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Enjeux politiques de l’adaptation aux changements climatiques dans les projets de gestion intégrée des zones côtières à Madagascar 

Jessica Onitsoa Andriamasinoro et Bruno Sarrasin

Résumés

Pour faire face aux changements climatiques, les pays économiquement pauvres comme Madagascar ont été invités par les Nations-Unies à soumettre un Programme d’actions nationales d’adaptation (PANA) qui identifie les projets jugés prioritaires en matière d’adaptation. On trouve parmi ces derniers la gestion intégrée des zones côtières (GIZC). Celle-ci résulte aussi d’une mise à jour du Livre blanc de la politique de développement durable des zones côtières et marines ayant mené à l’élaboration d’une Stratégie nationale de développement durable des zones côtières et marines à Madagascar. L’analyse du PANA et la GIZC montre cependant qu’ils évoluent en parallèle et de manière peu complémentaire. Dans une perspective de sociologie politique et à partir de recherches documentaires et d’entretiens réalisés à Madagascar en 2013, cet article s’intéressera d’abord à la manière par laquelle les principaux acteurs ont problématisé l’adaptation aux changements climatiques à Madagascar. Cette démarche permettra ensuite d’éclairer les perceptions et les tensions dans la définition des problèmes et des solutions associés à cette thématique, en soulignant les incompatibilités de perceptions et d’actions afin d’éclairer les problèmes de mise en œuvre.

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Texte intégral

Introduction

1Les zones côtières font partie des régions où les écosystèmes verront leur vulnérabilité se renforcer par les bouleversements climatiques (Pramova et al., 2012 ; GIEC, 2007). Madagascar, véritable île-continent, compte 5 600 km de côte et un plateau continental s’étendant sur 117 000 km². Cet ensemble abrite des écosystèmes et des ressources d’un intérêt écologique et économique majeur pour le pays (CNGIZC, 2010a et 2010 b). Connue pour la richesse de sa biodiversité et les menaces qui pèsent sur elle, la Grande île est aussi caractérisée par une pauvreté humaine touchant 77 % de ses 20 millions d’habitants en 2011 (Auffret et al., 2011). À cela s’ajoutent des crises politiques dont les plus récentes (2002 et 2009) ont contribué à dégrader les conditions socioéconomiques de la population (Sarrasin, 2003 ; 2013). Dans ce contexte, et considérant que 40 à 65 % des Malgaches vivent sur des zones côtières, les aléas climatiques constituent un vecteur de dégradation d’un environnement naturel, économique et social déjà menacé. Par exemple, bien que le passage des cyclones n’est pas exceptionnel pour la Grande île, leur intensité s’est aggravée sans que leur nombre n’ait augmenté, causant des dégâts conséquents (Tandros et al., 2008). D’autres aléas climatiques touchent également le pays, les plus importants étant les sécheresses, les épidémies, les inondations et les invasions acridiennes (BNGRC, 2011). Le Global Assessment Report 2009 classait Madagascar au 2e rang des pays d’Afrique le plus exposés aux multialéas (cyclones tropicaux, inondations, tremblements de terre et glissements de terrain) (UNISDR et al., 2009). Sur les zones côtières, les conséquences de ces bouleversements climatiques sont prégnantes : recul des lignes de côte, intrusion saline, blanchissement des coraux, en plus de la diminution de la biodiversité et de la dégradation des sols (CNGIZC, 2010 b ; CI et WWF, 2008).

2Comment faire face à la croissance de ces menaces, le plus souvent associées aux changements climatiques ? La réponse prend la forme d’un Programme d’actions nationales d’adaptation (PANA) que les pays dits « moins avancés » comme Madagascar ont été invités à soumettre au lendemain de la septième conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC, 2001). Le PANA doit identifier les projets jugés prioritaires d’adaptation aux changements climatiques, parmi lesquels on trouve les zones côtières. Ces dernières ont par ailleurs fait l’objet d’une Stratégie nationale de Gestion intégrée des zones côtières (GIZC) qui tient aussi compte de l’adaptation aux changements climatiques. Le PANA et la GIZC, malgré des objectifs communs, semblent toutefois évoluer en parallèle, sacrifiant ainsi les résultats visés par les deux démarches. Quels acteurs sont impliqués dans la genèse de ces actions et dans leur mise en œuvre ? Quels sont les tensions, les alliances et les groupes qui sous-tendent les stratégies d’adaptation aux changements climatiques à Madagascar ? Dans une perspective de sociologie politique, notre analyse s’intéressera d’abord à la manière par laquelle les groupes d’acteurs ont problématisé l’adaptation aux changements climatiques en fonction de leurs intérêts à partir des hypothèses suivantes : 1) les définitions qu’ont les acteurs de l’adaptation sont différentes et incompatibles ; et 2) cette incompatibilité entraîne des blocages dans la mise en œuvre des actions d’adaptation aux changements climatiques.

