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L’adaptation aux changements climatiques dans la Péninsule acadienne : rôles d’acteurs clés dans l’émergence d’un dialogue articulé à l’échelle régionale

Julie Guillemot et Mélanie Aubé

Résumés

Dans la Péninsule acadienne, les principales craintes relatives aux changements climatiques sont l’amplification de l’érosion et des inondations côtières. La gestion des risques actuels et futurs associés à ces phénomènes constitue un défi de taille pour les communautés de ce territoire. Toutefois, depuis 2008, plusieurs projets pour améliorer la résilience de ces communautés face aux enjeux climatiques ont vu le jour. Nous nous intéressons à l’influence des porteurs de ces projets sur le développement de stratégies d’adaptation, particulièrement à leur rôle en tant qu’organismes frontières ou intermédiaires. Nous constatons que les démarches d’adaptation ont favorisé le dialogue entre les acteurs, la production de connaissances et le transfert d’informations. Dans un contexte où les approches d’adaptation ne seront probablement pas imposées par le gouvernement central, le travail d’organismes et de personnes facilitant les échanges entre chercheurs, citoyens, administrateurs, élus locaux et représentants de l’État est crucial pour aboutir à une co-construction de stratégies d’adaptation opérationnelles localement et régionalement. Toutefois, il est actuellement difficile de savoir si ce travail aboutira sur la création d’un collectif pérenne pouvant avoir une influence décisive sur la gouvernance régionale. Nous nous demandons également jusqu’à quel point les acteurs régionaux de l’adaptation peuvent faire reposer la mise en œuvre d’un processus collectif d’adaptation sur des organismes jouant un rôle d’intermédiaire, mais avant tout voués à la recherche.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Par communauté nous entendons le regroupement de personnes vivant sur un territoire dont les fronti (...)
  • 2 Dans les DSL, les habitants n’élisent pas de conseils municipaux (on parle de territoire non-munici (...)

1La Péninsule acadienne se situe au nord-est du Nouveau-Brunswick, au Canada (figure 1) et comprend plus de 200 km de linéaire côtier (Dubé, 2005). C’est une région rurale, dépourvue de centre urbain d’importance, parsemée de petites collectivités dont plusieurs sont particulièrement exposées aux effets des changements climatiques (CC) (Chouinard et al., 2006, 2012). Ces communautés1, qui comprennent des municipalités et des villages non-municipalisés (District de Service Locaux ou DSL2), sont conscientes qu’en raison des CC, les habitats et les infrastructures du littoral seront de plus en plus menacés (Guillemot, et al. 2014 ; Stervinou, et al., 2013). Confrontés aux dégâts causés par les tempêtes et aux inquiétudes des citoyens, les municipalités et le gouvernement provincial, dans le cas des territoires non-municipalités, sont amenés à tenir davantage compte des risques côtiers dans leurs interventions. Ces interventions comprennent notamment la protection physique de biens publics comme des promenades en bord de mer, des aquifères ou des routes et la protection des habitants en cas de tempêtes. En parallèle à cela, la plupart des communautés doivent déjà composer avec la dévitalisation de leur territoire : décroissance économique, exode des jeunes, vieillissement de la population, etc. L’adaptation aux CC s’ajoute ainsi à de nombreux autres défis.

2Les citoyens sont les premiers concernés par ce dossier, bien que tous n’en soient pas conscients. De plus, quelques organisations sans but lucratif (OSBL) ayant un mandat environnemental commencent à s’y intéresser. Cependant, à l’échelle collective, ce sont surtout les municipalités, élus et administrateurs qui sont interpellés. En effet, ce sont les gouvernements municipaux qui peuvent intervenir au niveau de l’aménagement du territoire en régissant les usages ou en entreprenant des projets de protection. Des organismes régionaux comme le Forum des maires de la Péninsule acadienne, dont le mandat est de porter des dossiers d’intérêts régionaux, ou la Commission des services régionaux de la Péninsule acadienne (CSRPA), qui assure, entre autres, les services d’urbanisme, les appuient. Les gouvernements provincial et fédéral interviennent peu dans la régulation des usages, mais jouent davantage un rôle dans la protection de certaines infrastructures collectives (routes ou quais), de l’organisation des mesures d’urgence et du financement de projets de recherche et d’accompagnement. Les projets de recherche et d’accompagnement en question sont, pour la plupart, menés par des chercheurs d’institutions locales, qui font donc également partie des acteurs intervenant dans ce dossier.

Figure 1. Localisation du site d’étude / Study site location.

Figure 1. Localisation du site d’étude / Study site location.

Source. Robicahud et Binette (2014)

3Compte tenu de leurs responsabilités respectives, les gouvernements provincial et municipaux ont un rôle central à jouer dans la prise en charge collective des enjeux associés aux CC. Cependant, dans les faits, ceux-ci n’ont pas été en mesure d’assumer l’entièreté de cette responsabilité, du moins jusqu’à présent. Par contre, d’autres acteurs contribuent à l’émergence de stratégies collectives d’adaptation. Nous nous intéressons ici aux acteurs qui, selon nous, ont joué un rôle clé, celui d’organismes frontières ou intermédiaires, en renforçant des liens entre les décideurs du secteur public et du secteur privé, les citoyens et les chercheurs. Dans le cas de la Péninsule acadienne, plusieurs acteurs ont contribué à ces rapprochements, mais le rôle de l’Institut de recherche sur les zones côtières (IRZC) a été déterminant. L' IRZC est une OSBL et un centre de recherche appliquée qui soutient les industries et autres acteurs de la Péninsule acadienne dans leurs efforts d’utilisation durable de l’environnement côtier et de mise en valeur des ressources naturelles. Nous examinons donc les démarches dans lesquelles cette OSBL est intervenue, afin de faire ressortir la portée de ses interventions, mais aussi ses limites.

Adaptation aux CC et participation des acteurs : rôles des « passeurs de frontières »

4Les changements climatiques modifient l’environnement des communautés côtières : certains impacts sont déjà perceptibles et d’autres anticipés. La nature et l’ampleur de ces impacts dépendent de la vulnérabilité des communautés et des individus et cette vulnérabilité varie en fonction de facteurs biophysiques, comme la proximité de la mer, et sociaux, comme l’âge ou la cohésion sociale (Basset et Fogelman, 2013 ; Brugger et Crimmins, 2013). L’adaptation aux effets des CC implique des transformations au sein des éco-sociosystèmes qui peuvent s’échelonner sur le court ou le long terme et avoir des objectifs strictement liés aux impacts des CC ou intégrer de nombreuses autres dimensions, dans une perspective de transformation du système (Moser et Ekstrom, 2010). Bien qu’elle s’en distingue, puisque l’on s’intéresse alors aux impacts anticipés, on constate que l’adaptation aux CC se fait souvent dans la continuité de la gestion des risques (ex : risques d’inondation) en y intégrant des paramètres liés aux CC (ex : augmentation du niveau de la mer). Toutefois, pour certains auteurs, le processus d’adaptation nécessiterait d’aller au-delà de la gestion des risques, cette approche ayant l’inconvénient de l’enfermer dans une définition étroite des enjeux (Basset et Fogelman, 2013 ; Wise, et al., 2014).

5Pour choisir et mettre en œuvre des approches d’adaptation, les décideurs doivent composer avec de nombreuses sources d’incertitude sur les changements environnementaux, leurs effets socio-économiques, les conséquences des options d’adaptation, l’évolution du système social, etc. L’adaptation aux CC se présente en effet comme un problème complexe caractérisé par l’incertitude, l’évolution imprévisible du système, l’impossibilité de définir de manière uniforme les problèmes, ainsi qu’une forte dépendance au contexte (Franks, 2010). C’est pour cela que, selon Godard (2010), l’aspect le plus crucial des raisonnements sur l’adaptation aux CC n’est pas tant d’évaluer finement les variations environnementales auxquelles il va falloir s’adapter, mais davantage de choisir à travers la réflexion et le débat public les fonctions de l’organisation collectives qui doivent, ou non, être mobilisées et transformées. Cela implique la création d’arènes permettant de considérer et de discuter des vulnérabilités physiques et sociales, des priorités des territoires et des pratiques à renouveler (Armitage et al., 2009 ; Booher et Innes, 2010 ; Franks, 2010 ; Olsson et al., 2006). Ces arènes sont des espaces de dialogue entre de nombreux acteurs porteurs d’intérêts et de connaissances diversifiées : scientifiques, administrateurs, citoyens, élus, etc. Le dialogue fait ici référence aux échanges horizontaux entre les acteurs et à la création de références communes (Beuret, 2006). Ce dialogue ne débouche pas forcément sur une prise de décision collective, mais il en pose les bases. Au sein de ces arènes, des moments de négociation sont aussi nécessaires pour amener les décideurs à porter ou appuyer les actions d’adaptation. Les décideurs, dans ce contexte, sont ceux qui peuvent exercer un contrôle sur l’usage des ressources ou les objectifs d’une approche. Ils peuvent relever du secteur public (un administrateur, un élu) ou privé (un entrepreneur) (Shaw et al., 2013).

