience économique.

58Pour les programmes d’assurance, une pluralité d’assureurs alloue des offres concurrentielles en matière de primes d’assurance et de modalités d’indemnisation.

59Pour la gestion du post-trauma, ce principe requiert une multitude des centres de soutien et d’aides psycho-médicale. L’intervention post-crise peut intégrer des services étatiques et des ONG sur place, par des centres ambulants et, à distance, par des communications téléphoniques pour un suivi à moyen-long terme.

Discussion

60Comme le terme résilience signifie « rebondir », les approches de résilience se préoccupent davantage des capacités d’un système à « se rétablir » des impacts  d’un aléa que de celles d’ « éviter » et/ou de « réduire » ses impacts. Opter pour le renforcement de la résilience, contrairement aux approches traditionnelles, revient à accepter la catastrophe et à persister en dépit de ses impacts. Dans cette optique, ce cadre opérationnel issu de l’application des principes systémiques de la résilience semble apporter trois avancées principales à la gestion actuelle des risques.

61D’abord, vis-à-vis des incertitudes liées à la gestion des risques. L’application de ces principes a permis de:

  • Répartir les efforts de prévention à la fois contre des évènements à hautes probabilités d’occurrence que sur des évènements à faibles probabilités mais à fortes conséquences.

  • Dissocier la gestion de crise des éventuelles défaillances de l’alerte et/ou de l’évacuation. L’application des principes systémiques permet d’intégrer davantage d’incertitudes liées à l’occurrence d’aléas imprévus.

  • Réduire la vulnérabilité financière du système, tout en renforçant les capacités individuelles de reprise et celles de préparation préalable à d’éventuels évènements extrêmes.

62Qu’en est-il dans ce cadre du concept d’ « exposition » ? L’exposition aux risques est une notion capitale dans le choix des approches et, par conséquences, des mesures déployées en zones à risques. Dans les approches traditionnelles, la notion d’exposition est souvent traitée via l’aménagement du territoire. Or dans un cadre de renforcement de la résilience, la notion d’exposition dépasse celle de l’aménagement, vu comme moyen d’éloignement de la source de risque. Il s’agit là pour l’aménagement de prendre en compte le « vivre avec le risque ». En plus de la dimension spatiale où coïncide « aléa » et « enjeux » (Leone et Vinet, 2006), la notion d’exposition englobe une dimension fonctionnelle. Dans ce cadre opérationnel, l’exposition est perçue à travers les caractéristiques de l’urbanisation et les effets/impacts directs mais aussi indirects, tangibles et intangibles au sein ou au-delà de la zone d’occurrence des aléas. Des indicateurs de l’exposition tels que la proximité à la côte ou la fréquence et la durée de l’aléa (Messner et al., 2005) peuvent, ainsi, être complétés par la durée d’interruption de l’activité ou la valeur des biens exposés, du point de vue de la résilience. Les résultats de ce travail révèlent que la difficulté d’opérationnaliser la résilience revient aussi aux difficultés d’appliquer des approches holistiques et transdisciplinaires inhérentes au concept de la résilience (Toubin et al, 2012), en particulier, sur des systèmes complexes tels que les zones côtières.

63Enfin, vis-à-vis des clivages entre les fonctions préétablies de chacune de mesures. L’application de ces principes impulse une certaine transgression des frontières entre ces fonctions principales et développe une interdisciplinarité indispensable face aux changements climatiques :

  • L’aménagement du territoire, dont la fonction initiale est la prévention, contribue dorénavant au renforcement des capacités de préparation à la gestion de crise. Une meilleure répartition de mesures réglementaires estompe les sentiments de fausse sécurité et stimule une veille permanente et une conformité de la réponse en cas d’impact.

  • Les systèmes d’alerte et les plans d’évacuation, conçus initialement en cas d’impact imminent, contribuent à consolider les interactions entre échelles en dehors des frontières administratives.

  • Les PCF, prévus pour la gestion de crise économique, consolident la prévention, via des incitations aux investissements dans des moyens propres de protection, et favorisent la pérennité des programmes d’assurances par la réduction des impacts, directs et indirects, sur l’activité économique.