Cadre d’analyse et méthodologie

3La sociologie politique s’intéresse aux enjeux de pouvoir et aux jeux d’acteurs qui y sont associés, à leurs intérêts, à leurs ressources et aux stratégies mises en œuvre pour atteindre leurs objectifs (Lascoumes et Le Galès, 2007). On trouve, parmi ces stratégies, la constitution de groupes, d’alliances et de réseaux d’acteurs mobilisés autour d’un projet commun malgré des logiques qui peuvent être a priori divergentes, voire contradictoires. Michel Callon (1986) identifie quatre étapes constitutives du processus de traduction d’un problème en actions délibérées (Callon, 1986, p. 180) : 1) La problématisation qui correspond à la traduction d’un problème, par le porteur du projet, en actions concrètes à réaliser afin d’obtenir la collaboration des parties prenantes. La problématisation permet alors aux promoteurs d’identifier les « points de passage obligé », dans la réalisation des objectifs de chaque acteur ; 2) L’intéressement désigne « l’ensemble des actions par lesquelles une entité cherche à imposer et à stabiliser l’identité des autres acteurs qu’elle a définis par sa problématisation » (Callon, 1986, p. 185). Cela se réalise à travers un système où l’alliance avec d’autres acteurs permet de réaliser davantage ses intérêts que s’il avait agi seul ; 3) L’enrôlement, qui représente un intéressement réussi, est constitué de « […] l’ensemble des négociations, multilatérales, des coups de force ou des ruses qui accompagnent l’intéressement et lui permettent d’aboutir. » (Callon, 1986, p. 189-190) ; et 4) La mobilisation qui renvoie à la capacité de certains acteurs de jouer le rôle de porte-parole de groupes ou d’alliances contribuant ainsi à nourrir la problématisation.

4Notre analyse s’appuie sur une recherche documentaire et sur des entretiens semi-dirigés de type qualitatif, effectués en août et en septembre 2013 à Madagascar. Les personnes contactées ont été identifiées grâce à la fiche de présence durant l’élaboration, en 2008, du document de base du Plan d’adaptation nationale (PAN) qui s’est déroulé les 11 et 12 février 2012 à Antananarivo, la capitale. Ce choix apparaît pertinent, car les acteurs travaillant dans l’adaptation aux changements climatiques et sur l’approche GIZC y étaient présents. Cet atelier regroupait, d’une part, les acteurs qui interviennent en adaptation aux changements climatiques à Madagascar, et comme des sessions de groupes portant sur le volet zone côtière y figuraient également, cela a permis d’identifier, d’autre part, ceux qui interviennent ou qui sont intéressées par la thématique GIZC. Au total, 24 entretiens individuels ont été réalisés (tableau 1). Chaque participant a signé au préalable un formulaire d’information et de consentement dans le cadre de cette recherche en assurant aux répondants l’anonymat de leurs interventions.

Tableau 1. Typologie des entretiens

Codification

Ministère

AGEX

ONG

IFI

Universitaire

code

A

B

C

D

E

Direction

a

4

2

2

2

2

Technicien

b

5

2

2

1

Consultant

c

1

1

Nombre total d'entretiens : 24

Légende: AGEX : Agence d’exécution, IFI : Institution financière internationale, ONG : Organisation non gouvernemental

Résultats et discussion

  • 1 Il comprend la Politique de développement durable des zones côtières et marines de Madagascar et le (...)

5L’action publique malgache sur la thématique des zones côtières a précédé celle touchant l’adaptation aux changements climatiques. En effet, plusieurs conventions internationales ont été signées depuis les années 1980, dont la convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982), la convention de Nairobi sur la protection, la gestion et la mise en valeur du milieu marin et côtier dans la région occidentale de l’Océan indien, et de la partie orientale de l’Afrique (1998), ou celle relative à la protection de l’environnement marin et côtier contre la pollution par les déversements des hydrocarbures (2002). Le pays a également souscrit en 1993 au « Projet régional environnement » financé par la Commission de l’Océan indien contribuant ainsi à la mise en place, lors de la phase 2 du Plan d’action environnemental malgache, d’une composante « environnement marin et côtier » au sein de l’Office national de l’environnement (ONE). Grâce à cette composante, un document d’orientation pour la formulation d’une politique de développement durable des zones côtières à Madagascar a été élaboré en 2001. Elle a par la suite abouti à l’élaboration en 2003 du « Livre blanc de la politique de développement durable des zones côtières et marines » qui regroupe les documents-cadres pour le développement durable des zones côtières et marines de Madagascar1.