  • 3 Le savoir local peut être associé aux connaissances souvent tacites (non codifiés), spécifiques à u (...)

6Plusieurs auteurs, en s’inspirant de recherches faites dans le domaine de la gestion des ressources naturelles, mettent en relief le rôle stratégique d’organismes « frontières » ou « intermédiaires » favorisant les connexions entre les acteurs (Shaw et al., 2013 Sternlieb et al., 2013 ; Franks, 2010 ; Cash et al., 2006). Ils se sont notamment intéressés à leur impact au plan du transfert des connaissances scientifiques et de la création de références pertinentes pour les décideurs (Lee et al., 2014 ; Clarke et al., 2013 ; Shaw et al., 2013). Il est en effet reconnu que des acteurs individuels ou collectifs peuvent jouer le rôle de « traducteurs » ou de « passeurs » en favorisant le transfert des connaissances, le dialogue et l’émergence de solutions opérationnelles ou institutionnelles (Beuret, 2006). L’existence de tels passeurs est particulièrement pertinente dans le contexte de l’adaptation aux CC, puisque les acteurs sont amenés à intégrer différentes formes de connaissances dans l’exercice du processus décisionnel. On parle de modélisations scientifiques portant sur les phénomènes biophysiques, de données sociologiques ou historiques, ou encore de connaissances opérationnelles portant sur l’organisation ou les usages du territoire. En plus d’apprendre à assumer collectivement des choix, malgré les nombreuses sources d’incertitude, les acteurs doivent aussi composer avec les clivages et les tensions entre les disciplines ou entre les connaissances scientifiques et celles découlant du savoir local3 (Sternlieb, et al., 2013, Tribbia et Moser, 2008). Ces tensions sont associées aux différences conceptuelles entre ces connaissances d’origines multiples, mais révèlent aussi les relations de pouvoir qui existent entre leurs différents porteurs.

7Les organisations qui sont qualifiées d’« organismes frontières » se caractérisent par leur aptitude à favoriser le développement de connaissances pertinentes, légitimes et crédibles issues des échanges entre les différents acteurs de l’adaptation (Lee et al. 2014). Ces connaissances sont pertinentes lorsqu’elles répondent bien à un besoin des décideurs. Elles sont légitimes lorsqu’elles sont acceptables pour tous, incluant les non-scientifiques ou ceux n’ayant pas participé à leur création, et elles sont crédibles lorsque ce sont des informations que les acteurs considèrent véridiques (Lee et al., 2014 ; Shaw et al., 2013). Pour favoriser le développement de telles connaissances, les organismes frontières multiplient les occasions de rencontres entre les différentes parties et le développement de liens de confiance entre les acteurs (« convening »). Elles rendent aussi accessibles et compréhensibles des informations issues de diverses sources (« translating ») (Shaw et al., 2013 ; Sternlieb et al., 2013 ; Franks, 2010 ; Lemire et al., 2009 ; Tribbia et Moser, 2008). Elles soutiennent le dialogue entre les acteurs, ce qui permet de poser les bases à la co-construction de nouvelles approches et connaissances (« collaborating ») (Shaw et al., 2013 ; Sternlieb et al., 2013). La co-construction est un processus qui respecte la diversité des perceptions et des points de vue des participants, tout en visant la création d’un langage commun qui facilite la production de nouvelles connaissances (Levrel et al., 2003). Des organismes frontières ont parfois été créés spécifiquement pour établir des ponts entre les parties prenantes, mais plusieurs trouvent leurs origines ailleurs et ont simplement progressivement occupé ce créneau (Clarke et al., 2013). Des acteurs universitaires (ex. : groupe de recherche), des OSBL, comme des regroupements de villes côtières ou des associations environnementales (Clarke et al., 2013 ; Shaw et al., 2013), ainsi que des coopératives (Franks, 2010) peuvent jouer le rôle d’organismes frontières.

8Les barrières freinant la mise en œuvre d’actions d’adaptation ne sont pas seulement circonscrites au domaine des connaissances. Il en existe de nombreuses autres comme par exemple celles relatives au partage des responsabilités ou à la coordination des actions entre les différents échelons décisionnels et unités administratives (secteurs, territoires) (Moser et Ekstrom, 2010, Bertrand et Richard, 2012 ; Sternlieb, 2013). Le rôle de certaines organisations peut ainsi aller au-delà d’interventions au niveau des interfaces sciences/décideurs, on parle alors d’organismes intermédiaires ou organismes-pont (Sternlieb et al., 2013). Ces organismes peuvent être associés au renforcement des processus d’apprentissage collectif (Sternlieb et al., 2013, Mostert, et al., 2007). L’émergence de tels apprentissages est associée à un renouvellement des modes de gouvernance. Pour Collins et Isons (2009), au-delà de la participation des acteurs, la prise en charge des enjeux associés aux CC passe par une redéfinition de la gouvernance locale qui s’appuie sur une capacité à générer des apprentissages collectifs. Ces apprentissages collectifs se caractérisent par le développement de compétences individuelles, comme des savoir-faire, mais aussi collectives, comme de nouvelles règles, organisations ou normes (Tonneau et al., 2009). Ces compétences favorisent une autonomisation des décisions. L’adaptation nécessite non seulement des échanges de connaissances entre des acteurs diversifiés, mais aussi la création de collectifs pérennes favorisant la co-construction de connaissances et le développement d’une capacité d’action durable. Certains organismes peuvent jouer un rôle clef dans le cadre de la structuration de tels collectifs.

9Nous considérons que l’l’IRZC joue le rôle d’organisme frontière et à certains égards d’intermédiaire dans les démarches d’accompagnement de communautés mises en œuvre à partir de 2010 dans la Péninsule acadienne. Ces démarches avaient pour objectif la diffusion de connaissances relatives aux CC afin de favoriser l’émergence d’actions individuelles et collectives d’adaptation. Dans un premier temps, nous décrivons les démarches en question et examinons le rôle joué par l’IRZC dans :

  • la rencontre des acteurs et le développement de relations de confiance ;

  • l’amorce de dialogues pouvant déboucher sur de la co-construction de connaissances ;

  • le transfert de connaissances sous des formats favorisant leur appropriation.

10Ces processus devant normalement favoriser la prise en charge des enjeux des CC par les acteurs y participant, nous abordons, par la suite, la question de l’impact des démarches d’accompagnement sur les apprentissages collectifs au sein de ces communautés, à savoir si les démarches ont le potentiel de se pérenniser à travers des collectifs favorisant non seulement la génération de nouvelles connaissances communes, mais également le renouvellement de la gouvernance locale. Ce renouvellement de la gouvernance pouvant notamment se traduire par l’émergence de nouvelles organisations, de normes ou règles d’actions ou de procédures. Cela nous amène à revenir non seulement sur le déroulement des démarches, mais aussi plus largement sur leurs retombées en matière d’adaptation et sur les intérêts et les capacités des différents intervenants à s’impliquer dans le processus d’adaptation.

Méthodologie

11Depuis 2011, nous sommes directement impliquées dans les démarches d’adaptation décrites dans cet article. Notre collecte de données se base sur l’observation participante et directe lors de réunions organisées avec les membres de plusieurs localités de la Péninsule acadienne de l’automne 2011 à l’été 2014. De plus, nous avons réalisé une série d’entrevues semi-dirigées de juin 2013 à mai 2014 auprès d’acteurs régionaux du secteur public, privé et de la société civile (n = 22). Des données complémentaires issues de sources documentaires, comme des rapports associés aux subventions accordées et des publications gouvernementales ont aussi été utilisées.

12Dans le cadre de notre observation participante et directe, nous avons animé ou assisté à plus de soixante réunions publiques ou en comité. Lors de plusieurs de ces réunions (Le Goulet phase 1 n =4, Sainte-Marie-saint Raphaël n =11 et Shippagan phase 2 n =7), nous avons noté les thèmes abordés, la répartition de la prise de parole, ainsi que les rôles endossés par les participants et leurs questionnements à propos du processus d’accompagnement. Pour les autres réunions, nous avons utilisé les comptes-rendus et validé auprès des animateurs certains éléments comme la participation, les critères utilisés pour faire les choix, les principaux enjeux abordés. Un questionnaire a aussi été utilisé lors de la dernière assemblée publique à Shippagan (n = 24) portant sur l’appréciation des participants de la démarche et du contenu de la séance.