  • Les programmes d’assurance, qui interviennent purement en cas de dommages, contribuent au renforcement de la prévention, chez les particuliers et les entreprises, et à la réduction des impacts sur le trauma, par des incitations à la réduction des valeurs des biens exposés.

  • La gestion du post-trauma, comme une mesure purement de reprise post-crise, suscite dorénavant une cohésion sociale, une conformité de la perception des risques et une homogénéité de l’action collective pour la gestion de crise.

64Le résultat de l’application de ces principes assoit une gestion intégrée par des interconnexions entre les mesures plurielles associées à la gestion des risques. Ce cadre opérationnel considère la somme composée de la prévention, de la gestion de crise et de la reprise post-crise comme un seul moyen pour assurer la durabilité des systèmes face aux inondations. Les interconnexions mise en place entre l’ensemble des mesures devraient unir la gestion des risques dans cet objectif. Pour les approches de résilience, l’harmonie de l’ensemble s’avère plus important que l’efficacité de chacune des mesures. Le respect de ces principes permettrait que les mesures, indépendantes les unes des autres, évoluent conjointement dans un objectif commun. En l’absence de connaissances précises autour des impacts potentiels des changements climatiques, la flexibilité mise en place par l’application de ces principes serait favorable à l’adaptabilité de la gestion des risques dans la durée.

Conclusion

65La gestion des inondations a évolué de la simple construction d’une digue, pour isoler l’aléa du système, à l’adoption de mesures de gestion de crise et de reprise post-crise, en vue de maintenir la durabilité des systèmes sous les impacts des aléas. Cette évolution en termes de mesures, visible en zones à risques, est la traduction d’une adaptation en termes d’approches de gestion. Devant l’absurdité de désurbaniser les zones côtières, la résilience apparaît comme l’alternative la plus adaptée pour saisir les expériences du passé tout en intégrant les incertitudes multiples liées aux risques futurs.

66L’analyse des résultats montre que chacun de ces principes appliqués pour le renforcement de la résilience apporte une variante particulière à la gestion des risques : Les principes d’homéostasie ou d’omnivorie stimulent une réorganisation et un renouvellement du système. La prise en compte de la dynamique du système y laisse entrevoir plusieurs états d’équilibres possibles dans le renforcement de la résilience. En revanche, l’application du principe de l’effet tampon ou de la redondance consolide davantage la résistance du système en vue de maintenir un état stable face aux aléas et leurs impacts. Quant aux principes de haut-flux et de planéité, ils interviennent à l’interface entre ces deux aspects de la résilience, à savoir, entre le maintien des mêmes caractéristiques antérieures du système et sa transformation/renouvellement.

67Dans ce sens, ce portfolio d’options pour renforcer la résilience n’est qu’un point de départ pour explorer les capacités de transformation des systèmes et la multitude des états d’équilibres dynamiques liées au concept de la résilience.

Annexe 1. Cadre général des entretiens

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Bibliographie

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Notes

1 « […] Citations du corpus de données » (N° de page dans la transcription_Interview N°X)

2 Ces citations, représentatives, sont fournies à titre illustratif afin d’étayer notre propos.

3 Des entreprises accueillant des matières et des produits dangereux susceptibles, en cas d’accident, de générer des catastrophes majeures.

4 Les ORSEC (Organisation de Réponse de SEcurité Civile), sont engagés sous la direction unique du préfet.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Application des principes systémiques de la résilience à la gestion des risques d'inondation
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Pour citer cet article

Référence électronique

Touili Nabil, « Portfolio d’options pour le renforcement de la résilience : application de principes systémiques de résilience à la gestion des risques d’inondation en Gironde », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 23 | novembre 2015, mis en ligne le 25 novembre 2015, consulté le 24 août 2016. URL : http://vertigo.revues.org/16671 ; DOI : 10.4000/vertigo.16671

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Auteur

Touili Nabil

Laboratoire CEARC, OVSQ, Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, 11 Boulevard d’Alembert, 78280 Guyancourt, France, Courriel : nabil.touili@uvsq.fr

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