  • 2 ProGeCo (Recopmap en anglais) est un programme régional de la Commission de l’Océan Indien (COI) fi (...)
  • 3 Le Least Developed Countries Fund a permis de soutenir l’élaboration et la mise en œuvre des PANA, (...)
  • 4 Source : www.unfccc.int/portal_francophone/essential_background/convention/items/3270.php

6Cette mobilisation du gouvernement malgache face aux initiatives internationales concernant la protection des zones côtières a mené, en 2007, à la création d’un comité provisoire de gestion intégré des zones côtières (figure 1). Nous retiendrons que la responsabilité directe de ce comité par le Premier ministre (Primature) montre l’importance croissante de la mise à l’agenda politique malgache de cette thématique. Officialisé en 2009, le comité national GIZC, grâce à l’appui financier du programme ProGeCO de la Commission de l’Océan indien2 et de la Convention de Nairobi, a entrepris une actualisation, finalisée en 2010, des documents-cadres pour le développement des zones côtières et marines à Madagascar contenu dans le Livre blanc de 2003. Cette mise à jour comprend la Stratégie nationale de développement durable des zones côtières et marines (SNGIZC) qui intègre des mesures d’adaptation aux changements climatiques, mais ne prend toutefois pas en compte les éléments du PANA élaboré quelques années plus tôt. Selon les directives de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC) ratifiées par le gouvernement malgache, c’est pourtant le PANA qui doit identifier les activités jugées prioritaires en matière d’adaptation aux changements climatiques, c’est-à-dire des « activités à entreprendre pour faire face aux besoins urgents et immédiats qui découlent de l’évolution du climat, tout en créant des conditions propices à l’adaptation à moyen et long terme » aux fins de financement (Groupe d’experts des PMA, 2009, p. 3)3. Le gouvernement malgache a élaboré un PANA en 2005 sous la direction de ce que l’ONU nomme le Point focal national (PFN) de la CCNUCC. Le PFN est un fonctionnaire chargé d’assurer la liaison entre le Secrétariat de la convention et le ministère de l’Environnement. Il représente l’État aux diverses conférences internationales issues de la convention et s’assure que les actions gouvernementales intègrent, dans ses politiques, les différentes recommandations définies lors des conférences des Parties4. Dans l’élaboration du PANA, le PFN joue le rôle de traducteur, au sens de Michel Callon, des problèmes liés aux changements climatiques vers des solutions d’adaptation à travers un processus de problématisation.

Figure 1. Présentation des institutions nationales qui ont élaboré le PANA et la SNGIZC

Figure 1. Présentation des institutions nationales qui ont élaboré le PANA et la SNGIZC
  • 5 Traduction libre de : “Adapting coastal zone management to climate change in Madagascar considering (...)

7Dans le PANA malgache, les zones côtières sont identifiées comme secteurs prioritaires pour les projets d’adaptation. En outre, c’est également sur ces espaces que le premier projet d’adaptation a obtenu un financement du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) (GEF, 2013). Celui-ci consiste en l’« adaptation de la gestion des zones côtières au changement climatique à Madagascar par la prise en compte de l’écosystème et de l’amélioration des moyens de subsistance »5 faisant écho aux conditions socioéconomiques de la population malgache (MinEnv, 2012). Élaborée par la Direction du changement climatique (DCC) du ministère de l’Environnement, la demande de financement déposée au FEM en 2012 ne tient toutefois pas compte des documents et de l’organisation établie pour le traitement des zones côtières à Madagascar. Nous observons donc, d’une part, l’existence du PANA dont les zones côtières constituent une composante importante, mais qui, notamment dans son opérationnalisation, ne tient pas compte des structures et des réalisations du comité national GIZC en matière de zones côtières et, d’autre part, une stratégie nationale GIZC intégrant les enjeux de l’adaptation aux changements climatiques sans tenir compte de l’orientation du PANA. Cette situation révèle une incohérence dans l’action publique malgache qui illustre des tensions et des conflits, notamment au sein de l’administration publique, que nous proposons d’analyser.