13Les entrevues semi-dirigées auprès d’acteurs régionaux du secteur public, privé et de la société civile portaient sur leur regard sur le territoire, leurs représentations des enjeux climatiques et de l’adaptation, les forces et les faiblesses régionales à cet égard, ainsi que le rôle de différents acteurs. Des personnes interviewées, 11 avaient un lien direct avec le secteur municipal et 5 relevaient de ministères provinciaux. Les 6 autres étaient actives dans des organismes communautaires ou le secteur privé (OSBL environnementale, chambre de commerce, association sectorielle). Une analyse thématique des comptes rendus d’entrevues a été réalisée à l’aide du logiciel NVivo (version 10). Dans cet article, nous examinons les résultats de l’analyse portant sur les rôles et les relations existant entre les acteurs, ainsi que sur leurs visions de l’adaptation.

Enjeux climatiques et adaptation dans la Péninsule acadienne : cadre d’action

  • 4 Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Île-du-Prince-Edward et Terre-Neuve-et-Labrador
  • 5 L’encadrement comprend un arrêté municipal datant du début des années 2000 interdisant la construct (...)
  • 6 Cette initiative s’inscrit dans le cadre de l’Alliance de Recherche Université Communautés-Défis de (...)
  • 7 Dans une étude faite par la suite on avance que, pour ce secteur, 17 demeures seraient à déménager (...)

14De 2008 à 2012, le Nouveau-Brunswick bénéficie du fond « Initiatives de collaboration pour l’adaptation régionale » (ICAR) financé par le ministère fédéral des Ressources naturelles et les provinces de la région Atlantique4. Ce programme intègre les municipalités comme partenaires et, dans la Péninsule acadienne, trois municipalités volontaires s’impliquent en collaboration avec le service d’urbanisme de la CSRPA, des chercheurs de l’université de Moncton et de l’IRZC. Dans le cadre de ce projet, l’IRZC accompagne les municipalités et les chercheurs dans leurs efforts pour développer conjointement des outils d’adaptation spécifiques à chaque territoire. Les trois municipalités, Le Goulet, Shippagan et Bas-Caraquet, ont respectivement 817, 2 603 et 1 380 habitants en 2011 (Statistique Canada, 2012) et ont subi d’importants dommages matériels lors des tempêtes de 2000 et 2010. La faible élévation du territoire et, pour le village de Le Goulet, la destruction du cordon dunaire protégeant le village, en font des zones vulnérables aux submersions (Robichaud et al. 2011). Ces phénomènes sont d’autant plus préoccupants qu’à partir des années 1970, les habitations, secondaires puis principales, se sont multipliées sur le littoral sans que cette tendance ne soit vraiment encadrée5. Suite au projet ICAR, qui prend fin en 2012, le travail d’accompagnement de l’IRZC se poursuit à travers des projets financés par le provincial par l’entremise du Fonds en Fiducie pour l’Environnement (FFE) (Aubé, et al., 2014 ; Aubé et Zaiem, 2013). En parallèle et de manière complémentaire au projet ICAR, un projet de recherche-action portant sur la résilience face aux CC a été amorcé en 2011 avec les communautés de Shippagan et de Sainte-Marie St-Raphaël (SMSR), Cap Bateau (CB) et Pigeon Hill (PH) par deux chercheures de l’Université de Moncton, Campus de Shippagan (UMCS)6. Pour ces trois villages de respectivement 955, 276 et 489 habitants en 2011, l’érosion des falaises menaçant plusieurs habitations est le principal problème7. Les habitants craignent de voir augmenter cette érosion notamment parce qu’ils constatent une diminution du couvert de glace protégeant la côte lors des hivers plus doux (Guillemot et al., 2013).

Accompagnement et adaptation de 2011 à 2014 

  • 8 Ce que nous appelons l’étape 1.
  • 9 Le « Light detection and Ranging » (LiDAR) est une technique de télédétection à base de lumière, la (...)

15Une fois les grandes lignes des projets ICAR définies pour la région de la Péninsule acadienne, un collectif d’acteurs s’est mis en branle afin de développer des outils d’aide à la décision concernant les risques aux infrastructures associés la hausse du niveau marin et à l’érosion du littoral pour les trois communautés de Shippagan, Bas-Caraquet et Le Goulet8. Dans un premier temps, un travail scientifique et technique a été réalisé par des chercheurs en géosciences issus du secteur privé, universitaire et gouvernemental. Ils ont, en utilisant des données LiDAR9, évalué l’évolution du trait de côte (passé et futur) et élaboré des scénarios d’inondation basés sur le niveau des marées de tempêtes et intégrant l’augmentation du niveau marin. Des scénarios d’inondations et d’érosion ont ainsi été construits pour divers horizons temporels allant de 2025 à 2100. Par la suite, une analyse de risque aux infrastructures (routes et bâtiments) a été réalisée, en fonction de ces scénarios (Robichaud et al., 2011).

  • 10 Initialement, en plus de l’élu municipal, les profils visés étaient : un(e) entrepreneur(e), un(e)a (...)

16Les scénarios et l’analyse de risque ont été présentés à des groupes de travail, encadrés par le directeur du service d’urbanisme de la CSRPA et par une chercheuse de l’IRZC (Aubé et Kocyla, 2012). Ces groupes de travail, constitués de 5 à 7 personnes, devaient représenter la diversité de la population10 en incluant un(e) représentant(e) du conseil municipal (tableau 1). Les communautés étaient responsables du recrutement des participants. Celui-ci n’a pas été facile, particulièrement à Le Goulet, qui, paradoxalement, est la communauté ayant été la plus affectée par les inondations dans le passé parmi les trois. Les groupes se sont rencontrés à 4 reprises sur une période de 3 mois. Puisqu’au début du projet, chaque participant s’est engagé à assister à toutes les réunions, il y a eu peu d’absentéisme. Dans le cadre de chacune de ces rencontres, les décisions sont prises par consensus et non par vote. Cette approche a été clairement expliquée au début du processus, les recommandations devant représenter l’avis de l’ensemble du groupe. Le volet participatif est directement lié au travail fait en amont par les chercheurs. L’objectif global de la démarche, qui est de produire des cartes représentant les risques futurs et des recommandations tenant compte de ces scénarios avait déjà été défini lors des toutes premières rencontres entre ces derniers, les administrateurs du financement et les municipalités. Le mandat du groupe de travail est ainsi balisé, orientant le débat sur les impacts, au niveau de l’urbanisme, des aléas d’érosion et d’inondation, dans un contexte de CC. Recourir à la participation de citoyens vise, dans ce cadre, plusieurs objectifs pragmatiques et politiques. On désire valider les modèles en s’appuyant sur les connaissances du territoire des participants et leurs expériences des inondations passées. Il s’agit aussi de tester la compréhension des modèles utilisés et d’améliorer, le cas échant, la manière de diffuser cette information. Au plan politique ces séances ont pour objectif d’amener les citoyens à se prononcer sur un niveau de risque qu’ils jugent acceptable en y associant aussi un horizon temporel leur paraissant raisonnable. Les porteurs du projet désirent aussi s’appuyer sur leurs connaissances des enjeux du territoire pour produire des recommandations crédibles et applicables et finalement utiliser la légitimité d’une réflexion issue d’un groupe indépendant du conseil municipal pour faciliter l’appropriation, par la population et ce conseil, des recommandations émises.

Tableau 1. Composition des groupes de travail et participation aux assemblées publiques (étape 1) / Working group composition (stage 1) and public meeting attendance.

Shippagan

Le Goulet

Bas-Caraquet

Conseiller municipal

1

1

1

Citoyens

6

4

6

Total

7

5

7

Présentation publique automne 2012

60

25

23

17Les deux premières rencontres visaient à expliquer la démarche, à valider les modèles utilisés et à choisir les scénarios. Cela a permis aux participants de mieux comprendre ces modèles et leurs limites. Par exemple, on constate que les modèles d’inondation ne permettent pas de tenir compte de l’orientation et de la force du vent ou de la présence de glaces ou encore que, pour Le Goulet, ils ne tiennent pas compte de l’érosion de la dune. Les participants utilisent aussi leurs vécus des tempêtes passés pour jauger de la validité de modèles (ex. : évaluation des niveaux d’eau atteints 2010 versus les prédictions du modèle). Plusieurs participants, en utilisant leurs connaissances du terrain, sont en mesure de questionner ce modèle scientifique. Cependant, tous les groupes choisissent de poursuivre le travail avec ces modèles. La pertinence de chacun des scénarios aux fins de planification et d’utilisation du territoire a ensuite été discutée. Les participants ont alors tenu compte des risques aux infrastructures selon leur durée de vie, d’exemples venant d’autres territoires (ex. : Beaubassin-est au Nouveau-Brunswick, France), mais aussi des particularités géographiques et des besoins de chaque communauté. Ainsi, à Shippagan et Le Goulet, on choisit de travailler avec l’horizon temporel de 2055 (respectivement avec des représentations des tempêtes de retour de 100 ans et de retour de 50 ans), car d’une part plusieurs participants ont de la difficulté à se projeter au-delà de 2055 et d’autre part, les scénarios pour 2100 sont perçus comme trop catastrophiques puisqu’affectant une bonne partie du territoire des deux villages. À Bas-Caraquet, c’est l’option de la tempête de retour de 100 ans en 2100 qui est choisie. En ce qui concerne l’érosion, les infrastructures affectées étant moins nombreuses et les participants estimant que les destructions seront permanentes, les trois groupes ont opté sans difficulté pour le scénario le plus conservateur, soit celui du recul d’ici 2100.

  • 11 À Le Goulet, des discussions portent aussi sur la possibilité de réglementer localement les constru (...)

18Ainsi, des cartes ont été produites à partir de l’expertise des chercheurs concernant les aléas et le risque aux infrastructures et en tenant compte des choix effectués par les groupes de travail. Ces cartes ont ensuite été utilisées comme support à la discussion pour faire des recommandations de zonage lors des deux réunions suivantes. Les groupes ont été amenés à s’approprier, en plus des données scientifiques, des connaissances sur les outils utilisables dans le domaine de l’urbanisme pour prévenir l’exposition aux risques. Ils ont ainsi proposé la création de zones d’accommodation et de zones de retrait. Les zones d’accommodation visent les zones inondables. Un développement contrôlé, c’est-à-dire avec des restrictions concernant la hauteur des habitations ou les usages, y serait permis, tandis que dans les zones de retrait11, aucune nouvelle construction ne serait tolérée. D’autres sujets émergent, comme le besoin de mieux informer les citoyens sur les gestes à poser lors des tempêtes, ce qui débouchera sur la recommandation d’intégrer les responsables des mesures d’urgence au processus et celle d’améliorer la communication entre les citoyens et leurs municipalités avec la création de comités consultatifs permanents.

  • 12 Sauf si ce recul semble être l’unique option envisageable comme cela sera le cas dans le village de (...)

19Que ce soit pour choisir les scénarios ou faire des recommandations, on constate que les participants utilisent différents arguments pour justifier leurs positions : la probabilité de l’événement, leur capacité à se projeter et à se sentir imputable aux horizons temporels proposés, l’efficacité de la mesure découlant du choix de scénario (ne pas s’attarder à des zones qui sont faiblement utilisées) ou sa faisabilité (ne pas imposer une zone de restriction trop étendue dans un premier temps ou ne pas contraindre trop de personnes). L’attention portée aux impacts des options d’adaptation fait en sorte qu’une hiérarchisation se dessine : les options les plus acceptables étant celles permettant de continuer d’occuper le territoire (protection technique, aménagement des maisons) alors que l’option du recul de certains bâtiments est très peu populaire12. Les participants sont aussi encouragés à discuter de l’intérêt d’imposer des réglementations relativement aux risques identifiés, ce qui leur permet d’exprimer leurs craintes à ce sujet.

  • 13 À Shippagan, la municipalité a demandé que le scientifique ayant émis les hypothèses par rapport à (...)

20Cette première étape a permis d’approfondir la compréhension des enjeux dans chaque site et d’amorcer un dialogue entre scientifiques, citoyens et acteurs municipaux sur les risques associés aux CC, certaines options d’adaptation et les attentes et les rôles par rapport à chacun de ces groupes d’acteurs. Lors des discussions au sein des groupes de travail et avec les conseils municipaux, plusieurs questionnements et positionnements portent sur la pertinence et la manière de diffuser l’information au grand public. Les participants sont conscients des conséquences potentielles associées à la diffusion de cette information sur le prix des terrains ou l’attractivité des villages, mais aussi de l’importance d’informer les citoyens sur ces risques, encore mal définis, mais estimés comme suffisamment crédibles. Ces discussions sont particulièrement vives à Shippagan, où les représentations expertes du risque créent la surprise en révélant un risque d’inondation plus important que ce que de nombreux usagers pouvaient imaginer. Un questionnaire a alors été utilisé à Shippagan afin d’évaluer le niveau de réceptivité de la population et d’y adapter le message (Aubé et Zaiem, 2013 ; Guillemot et al, 2014). Finalement, les informations relatives aux CC, incluant les scénarios d’inondations et d’érosion et les options locales d’adaptation ont été diffusées lors d’assemblées publiques dans les trois sites13 (tableau 1), en utilisant les médias (journaux, radio) et grâce à des dépliants d’information distribués dans tous les foyers des trois municipalités. Des citoyens de Shippagan, impliqués dans le projet de recherche-action, ont participé à ces efforts de diffusion en donnant leurs avis sur la lisibilité et la pertinence des informations contenues dans le dépliant, ainsi que sur la stratégie de communication. Pour cet exercice de communication, le choix a été fait d’illustrer les mêmes scénarios dans les trois sites, soit une tempête de retour de 50 ans en 2013 et en 2055, qui sont moins alarmistes, mais dont les probabilités d’occurrence sont plus élevées pour les trois communautés (Aubé et Zaiem, 2013).

21Les recommandations n’ont pas été tout de suite prises en compte par les municipalités, mais cette première étape a permis de rendre ce « risque climatique » plus tangible auprès des élus et de la population. Par exemple, à Shippagan, le défi de l’adaptation aux CC est souligné lors d’une consultation portant sur le renouvellement du plan stratégique communautaire. Les représentations cartographiques de risques futurs sont aussi transmises au personnel responsable des systèmes de traitement des eaux.

  • 14 Ce que nous appelons l’étape 2
  • 15 À SMSR une démarche menée en parallèle à celle précédemment décrite et impliquant chercheurs de l’U (...)
  • 16 Un foyer de soin est une structure accueillant des personnes vieillissantes ou handicapées.

22En 2013-2014, un nouveau projet financé par le FFE14 permet à l’IRZC de poursuivre l’accompagnement dans les 4 sites ayant déjà bénéficié d’une représentation cartographique des risques : Le Goulet, Shippagan, Bas-Caraquet et SMSR15. Pour cette seconde étape, les DSL de Cap Bateau (CB) et Pigeon Hill (PH) adjacents à SMSR sont aussi inclus à ce site, même s’il n’y a pas eu de création de cartes de scénarios pour ces deux petites communautés. Une évaluation des risques d’érosion basée sur les observations des acteurs locaux sera utilisée dans leur cas. Ces observations ne permettent pas de faire de projection dans le futur, mais elles permettent d’identifier des secteurs jugés préoccupants. Quatre nouveaux groupes de travail sont constitués afin de travailler de manière plus précise sur l’identification et la priorisation des enjeux par secteurs dans les zones à risque de ces localités et sur les actions envisageables pour chacun des enjeux. Si lors du premier exercice les discussions concernaient surtout les vulnérabilités physiques, travailler sur des plus petits secteurs que les acteurs connaissent bien permet aux participants d’explorer davantage la dimension sociale de la vulnérabilité. On identifie, par exemple, le problème des foyers de soins16 situés en front de mer. Les groupes étaient cette fois constitués de citoyens, dont plusieurs avaient déjà participé au premier exercice, d’au moins un représentant élu du territoire et d’agents municipaux ayant des connaissances pertinentes au regard des enjeux examinés (ingénieur, préposé aux travaux publics, pompier) (tableau 2). Les premiers groupes de travail étaient constitués uniquement de citoyens et d’un seul élu afin de favoriser l’indépendance par rapport aux conseils municipaux. Le choix d’y ajouter des employés municipaux visait à avoir accès à des informations plus précises sur le territoire et les modes d’interventions envisageables au niveau municipal afin d’augmenter la pertinence des conclusions du groupe de travail. Comme lors du premier exercice, les deux animatrices ont insisté sur le respect des règles de dialogue. Même s’il n’y avait pas systématiquement de tour de parole, elles veillaient à ce que tous les participants s’expriment. Pour les communautés ayant déjà participé au premier exercice, le recrutement a été plus facile. Pour des petites communautés comme PH et surtout CB, dépourvus de conseil municipal, il a été plus difficile de mobiliser des représentants. La question de la représentativité de l’exercice pour le village de CB a d’ailleurs été soulevée. On constate cependant que dans tous les cas les groupes font confiance aux animatrices, respectent leur travail et en soulignent même l’importance. Les animatrices maîtrisent bien les représentations cartographiques et sont en mesure d’en expliquer les limites, de plus elles connaissent le territoire. L’engagement des participants dans la démarche est bon. Ainsi, lors de cet exercice, deux groupes choisissent de rajouter une réunion pour se donner plus de temps pour discuter des recommandations.

Tableau 2. Composition des groupes de travail (étape 2) / Working group composition (stage 2).

Shippagan

Le Goulet

Bas-Caraquet

SMSR, CB et PH

Conseiller municipal

1

2

1

2 (SMSR)

Employé de la ville ou pompier

3

1

1

4 (SMSR)

Citoyens

3

5

5

4 (SMSR) + 1 (CB) + 3 (PH)

Total

7

8

7

14

Nombre de participants aux exercices 1 et 2

1

3

5

n/a

  • 17 Selon sa représentation – vert à rouge- sur la carte présentant le scénario d’inondation/érosion ch (...)