La problématisation de l’adaptation aux changements climatiques

8Dans les directives de rédaction des PANA, l’adaptation aux changements climatiques est définie comme « les ajustements apportés par les sociétés humaines aux systèmes écologiques, sociaux ou économiques en réaction aux stimuli climatiques actuels ou attendus et à leurs effets ou impacts » (groupe d`experts des PMA et al., 2009, p. 3). En conséquence, les conditionnalités de financements des projets d’adaptation reposaient sur la notion de « coût additionnel » (Denton, 2011, p. 14). Celle-ci est utilisée pour expliquer comment les coûts de l’adaptation s’ajoutent aux coûts habituels d’un scénario dit « de développement », référant aux activités qui auraient été menées en l’absence de changements climatiques (FEM, 2010 : p. 16). L’équipe PANA, sous la direction du PFN de la convention, a alors traduit cette conditionnalité financière en une conditionnalité opérationnelle : un projet d’adaptation aux changements climatiques doit contribuer au maintien du développement malgré les effets négatifs du changement climatique.

9Cette position prend la forme d’une problématisation et d’une tentative d’intéressement auprès des acteurs impliqués (voir figure 2) à travers les actions suivantes : 1) Création d’une équipe nationale PANA qui réunissait également une équipe multidisciplinaire ; 2) Établissement d’une synthèse des informations sur les effets négatifs des changements climatiques et les différentes Stratégies nationales ; 3) Conduite d’une évaluation de la vulnérabilité à la variation climatique actuelle et définition des mesures d’adaptation ; 4) Consultations publiques ; 5) Élaboration de propositions d’activités prioritaires destinées à répondre aux besoins résultant des changements climatiques et 6) Atelier de validation national et approbation par le Gouvernement du document PANA (MinEnv, 2006). Selon les directives d’élaboration du PANA, l’équipe nationale devait être composée « […] de l’institution chef de file et de représentants des parties prenantes y compris des organismes publics et de la société civile » et d’une équipe multidisciplinaire qui assurerait l’appui technique des étapes d’élaboration (groupe d’experts PMA et al. 2009, p .8). Dans la pratique, l’équipe PANA malgache était constituée du Point focal national (PFN), d’un coordonnateur et de consultants recrutés à chaque étape de la rédaction et faisait appel, au besoin, aux représentants des ministères et à certains universitaires selon leur expertise. Cette démarche a contribué à l’intéressement des ministères puisqu’on trouvait dans chacun d’eux des expertises selon leur domaine d’intervention nécessaire à la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques définie au départ comme les activités s’ajoutant aux projets habituels de ces ministères.

  • 6 Le pays compte 22 régions, mais seules les 12 régions suivantes, choisies selon des critères spécif (...)

10Puisque les directives d’élaboration du PANA n’engageaient pas d’effectuer de nouvelles recherche, mais devait plutôt s’appuyer sur l’utilisation de données existantes et d’informations issues des consultations publiques. L’étape de la consultation publique6 représentait pour l’équipe PANA le moyen d’identifier, directement auprès et avec la population, leurs besoins d’adaptation aux changements climatiques sans passer par d’autres acteurs comme les ONG environnementales ou de développement intervenant dans ces régions. En effet, selon un des cadres du projet PANA, il importait de s’affranchir des causes de l’échec de la préservation de l’environnement à Madagascar, à savoir la prédominance des acteurs de la biodiversité qui s’imposent au nom de la population, mais accordent peu de considération à leurs « vrais » besoins :

« À Madagascar, le problème est que si quelqu’un trouve du financement pour des projets sur des fourmis, cette personne fait tout pour laisser entendre que les fourmis sont reconnues très importantes par et pour la population malgache. Regardez les projets PANA issues de la consultation des populations, est-ce que la biodiversité est par exemple si primordiale que ça pour eux ? Non. Ils ont exprimé d’autres besoins… Alors que, savez-vous la somme qui a été allouée à la biodiversité à Madagascar ? Plusieurs millions de dollars. Et vous avez quoi comme résultat ? Rien ». (Entretien Aa-1)

11Les consultations publiques ont permis ainsi à l’équipe PANA de renforcer sa légitimité dans la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques, en agissant comme porte-parole des intérêts de la population locale, soit précisément ce qui était reproché aux ONG. Cela dit, la population malgache ayant pour objectif principal de réduire son niveau de pauvreté, le PANA a facilement représenté un point de passage obligé dans la réalisation de ses intérêts, mobilisant ainsi une partie des bénéficiaires dans la mise en œuvre de ce programme.