23Il a fallu 4 à 5 réunions selon les sites pour identifier les enjeux, les prioriser et définir des interventions envisageables. En premier lieu, des secteurs les plus homogène possible ont été définis par le groupe en utilisant des informations sur les usages du territoire (ex : domiciliaire, industriel), le niveau de risque défini par les scénarios et les enjeux identifiés par le groupe (ex. : accès aux routes, infrastructure stratégique comme des pompes, etc.). Selon les communautés, de 8 à 23 secteurs ont été définis puis priorisés en tenant compte des risques tels que représentés sur la carte,17 mais aussi de l’impact des dégâts envisagés sur l’environnement, la qualité de vie et l’économie. Les discussions ont non seulement permis le partage des connaissances, mais aussi de revenir sur le partage des responsabilités ou la faisabilité de certaines recommandations. Par exemple, on constate que compte tenu du cadre réglementaire actuel, il sera difficile d’interdire certains usages (ex. : garderie, foyer de soins) même en zone inondable. La sensibilisation des promoteurs devient alors une recommandation. Comme pour l’exercice précédent, les recommandations des groupes de travail ont été présentées devant les élus qui étaient invités à organiser une présentation publique. Seul Shippagan décide de le faire. Lors de cette assemblée, un questionnaire a permis de récolter les commentaires de 24 participants sur les 55 présents. Nous avons pu constater que plusieurs apprenaient lors de cette soirée l’existence des cartes (9/24) et des démarches (12/24) malgré les exercices de communication faits précédemment. Les observations faites à cette occasion nous indiquent que ce type de rencontre favorise bien les discussions : les citoyens sont en mesure de poser des questions pour valider leur compréhension voire de questionner le modèle et font des remarques sur les enjeux qui les concernent. Mais, comme lors de la présentation devant le conseil municipal, des participants trouvent les recommandations trop générales. Cela amène à poser la question du partage de responsabilité autour de la mise en œuvre de ces actions puisque pour être en mesure de préciser les différentes recommandations il faudrait qu’elles soient prises en charge par des acteurs (citoyens, entrepreneurs, municipalité, etc.).

24Une démarche se développant en parallèle aux projets déjà décrits et dans lequel l’IRZC joue également un rôle important s’amorce à partir de 2012. Celle-ci permettra éventuellement d’améliorer la prise en charge des actions. Suite au travail de sensibilisation du maire de Le Goulet, le Forum des maires adopte, en décembre 2012, une résolution faisant de la réalisation d’un plan d’aménagement du littoral une priorité commune. Le Forum approche l’IRZC pour qu’il devienne son partenaire, ce qui débouche sur une entente entre les deux organismes au printemps 2014. L’objectif de cette démarche est de collecter et de gérer des fonds afin de financer des études sur les risques et d’expérimenter des options d’adaptation dans la région (Communiqué de presse du 18 mars 2014) ce qui permettrait de répondre au moins partiellement au problème identifié précédemment relatif à la mise en œuvre des actions. L’IRZC a obtenu un financement du FFE en 2013-2014 pour amorcer les premières étapes de cette planification régionale. En parallèle, le conseil d’administration de la CSRPA adoptait, en 2013, une résolution demandant la constitution d’un comité se penchant sur les enjeux de l’adaptation. En moins de 10 ans, sous l’impulsion de quelques acteurs régionaux, chercheurs et praticiens, on passe de projets élaborés communauté par communauté à une volonté de travailler à l’échelle régionale.

Succès et limites des démarches d’accompagnement

25Les démarches ont facilité la création de connaissances adaptées aux communautés concernée et leur diffusion. Les acteurs semblent avoir cependant plus de difficulté à cheminer vers une prise en charge collective des enjeux d’adaptation. Nous discutons du rôle joué par l’IRZC, en tant qu’« organisme frontière » dans ce processus, puis nous élargissons notre réflexion en abordant les limites de ces approches face à la responsabilisation des acteurs aux différentes échelles d’action.

Rencontre des acteurs et développement de relations de confiance

26La démarche décrite a permis de multiplier les rencontres entre les différentes parties : les décideurs municipaux, les citoyens, les chercheurs, les urbanistes, les fonctionnaires provinciaux et les communautés de la Péninsule acadienne. Ces rencontres, tant aux phases préparatoires entre chercheurs, municipalités et fonctionnaires/bailleurs de fonds, que lors des exercices par groupes de travail aident les acteurs à mieux se connaître. Ces activités sont des occasions d’en apprendre sur les besoins, les positions, les connaissances et les compétences de chacun. Par exemple, suite à un colloque organisé dans le cadre du projet ICAR en 2012, un administrateur municipal admet mieux comprendre l’importance de la réglementation des usages et le rôle de la CSRPA à ce sujet.

  • 18 Ce type de projet devant généralement démontrer la volonté explicite d’organisations locales d’y pa (...)

27Les commentaires notés lors des séances d’observations participantes, ainsi que dans le cadre des 22 entrevues laissent penser que les chercheurs, et plus particulièrement l’IRZC, ont réussi à s’imposer comme étant des partenaires sur lesquels les municipalités et les citoyens peuvent compter. Les répondants aux entrevues s’attendent à ce que les chercheurs facilitent l’accès à des connaissances crédibles sur les risques et les options d’adaptation et quelques-uns mentionnent que les chercheurs favorisent les échanges localement. Des relations de confiance se développent entre chercheurs et citoyens, ainsi qu’entre les municipalités et les chercheurs. De ce fait, les citoyens et les municipalités se sont plus facilement laissé convaincre de s’impliquer dans la seconde phase de l’approche portée par l’IRZC. Pour l’IRZC, maintenir cette confiance notamment avec les acteurs municipaux est un enjeu stratégique, car non seulement la crédibilité aux yeux des décideurs locaux des résultats présentés en découle, mais aussi la poursuite et le financement des étapes suivantes18. L’implication dans une telle démarche est par contre une opération où les relations de confiance entre les citoyens et leurs municipalités peuvent être mises à l’épreuve. Le cas de Shippagan l’illustre bien. Lors de l’étape 1, la municipalité se retrouve confrontée au dilemme de révéler un risque pouvant compromettre des investissements et mécontenter des promoteurs, ou faire preuve de transparence afin de maintenir sa crédibilité auprès des citoyens et de protéger ces derniers.

28Dans le cadre de cette démarche, des liens sont aussi créés et entretenus avec des acteurs se situant en dehors de la Péninsule acadienne à travers la participation des chercheurs ou d’autres partenaires à des formations ou des colloques, ou directement à travers des contacts avec des fonctionnaires provinciaux. Cela permet de lier les connaissances et les besoins des acteurs locaux aux autres échelles de gouvernance. À l’échelle régionale, le fait que le travail soit réalisé en parallèle avec plusieurs communautés et encadré par les mêmes personnes permet d’alimenter les réflexions d’un groupe avec les discussions des autres groupes. De même, à l’étape où les recommandations se retrouvent entre les mains des élus et des administrateurs municipaux, la stimulation de liens entre les différentes communautés aide à maintenir l’intérêt envers le projet, chacun évaluant son implication au regard de la motivation des autres localités. Les démarches tentent aussi de renforcer les liens entre les DSL et les territoires municipalisés ce qui, à terme, sera nécessaire pour permettre l’émergence d’une approche régionale.

29Certains de ces liens vont pouvoir alimenter d’autres projets d’adaptation. Ainsi, une partie des acteurs mobilisés, chercheurs, urbanistes, élus et administrateurs municipaux, se retrouvent au cœur de l’approche régionale. Par contre, les groupes de travail n’ont pas été « recyclés » en comité plus permanent et autonome, même si cela avait été recommandé lors du premier exercice. Les liens développés entre citoyens lors de ces expériences ne semblent pas avoir permis de créer de nouveaux réseaux à l’échelle des communautés.

Dialogue et co-construction

  • 19 Dans le cas de SMSR, Cap Bateau, Pigeon Hill, le recul de certaines infrastructures fait partie des (...)

30L’accompagnement a aussi permis d’amorcer un dialogue autour de sujets pouvant être conflictuels. La définition du risque et le développement d’outils comme le zonage sont fréquemment porteurs de polémiques. Ce qui est prioritaire pour certains de l’est pas pour d’autres et les efforts d’adaptation vont souvent à l’encontre des intérêts à court terme de plusieurs. Ces exercices permettent, au moins partiellement, que les inquiétudes légitimes associées aux options d’adaptation, comme les interdictions de construction, soient exprimées. Des sujets délicats sont aussi abordés comme le contrôle de l’usage des véhicules tout-terrain sur les plages, les conflits possibles autour de l’érection d’enrochements et la délocalisation éventuelle de certaines infrastructures19. Cette médiation entre les parties, afin de les amener à développer une vision partagée de l’adaptation, est d’autant plus importante que l’approche prend une dimension régionale. Les entrevues faites en 2013 et 2014 nous indiquent que les acteurs ont des visions divergentes par rapport à la notion d’adaptation aux CC, ces visions allant de l’approche strictement technique (protéger grâce à des ouvrages d’ingénierie) au renouvellement de la relation au territoire littoral. Cependant, en analysant les notes de terrain, on constate que, sur la période d’étude, des acteurs comme la municipalité de SMSR sont passés de la recherche d’une solution unique et définitive pour parer au problème le plus urgent ou le plus visible, à l’idée de développer un portefeuille d’actions afin de tenir compte des CC dans le cadre du développement des communautés.

31L’intervention d’acteurs accompagnateurs pour développer des représentations des phénomènes (traduction scientifique), animer le dialogue (traduction croisée) et proposer des approches possibles (traduction opérationnelle) est cruciale (Beuret, 2006). Dans ce cas, ces sont des représentants de l’IRZC secondé par un urbaniste de la CSRPA et des chercheurs de l’UMCS qui ont joué ce rôle. Dans un premier temps, cet accompagnement a permis d’éviter plusieurs mauvaises interprétations des informations et, dans certains cas, de dépasser la réaction première de déni du danger. Ce travail a aussi facilité la création collective d’informations adaptées à la réalité de chaque communauté. Dans le cas étudié et comme le soulignent plusieurs auteurs (Lee et al., 2014, Shaw et al., 2013 ; Franks, 2010), la proximité existant entre l’organisme porteur (« organisme frontière ») et les autres parties favorisent la création d’informations pertinentes. Les cartes représentant les scénarios d’inondation et d’érosion sont autant par leur contenu que leur forme le résultat du dialogue entre chercheurs, intervenants, citoyens, administrateurs ou élus municipaux, ce qui facilite leur appropriation par la communauté. Dans les cas présentés, ce dialogue aboutit à une définition des risques qui varie d’un site à l’autre selon les limites que se sont fixées les différents groupes de travail (choix du scénario de travail). Le pari fait est que les recommandations faites par la suite auraient davantage de chance d’être appuyées par l’ensemble de la communauté. Dans ce cadre, les citoyens ne sont pas seulement les « récepteurs » d’une information, mais sont aussi engagés dans le processus de création de cette information.

32Cependant, si les connaissances locales viennent alimenter le processus, plusieurs remarques entendues autant lors des assemblées publiques que lors des réunions de travail suggèrent que ce qui fait la crédibilité des recommandations aux yeux du grand public ou des décideurs repose encore largement sur le travail des scientifiques effectué en amont. Par contre, le fait que les municipalités acceptent que les recommandations et les cartes découlant des choix faits au sein des groupes de travail soient diffusées indiquent qu’elles reconnaissent aussi l’importance des échanges citoyens-scientifiques pour aboutir à un contenu qui soit non seulement crédible, mais aussi légitime. La légitimité découle alors de la reconnaissance de la validité du processus : choix des participants, méthode de travail, reconnaissance de la pertinence d’intégrer différentes sources de connaissances.

33Les accompagnateurs ont choisi de circonscrire les réflexions du groupe de travail à l’élaboration de recommandations portant sur le choix du scénario de travail et l’aménagement urbain. Ce choix découlant d’une réflexion faite en amont n’impliquant pas les membres des groupes de travail limite le « potentiel de co-construction » des exercices. Lee et al. (2014) constatent aussi que certains organismes frontières qu’ils ont étudiés privilégient le côté pragmatique et la génération de connaissances facilement utilisables au processus de co-construction. Cependant, le travail porté par l’IRZC va au-delà d’une simple validation puisque, tout en restant dans le cadre défini en amont, les groupes de travail élaborent leurs propres recommandations. Ce choix de cadrer les réflexions des groupes de travail visait à faire émerger rapidement des propositions opératoires pour atteindre les objectifs du programme subventionnaire, tout en reconnaissant l’importance d’impliquer activement les citoyens pour générer des connaissances pertinentes et crédibles. Par contre, le cadrage de l’exercice les incite peu à projeter d’autres variables que celles des aléas futurs, comme le vieillissement de la population, les changements d’usages, le développement anticipé du front de mer délaissé par les usines de transformation des produits de la mer, etc. Quelques participants le font spontanément, mais ces réflexions sont difficiles à inclure à l’exercice.

34Le soutien au dialogue et la multiplication des échanges dans le cadre du processus de création de connaissances visent aussi à inscrire les enjeux d’adaptation aux CC à l’agenda des décideurs territoriaux. En effet, comme il n’y a pas de cadre venant du gouvernement provincial imposant une approche à suivre, l’implication d’une diversité d’acteurs crédibles (universitaires, citoyens, gestionnaires du territoire) est critique pour que les outils produits soient ensuite relayés et réutilisés par les décideurs territoriaux. Dans cette perspective, impliquer les citoyens dans les groupes de travail ou à travers une diffusion régulière des informations permet de maintenir l’intérêt des décideurs territoriaux, conscients de devoir répondre aux préoccupations de leurs citoyens. De plus, compte tenu des dynamiques municipales où les acteurs et les priorités se succèdent rapidement et du temps nécessaire à l’introduction de changements de pratiques, la stabilité d’un noyau d’acteurs portant les démarches d’adaptation est un atout important.

Transfert/diffusion de connaissances sous des formats favorisant leur appropriation

  • 20 http://www.csrpa.ca/fr/changements-climatiques

35Les démarches décrites précédemment ont favorisé la diffusion de connaissances sur les CC et les options d’adaptation. Chaque projet est résumé dans des rapports et des présentations donnant l’opportunité à d’autres acteurs d’y avoir accès. Des « produits » comme des cartes, des rapports et des dépliants ont été distribués. En 2015, certains ont été placés sur le site Internet de la CSRPA (création d’un onglet « changements climatiques »)20. Cependant, nous constatons que malgré les efforts mis en œuvre pour rejoindre un maximum d’intervenants à travers des séances publiques, des entrevues radio et la distribution de feuillets d’information, les connaissances restent confinées à un cercle relativement restreint.

36Même si l’implication de plusieurs acteurs dans le choix et le travail sur les scénarios facilite la compréhension et l’adoption des outils produits, il n’en reste pas moins que les informations synthétisées dans les rapports et les cartes demandent au lecteur d’intégrer de nombreuses informations issues de disciplines complémentaires, mais diversifiées (géomorphologie, climatologie, urbanisme, etc.). L’appropriation par les usagers du territoire de cette information demande un effort important qui ne peut être motivé que par un intérêt spécifique (ex. : avoir déjà été affecté par une tempête). Nous constatons que le niveau d’appropriation des cartes et des recommandations, au moins à Shippagan, semble suffisant pour permettre aux acteurs d’en discuter. Par contre, ces derniers n’en sont généralement pas à l’étape des actions, ni des prises de décisions.

Une difficile responsabilisation à l’échelle locale : vers une action à l’échelle régionale ?

37Élargir la gamme des acteurs impliquée dans la création des cartes et dans la formulation de recommandations visait deux objectifs complémentaires. D’une part, obtenir un consensus sur une représentation des risques et des enjeux et sur les actions à envisager, malgré les nombreuses sources d’incertitude et, d’autre part, pousser les acteurs, notamment les municipalités, à poser des gestes permettant d’anticiper les effets des CC.

  • 21 Dans le plan provincial 2014-2020 sur les CC un des principes est le suivant : « Les décisions doiv (...)

38Le travail d’accompagnement à l’échelle locale a permis de développer un discours sur les risques climatiques et des solutions d’adaptation propres à chaque communauté et ce discours a par la suite été diffusé. Dans ce cadre, le rôle d’un organisme comme l’IRZC est essentiel. Son intervention pousse les acteurs à accepter d’avoir à prendre position malgré les importantes incertitudes liées aux projections et aux modèles climatiques. Cependant, les réflexions de plusieurs intervenants au sein des groupes de travail, des conseils municipaux ou lors des réunions publiques, nous indiquent que certains sont encore très réticents à l’idée de devoir faire des choix en contexte d’incertitude. Le modèle de la « science experte » est encore très présent. Les acteurs sont en train d’apprendre à faire des choix en s’appuyant surtout sur des critères collectivement acceptés concernant ce que devrait viser, ou pas, la collectivité au regard des CC. Il s’agit cependant d’un changement de culture nécessaire à toutes les échelles décisionnelles21 et pouvant prendre du temps. Localement, ce changement semble d’autant plus difficile que, dans un contexte où les approches d’adaptation ne sont pas imposées par le gouvernement central, les acteurs locaux aimeraient pouvoir s’appuyer sur des expertises inattaquables avant de faire des choix ayant d’importantes conséquences politiques. Une réflexion pourrait s’amorcer au sein des chercheurs et accompagnateurs afin de développer des approches s’éloignant davantage du modèle de la gestion de risques et ayant ainsi le potentiel d’amener les acteurs à réfléchir aux systèmes économiques, politiques, sociaux et environnementaux qui conditionnent leurs choix d’adaptation.