  • 7 Le choix repose sur les directives d’élaboration des PANA en combinant l’analyse coûts-bénéfices (A (...)
  • 8 Les points focaux du FEM comprennent : un point focal politique qui traite des questions intéressan (...)

12L’approbation du document en conseil des ministres en 2006 marque la fin du processus d’élaboration du Plan. Au final, 15 projets sont identifiés comme prioritaires7. Le changement de statut de la Cellule d’organisation du PANA en « Service changement climatique » entre 2008 et 2010, puis en Direction du changement climatique au niveau de la Direction générale de l’environnement du ministère de l’Environnement a consolidé le statut du PANA en Point de passage obligé (PPO) pour les groupes d’acteurs impliqués. En effet, les points focaux8 du FEM à qui il incombait l’acceptation (endorsment) des projets aux fins de soumission dans le cadre du financement du FEM en général et du financement d’adaptation au « Fonds PMA » en particulier ; ainsi que le point focal qui valide les demandes de financement auprès du Fond d’adaptation (FA) se trouvent tous à la Direction générale de l’environnement dont la Direction changement climatique fait maintenant partie.

Figure 2. Les acteurs de la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques à Madagascar. Le PANA comme point de passage obligé des acteurs.

Figure 2. Les acteurs de la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques à Madagascar. Le PANA comme point de passage obligé des acteurs.

Source : adaptée de Sarrasin (2013, p. 57)

  • 9 Gérée par la Banque mondiale, la GFDRR constitue un partenariat de 41 pays et 8 organisations inter (...)
  • 10 Pour une présentation plus développée de cette situation, voir Saholy Rambinintsaotra et Amadou Lam (...)

13D’autres acteurs ont cependant résisté à cette proposition. On y trouve notamment la Banque mondiale, alors partenaire technique et financier dans l’élaboration du PANA, qui militait pour l’intégration de la gestion des risques et catastrophe (GRC) aux actions d’adaptation aux changements climatiques. Selon un cadre de cette institution financière internationale, des propositions issues de la consultation publique ont été écartées dans les choix finaux des projets du PANA notamment : « les plans de prévention, la mise en place de comité de gestion des risques et catastrophe au niveau des communes et des régions ou encore la mise en place de systèmes d’alerte précoce » (Entretien Da-1). Dans leur intention de saisir le leadership de la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques à Madagascar, les représentants de la Banque ont ainsi tenté d’intéresser l’administration publique (fonctionnaires et consultants des ministères impliqués) et le gouvernement malgache au Programme de dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes naturelles et de relèvement (GFDRR) sous leur responsabilité9. Devant la difficulté à rallier les acteurs du PANA dont la légitimité s’appuyait notamment sur la mobilisation d’une partie de la population rurale, la Banque mondiale a élaboré un projet d’« intégration du changement climatique et des risques de catastrophes » à Madagascar en créant, en 2006, une agence d’exécution de droit privé (AGEX) en dehors de l’administration publique. Cette Cellule de prévention et de gestion des urgences (CPGU) a, depuis sa création, fait de l’adaptation aux changements climatiques une problématisation concurrente de l’adaptation aux changements climatiques à celle proposée par le PANA. Mentionnons que la CPGU concurrence aussi le Bureau national de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC) dans le traitement de la gestion des risques et des catastrophes puisqu’elle reprend certaines des responsabilités assumées par le BNGRC10.

14Tout comme la Banque mondiale, le ministère de l’Agriculture a résisté au processus d’enrôlement décrit par Michel Callon. Pour les fonctionnaires, le caractère complémentaire que doivent posséder les projets d’adaptation semble représenter un moyen de les écarter des opportunités de financement issues de la Convention sur le climat (CCNUCC), comme en témoigne un cadre du ministère :

  • 11 Le projet d’adaptation évoqué ici est un projet financé par le Fonds d’adaptation élaboré et mis en (...)

« La DCC [la Direction des changements climatiques] nous dit que le type de financement dans les changements climatiques sont des financements additionnels et ne peuvent financer la totalité d’un projet. Par exemple si nous leur soumettons un projet de développement agricole, le projet ne sera pas financé en entier par les financements sur les changements climatiques. Selon eux, nous devons prouver que le financement qu’on demande est additionnel. Que si l’argent d’un projet augmente d’un montant d’argent donné, l’objectif de ce projet sera atteint, mais que sans cette somme additionnelle, cet objectif ne pourra l’être à cause des changements climatiques. Or, leur projet rizicole à Ambatondrazaka11 par exemple, il n’y a rien d’additionnel là-dedans. C’est le travail qu’on fait qu’ils font là-bas. C’est de la prérogative de notre ministère de traiter de l’agriculture, mais ils ne veulent même pas nous donner le financement pour qu’on le fasse et ils ne font que nous marteler tout le temps ce fameux caractère additionnel des financements » (Entretien Ab-1).