39L’utilisation de groupes de travail évite aux acteurs municipaux de se retrouver seuls face à des informations qu’ils ne sont pas forcément prêts à rendre publiques dans un premier temps. L’approche choisie facilite ainsi l’implication des municipalités, mais cela rend nécessaire, dans un second temps, de les responsabiliser par rapport aux recommandations émises par les groupes de travail. Or la responsabilisation des différents acteurs par rapport à ces recommandations est difficile. Lors des rencontres, avec les groupes de travail ou avec les élus, les rôles spécifiques de chaque acteur n’ont pas été abordés de manière approfondie. C’est un défi majeur des projets d’adaptation aux CC : les organismes en place n’ont pas officiellement le mandat de tenir compte de ces nouveaux risques. Il est alors difficile d’identifier des porteurs, même si les démarches en cours les poussent progressivement à introduire le volet adaptation aux CC à leurs champs d’action.

40Pour plusieurs, cette responsabilité est avant tout individuelle, le rôle des acteurs municipaux ou gouvernementaux étant surtout d’informer. Par exemple, un répondant mentionne que « c’est l’acheteur qui doit être responsable de chercher l’information si c’est une zone à risque ou pas… faut-il encore qu’il puisse accéder à l’information » (intervenant régional). Si l’information fournie sur les aléas et les enjeux est généralement bien reçue, les pistes de solutions proposées sont moins appréciées. Elles sont considérées par certains comme trop floues ou difficiles à mettre en œuvre. En 2014, malgré une ouverture de la population et suite aux recommandations des groupes de travail allant dans ce sens depuis 2011, aucune municipalité n’a encore changé sa réglementation. Pour expliquer cela, plusieurs facteurs peuvent être évoqués, dont un retard très important dans le calendrier de révision des plans municipaux du service d’urbanisme régional, ainsi que l’existence d’autres enjeux prioritaires comme la décroissance démographique et économique. La démarche conçue au départ pour impliquer des citoyens afin d’amener les échelons décisionnels supérieurs à agir au plan collectif a surtout poussé ces décideurs à informer davantage les citoyens.

41Des intervenants mentionnent aussi que la réglementation des nouvelles constructions ne permet pas de régler les problèmes de risque à court terme. Ils soulèvent alors la question de la pertinence de l’approche préventive et collective prônée par la démarche. Plusieurs sont encore à la recherche d’une solution définitive leur permettant de continuer d’occuper la zone côtière de la même manière, malgré une augmentation des risques en lien avec les CC. Pour ces derniers, réglementer les usages n’apporte pas de solution et l’option du retrait est encore moins envisageable. Les véritables solutions se situeraient du côté des techniques permettant d’empêcher les inondations et l’érosion. La gestion des risques immédiats prend aussi logiquement le pas sur une vision de l’adaptation portant davantage sur le long terme. Même si certaines recommandations portent sur la faisabilité d’études à propos de ces techniques, les résultats des discussions ne vont pas assez loin pour ces acteurs. Ainsi, il semble y avoir là un décalage entre une vision de l’adaptation dont l’objectif principal serait d’apprendre à vivre avec une augmentation progressive des risques côtiers et cette vision qui n’envisage pas de changer la manière d’occuper le territoire et met l’emphase sur les solutions techniques. Ce décalage peut en partie expliquer le manque de suivi, notamment de la part de certains acteurs municipaux. À cela s’ajoute l’ordre de priorité pour des municipalités pour lesquelles l’enjeu de la survie budget annuel après budget annuel domine. Il faut aussi préciser que si, pour des acteurs comme l’IRZC ou des chercheurs, s’intéresser au thème de l’adaptation aux CC permet d’avoir accès à du financement, pour les municipalités et les DSL, une fois les enjeux définis, il n’y pas d’incitatif à s’engager dans des approches préventives.

  • 22 « Impacts climatiques : défis, leçons et collaboration dans la Péninsule acadienne » file:///C:/Use (...)

42Le travail à l’échelle des petites communautés de la Péninsule acadienne est nécessaire pour être en mesure d’évaluer finement les différents enjeux auxquels elles sont confrontées et s’assurer que localement des acteurs soient en mesure de porter le discours de l’adaptation, mais il n’est pas suffisant. Il semble difficile de développer des approches permettant un véritable enrôlement des acteurs à cette échelle et reposant sur une co-construction non pas seulement des outils comme les cartes ou les recommandations, mais de la démarche en elle-même. Par contre, la dynamique amorcée à l’échelle régionale est encourageante à cet égard. Cette approche a été amorcée par des élus qui, avec l’IRZC, tentent de définir les contours d’un nouveau réseau régional portant sur les questions d’adaptation aux CC. Ce réseau vise en premier à assurer le financement de différents projets d’adaptation, mais il permet aussi aux acteurs de se rencontrer, d’échanger et de discuter de leurs priorités respectives. Par exemple, une rencontre organisée dans ce cadre le 24 mars 2015 à Shippagan22 et réunissant 68 acteurs régionaux de l’adaptation (représentants du gouvernement, citoyens, OSBL, chercheurs, municipalités) a permis de faire émerger cinq priorités. Ce travail à l’échelle régionale a aussi le potentiel de faciliter l’enrôlement des acteurs gouvernementaux comme le ministère du Transport ou l’organisation des mesures d’urgence, dont les interventions sont actuellement surtout circonscrites à la gestion des risques. De plus, l’approche originale, basée sur des discussions communauté par communauté, ne permet pas de tenir compte des interdépendances qui existent entre les différents territoires. Ces interdépendances peuvent être de nature économique, comme bénéficier d’un afflux touristique à cause de la présence d’une plage sablonneuse située dans un village voisin, ou écologique, comme bénéficier de l’apport en sable venant de l’érosion d’une falaise localisée en dehors du village. Il sera intéressant de voir si, dans le cadre d’une approche régionale, le regroupement entre les collectivités pourra, en plus d’être une plateforme pour mettre les ressources et les expertises en commun, aider à développer des solutions tenant compte de ces interdépendances.

43L’IRZC joue encore un rôle central dans l’émergence d’une approche régionale, faisant des liens entre les différents acteurs régionaux et provinciaux. C’est cette organisation qui a déposé les demandes de subvention alimentant la démarche, ce qui l’amène à en définir à court et moyen terme les principaux objectifs. Le Forum des maires, son principal partenaire, l’appuie sans en prendre le leadership. Le travail à l’échelle régionale vise, entre autres, à pérenniser les apprentissages collectifs faits aux différentes échelles d’action. La valorisation et le développement de tels apprentissages peuvent contribuer à un renouvèlement de la gouvernance locale (Collins et Isons, 2009). Dans le cas de Péninsule acadienne on vise une meilleure intégration des enjeux associés aux CC dans le cadre des processus décisionnels territoriaux et sectoriels. Cependant, plusieurs obstacles peuvent être identifiés : le manque de cohérence entre les différentes échelles d’actions notamment à cause de la très faible implication du provincial, la faible responsabilisation des acteurs locaux et régionaux qui sont peu incités à agir de manière préventive et n’ont pas non plus toujours les compétences légales pour le faire, les divergences existant entre les acteurs régionaux à propos de ce que devrait être l’adaptation et la centralité accordée à la gestion actuelle des risques. Le rôle de l’IRZC sera crucial au plan de la génération, de la co-construction et du transfert de connaissances, mais devrait-il prendre le leadership à long terme d’une telle approche ? Cet organisme de recherche appliquée est actuellement subventionné par le gouvernement pour cela, mais peut-il se substituer à des entités comme des municipalités quand il s’agit de faire des choix politiques concernant l’ensemble du territoire ? Des auteurs soulèvent l’enjeu de la neutralité des organismes frontières ou intermédiaires (Lee et al., 2014 ; Sternlieb et al., 2013). En ce qui concerne l’approche régionale, ces questionnements poussent les parties prenantes à développer une structure opérationnelle qui devrait permettre à l’IRZC de continuer de jouer un rôle central au niveau du développement et de l’appropriation de connaissances, tout en élargissant la responsabilisation des autres parties. En effet, des choix politiques devront être faits concernant par exemple, la priorisation des interventions au niveau local et régional ou le mode de financement, et ces choix ne relèvent pas du mandat de l’IRZC.