Ce ministère a également élaboré en 2010 une Stratégie nationale d’atténuation et d’adaptation au changement climatique du secteur Agriculture (ministère de l’Agriculture, 2010), mais le document n’a pas été reconnu comme valable par la Direction des changements climatiques justifiant alors « [qu’]il ne peut y avoir de stratégie sectorielle en amont de l’existence d’une politique nationale de lutte contre le changement climatique. Le seul document valable reste le PANA, car il reflète les besoins urgents du pays » (Entretien Aa-1).

  • 12 Traduction libre de : “Enabling climate resilience in the agriculture sector in the southwest regio (...)
  • 13 Notre recherche documentaire a permis d’identifier les pays suivants : le Bénin, la Sierra Leone et (...)

Le seul projet de ce ministère ayant bénéficié des « fonds PMA » s’intitule « Renforcement de la résilience climatique dans le secteur agricole dans la région Sud-Ouest de Madagascar »12, et d’après un des répondants du ministère de l’Agriculture, le projet a pu obtenir l’aval du ministère de l’Environnement et des Forêts puisque : « c’est la BAD [Banque africaine de développement] qui a porté ce projet et pas nous. En plus, la BAD l’a déjà implanté dans d’autres pays africains13. Là, la DCC n’a pas dit l’histoire du financement additionnel, car c’est la BAD et a juste signé l’endorsment du projet » (Entretien Ab-1).

  • 14 La crise sociopolitique de 2008 a présidé à la création du Cercle de concertation des Partenaires t (...)

15Par ailleurs, un grand nombre d’acteurs étatiques et non étatiques qui traitent des changements climatiques se sont également réunis au sein du Groupe thématique changement climatique (GTCC). Ce dernier se définit comme une force de proposition venant appuyer le ministère de l’Environnement dans son travail sur les changements climatiques. Son autonomie face aux institutions financières internationales qui sont à l’origine de sa création questionne toutefois l’administration publique. Au départ, il ne s’agissait que d’un regroupement de bailleurs de fonds et d’organismes internationaux intervenant à Madagascar14, mais l’Office national de l’environnement (ONE) – une AGEX créée par la Banque mondiale au début des années 1990 – a œuvré pour son orientation en tant que groupe d’acteurs associés aux changements climatiques. On compte parmi ses membres des institutions internationales comme la Banque mondiale et le Programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD) ; des ONG de conservation de la biodiversité telles que Conservation International et World Wide Fund for Nature (WWF) ; ou encore des organismes qui traitent de la gestion des risques et catastrophes – thématique non incluse dans le PANA – comme le Bureau national de la gestion des risques et catastrophes (BNGRC) du ministère de l’Intérieur et l’Initiative commune de plaidoyer sur la réduction des risques et catastrophe à Madagascar (ICPM). Les AGEX comme l’ONE et la CPGU ainsi que d’autres acteurs de l’administration publique dont le ministère de l’Agriculture et des universitaires en font également partie. Cela dit, d’après un cadre d’un ministère :

« le GTCC était censé être un groupement des ONG, mais les gens du GTCC ont aussi appelé les gens du ministère. Des fois, les directions des ministères ne savaient même pas qu’ils sont dedans » (Entretiens Ab-2).

16Cette situation s’explique notamment par le fait que ce sont les cellules environnementales des ministères qui ont été invitées par la GTCC à devenir membre, mais puisque ces cellules possèdent peu d’influence au sein des ministères, leurs activités sont souvent peu connues des Directions auxquelles elles sont associées. Il arrive aussi que la GTCC cible spécifiquement un service ou une direction en particulier en raison de ses activités comme c’est le cas de la Direction des changements climatiques. Nous dirons, qu’il s’agit d’une tentative d’intéressement au sens de Callon, mais inachevée dans la mesure où les porteurs de la problématisation des changements climatiques, soit les dirigeants de la GTCC, n’ont pas réussi à imposer l’identité des autres acteurs, comme la DCC et les cellules environnementales des ministères. C’est dans ce contexte que la Gestion intégrée des zones côtières apparaît à nouveau comme une problématisation concurrente (GIZC).

Nouvelle échelle de décision : problématisation régionale de la GIZC

17C’est le programme PROGECO de la Commission de l’Océan indien qui a contribué à faire de la GIZC une nouvelle forme de problématisation de l’adaptation aux changements climatiques à Madagascar. D’une durée de cinq ans (2006-2011), l’objectif global du programme consistait en « l’amélioration de la gestion durable et la conservation des ressources naturelles côtières et marines, contribuant par-là à soulager la pauvreté parmi la population côtière du Sud-ouest de l’Océan indien », avec un objectif spécifique visant le « renforcement les capacités des communautés locales et des acteurs publics/privés afin d’atteindre une Gestion intégrée des Zones côtières durables » (Euronet Consortium, 2012, p. 14). Ces objectifs prenaient la forme de sept résultats à atteindre : 1) améliorer le suivi, la conservation, la valorisation et la gestion durable de la biodiversité marine et côtière et des ressources naturelles des zones côtières du Sud-ouest de l’Océan indien ; 2) développer et adapter dans les régions les capacités de formation des techniciens côtiers et marins à travers des Centres régionaux d’excellence ; 3) renforcer la sensibilisation aux enjeux de la GIZC des décideurs, du secteur privé, des ONG et de la société civile ; 4) formuler et adopter des plans nationaux de GIZC ; 5) contribuer à l’adoption, par les pays concernés, de positions volontaires concernant les ressources marines et côtières lors de négociations multilatérales ; 6) améliorer la participation active des acteurs non étatiques dans la mise en place des plans d’action de GIZC ; 7) contribuer au consensus régional sur les politiques de gestion durable des zones côtières et marines et à l’échange d’informations et d’expériences sur les ressources marines et côtières (Euronet Consortium, 2012, p14). Ce processus a contribué à organiser les acteurs autour d’une nouvelle forme de problématisation qui place les zones côtières au centre de l’adaptation aux changements climatiques.

18Ainsi, la stratégie nationale de gestion intégrée des zones côtières définit la GIZC comme étant : « un processus continu et dynamique, qui rapproche les intérêts du gouvernement et des communautés, de la science et de la gestion, des acteurs économiques et du public, en préparant et mettant en oeuvre un plan intégré pour la protection et le développement des ressources et des systèmes côtiers » (CNGIZC, 2010a, p. 6). Cela repose sur « […] l’invention de nouveaux systèmes de gouvernance permettant de répondre aux changements des écosystèmes côtiers » (Henoque, dans CNGIZC, 2010a, p. 6). Cet énoncé résume à lui seul la tentative de « reproblématisation » de l’adaptation aux changements climatiques par et pour les zones côtières. D’après un des consultants du Comité national GIZC : 

« Pour les bailleurs du projet GIZC, il fallait trouver une implantation pertinente à un niveau comme la Primature pour assurer un meilleur lobbying dans la sensibilisation des acteurs clés du traitement de la GIZC et s’assurer ainsi d’une reconnaissance suffisante, mais aussi d’une force de puissance publique qui aurait manqué si le comité était implanté au niveau du ministère de l’Environnement ou encore de l’ONE » (Entretien Bb-1).

19C’est ainsi que la thématique GIZC s’est vue propulser au niveau de la Primature bien que la thématique ait été toujours traitée auparavant au sein du ministère de l’Environnement (Raharijaona et Randriamanarivo, 2008). Le Premier ministre possédait en effet la capacité de sensibiliser les acteurs politiques clés comme les Directeurs de cabinet et les Secrétaires généraux qui faciliteraient la mise en place de la GIZC au sein de leur ministère. C’est dans ce contexte que la CPGU a eu le premier mandat de coordination du Comité national de GIZC (CNGIZC). Par ailleurs, les représentants des entités membres du CNGIZC ont été désignés à travers un Arrêté de nomination. La majorité des membres étatiques et non étatiques du GTCC fait partie du Comité national GIZC. Pour le cas des ministères, chacun d’entre eux nommait des représentants, à la demande du Premier ministre, et un décret de nomination confirmait par la suite ces propositions. Associer cette démarche au bureau de la Primature, tout comme c’était le cas pour la CPGU, témoignait d’un intéressement réussit au sens de Michel Callon et permettait d’assurer une meilleure chance d’intéresser d’autre acteurs clés, comme les ministères ou l’Office national de l’environnement (ONE) devenu incontournable sur toutes les questions touchant l’environnement depuis la mise en place du Plan d’action environnementale au début des années 1990 (Sarrasin, 2013).