Conclusion

44Dans les démarches présentées, les chercheurs et plus particulièrement une OSBL vouée à la recherche appliquée (l’IRZC), jouent un rôle important dans le cadre de la « mise à l’agenda » des enjeux d’adaptation aux CC. Cet acteur joue bien un rôle d’organisme frontière en favorisant le dialogue entre les citoyens, les administrateurs, les élus et les scientifiques, la création et le transfert de connaissances. En soutenant les échanges et en proposant des mécanismes permettant d’élaborer collectivement des recommandations, l’IRZC favorise l’émergence de représentations des risques futurs et des pistes d’actions suffisamment acceptables pour être largement diffusées. Et cela malgré les nombreuses incertitudes à propos de ces risques et les importantes conséquences socio-économiques associées à leur prise en compte. L’IRZC, quoiqu’étant une institution relativement jeune, est reconnu comme un acteur légitime et crédible pour porter ce dossier, à cause de sa spécialisation sur les zones côtières et de son mandat de soutien scientifique et technique au développement de la région. À la croisée des chemins entre les chercheurs et les praticiens, cet institut endosse alors le rôle qu’aurait pu prendre une OSBL environnementale ou un organisme de développement territorial dans une autre région.

45Notre analyse aborde aussi les limites de son intervention. Ces projets d’adaptation s’inscrivent dans la continuité directe des approches déjà peu développées de gestion des risques côtiers. Il y a un réel besoin d’améliorer le processus de gestion des risques, mais cette orientation donnée au processus d’adaptation ne permet pas forcément de renouveler le cadre d’action local et extra-local. Une réflexion sur la relation au territoire côtier, la place des sciences dans le processus décisionnel ou le partage des responsabilités entre paliers décisionnels reste à faire. À ce sujet, si le rôle d’organismes accompagnateurs comme l’IRZC est important, ces organismes ne peuvent pas forcément influencer les dynamiques politiques qui limitent la prise de responsabilité. Cette prise de responsabilité collective représente tout un défi dans le contexte du Nouveau-Brunswick où les différents paliers de gouvernance privilégient la responsabilité individuelle. Si les démarches participatives ont été financées par le palier fédéral et provincial, les acteurs gouvernementaux n’étaient pas directement impliqués, notamment parce qu’ils n’interviennent que très peu au niveau de l’aménagement du territoire et n’ont pas encore de stratégie allant dans le sens d’une plus grande ingérence en ce qui concerne l’adaptation aux CC. Les difficultés rencontrées sur le terrain reflètent le décalage existant entre une volonté affichée de promouvoir une adaptation à l’échelle des communautés, ce qui a permis le financement des démarches étudiées, et le manque de ressources et de pouvoir dont disposent ces communautés pour assumer ces responsabilités. Cela se traduit alors par un engagement plus fort envers les enjeux du court terme. Le travail à l’échelle régionale pourrait aider à développer un cadre d’action facilitant une prise en charge collective de l’adaptation, en permettant non seulement le dialogue, mais également en donnant accès à des ressources, en identifiant les priorités régionales et, idéalement, en stimulant les changements au niveau de l’aménagement du territoire, facilitant une réglementation des usages à cette échelle.

Remerciements

46Cette recherche s’est fait grâce au soutien financier du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (CRSH) à travers l’Alliance de Recherche Université Communautés-Défis de Collectivités Côtières (ARUC-DCC), de la Faculté des études supérieures et de la recherche de l’Université de Moncton (FESR), du Fonds en Fiducie pour l’Environnement (FFE) du Nouveau-Brunswick et du fonds fédéral/provincial Initiatives de collaboration pour l’adaptation régionale (ICAR). Nous tenons aussi à remercier les nombreuses personnes qui ont participé aux démarches décrites et André Robichaud pour sa contribution indispensable à la réalisation de la carte.

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Bibliographie

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Notes

1 Par communauté nous entendons le regroupement de personnes vivant sur un territoire dont les frontières ont été historiquement et administrativement délimitées : municipalités et districts de services locaux (DSL).

2 Dans les DSL, les habitants n’élisent pas de conseils municipaux (on parle de territoire non-municipalisé) et la gestion du territoire (budget, entretien des routes, etc.) relève du gouvernement provincial.

3 Le savoir local peut être associé aux connaissances souvent tacites (non codifiés), spécifiques à un territoire donné, lié à l’expérience individuelle (learning by doing), mais pouvant aussi se transférer, notamment de génération en génération (Sternlieb et al., 2013; Alessa et al, 2008, Chlous-Ducharme, 2005).

4 Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Île-du-Prince-Edward et Terre-Neuve-et-Labrador

5 L’encadrement comprend un arrêté municipal datant du début des années 2000 interdisant la construction d’habitation à moins de 30 m du littoral dans toutes les municipalités de cette région ainsi qu’un règlement provincial protégeant certaines terres humides, dont une partie est proche du littoral.

6 Cette initiative s’inscrit dans le cadre de l’Alliance de Recherche Université Communautés-Défis de Collectivités Côtières (ARUC-DCC) financée par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (CRSH).

7 Dans une étude faite par la suite on avance que, pour ce secteur, 17 demeures seraient à déménager en retrait immédiatement et 7 d’ici 2025 en raison de cette érosion côtière (Hébert et Aubé, 2015).

8 Ce que nous appelons l’étape 1.

9 Le « Light detection and Ranging » (LiDAR) est une technique de télédétection à base de lumière, la lumière étant émise par un laser à impulsion.

10 Initialement, en plus de l’élu municipal, les profils visés étaient : un(e) entrepreneur(e), un(e)avocat(e) ou un(e) notaire, une mère de famille, un(e) enseignant(e), un(e) jeune de 20‐30 ans, un(e) retraité(e), un(e) naturaliste ou environnementaliste, un(e)scientifique. Cette liste a servi à guider le recrutement. Afin de favoriser l’implication des municipalités dans le projet, ces dernières étaient chargées d’identifier et de contacter les participants sous la supervision du coordonnateur du projet.

11 À Le Goulet, des discussions portent aussi sur la possibilité de réglementer localement les constructions proches des terres humides, pour renforcer la réglementation provinciale déjà en place. Il n’y a pas consensus sur la question, cela pouvant avoir un impact important pour certains propriétaires.

12 Sauf si ce recul semble être l’unique option envisageable comme cela sera le cas dans le village de SMSR, perché sur une falaise en érosion.

13 À Shippagan, la municipalité a demandé que le scientifique ayant émis les hypothèses par rapport à la montée du niveau de la mer sur lesquelles les scénarios ont été construits ouvre cette séance publique afin que la crédibilité scientifique des cartes ne soit pas contestée.

14 Ce que nous appelons l’étape 2

15 À SMSR une démarche menée en parallèle à celle précédemment décrite et impliquant chercheurs de l’UMCS, citoyens et municipalité fait ressortir une demande : mieux comprendre la manière dont le trait de côte évolue, car plusieurs bâtiments sont menacés par l’érosion des falaises. Un géographe de l’UMCS obtient en 2013 un financement pour élaborer des scénarios d’érosion et les cartographier, ce qu’il fait en impliquant des citoyens du village pour rendre ces représentations le plus lisibles possible.

16 Un foyer de soin est une structure accueillant des personnes vieillissantes ou handicapées.

17 Selon sa représentation – vert à rouge- sur la carte présentant le scénario d’inondation/érosion choisi dans chaque communauté.

18 Ce type de projet devant généralement démontrer la volonté explicite d’organisations locales d’y participer (ex. : lettre de soutien)

19 Dans le cas de SMSR, Cap Bateau, Pigeon Hill, le recul de certaines infrastructures fait partie des recommandations.

20 http://www.csrpa.ca/fr/changements-climatiques

21 Dans le plan provincial 2014-2020 sur les CC un des principes est le suivant : « Les décisions doivent être fondées sur des renseignements fiables et exacts. » (p.5) et il n’est pas fait référence aux décisions en contexte d’incertitude dans le document.

22 « Impacts climatiques : défis, leçons et collaboration dans la Péninsule acadienne » file:///C:/Users/pjg8350/Downloads/CCA_report-24-mars-2015-FINAL.pdf

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Localisation du site d’étude / Study site location.
Crédits Source. Robicahud et Binette (2014)
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/16664/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 239k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Julie Guillemot et Mélanie Aubé, « L’adaptation aux changements climatiques dans la Péninsule acadienne : rôles d’acteurs clés dans l’émergence d’un dialogue articulé à l’échelle régionale  », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 23 | novembre 2015, mis en ligne le 25 novembre 2015, consulté le 30 août 2016. URL : http://vertigo.revues.org/16664 ; DOI : 10.4000/vertigo.16664

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Auteurs

Julie Guillemot

Professeure, Université de Moncton campus de Shippagan, 218 boul. JD-Gauthier, Shippagan, NB, E8S 1P6, Canada, courriel : julie.guillemot@umoncton.ca

Articles du même auteur

Mélanie Aubé

Chercheure, Institut de recherche sur les zones côtières inc., 232B, avenue de l’Église, Shippagan, NB, Canada, E8S 1J2, courriel : melanie.aube@irzc.umcs.ca

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