20Le coup d’envoi de la GIZC a eu lieu suite à la réunion du comité national GIZC du 21 septembre 2009. C’est à cette occasion que la mise à jour du Livre blanc de la Politique de développement durable des zones côtières et marines sous la forme d’une Stratégie nationale a débuté au sein d’un comité restreint de cinq personnes (CNGIZC, 2010 b, p. 17) qui comprenait, d’après nos entretiens (Ab-3 ; Bb-2 ; Bc-1) : de l’officier national GIZC du PROGECO, des représentants du CPGU, l’ONE à travers sa direction d’évaluation environnementale, le ministère de l’Environnement à travers sa direction de la Planification ainsi que l’aide du bureau d’études RESOLVE. De ces travaux, le projet de document de Stratégie nationale de Développement durable des zones côtières et marines a ensuite fait l’objet d’ateliers de validation technique en 2009 et 2010. Malgré les tentatives d’intéressement des parties prenantes provenant du Comité national GIZC (administration publique, ONG, entreprises privées et bailleurs de fonds), la mise en œuvre du Plan d’action GIZC a été difficile. Les ministères sont restés dans une approche sectorielle de leurs activités comme cela a été toujours le cas (Billé et Mermet, 2010) et les cellules environnementales des ministères, identifiés par le Comité national GIZC comme étant potentiellement mobilisables, n’étaient pas en position d’autorité pour décider au nom de leur institution. Cela s’est répercuté sur la capacité d’intéresser d’autres acteurs puisque, malgré l’objectif de mettre en place des comités régionaux et des comités communaux GIZC au niveau des 13 régions littorales malgaches, le CNGIZC n’est parvenu à mettre en place que trois comités régionaux GIZC.

21Du côté des bailleurs de fonds, l’intéressement n’a également pas abouti. Plusieurs opportunités de financement existent pour la mise en œuvre de la GIZC (Rochette, J. et Billé, R., 2012). De toutes ces opportunités de financement, la SNGIZ identifiait des apports nationaux et les apports d’autres bailleurs de fonds potentiels (CNGIZC, 2010b). Les premiers concernaient les Fonds de développement local disponibles pour appuyer le renforcement de capacités et les infrastructures au niveau des communes ; les fonds du Budget participatif qui interviennent dans le financement d’un projet spécifique d’une commune ; les fonds du Budget spécial ; l’inscription budgétaire dans le Programme d’investissement Pays, mécanisme utilisé comme contrepartie nationale dans les financements de projets où interviennent des contributions financières internationales ; la mise en oeuvre d’un Texte juridique sur une « Ressource non fiscale », prélevée en tant qu’amendes sur les constructions illicites et non conformes ; et les fonds de compensation alloués par les investisseurs privés, particulièrement les investissements miniers (CNGIZC, 2010 b). Mais l’accès à ces ressources reste hypothétique dans le contexte des moyens limités que possède un PMA comme Madagascar. Du côté des fonds externes, la tentative d’intéressement par le CNGIZC a pris la forme d’un projet de consortium de bailleurs qui, sans succès, a tenté de s’imposer en guichet unique dans la négociation de financement associé aux zones côtières. Du côté de la population locale, l’élaboration de la Stratégie nationale GIZC n’a pas fait l’objet de consultation publique au niveau des régions concernées. Les membres du Comité national de la GIZC de la capitale dénoncent le fait de ne pas avoir été totalement impliquée dans tout le processus :

« Bien sûr qu’il a eu des nominations officielles, mais on ne sait pas exactement qui fait quoi. C’est-à-dire qu’il y a des comités, des sous-comités puis des comités restreints. Qui choisi et comment sont choisis les membres de ce comité restreint et quel est son attribution, son rôle et ses fonctions et ses pouvoirs par rapport à d’autres membres du comité GIZC et sous-comité en général ? On n’en sait rien. » (Entretien Ab-3).

  • 15 Ces programmes concernent la REDD+ ou Réduction des Émissions de gaz à effet de serre résultant de (...)

22Le plan d’action proposé dans la Stratégie nationale GIZC se divise en deux phases par séquences de cinq ans et dont la première porte sur la période 2011-2015. Au regard de notre analyse, celui-ci représente la plus récente tentative de récupération du leadership de la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques par le Comité national GIZC. Un de ses principaux objectifs vise précisément à intégrer des mesures d’adaptation aux changements climatiques. Et au niveau des regroupements thématiques du plan, la mise à jour du PANA est même inscrite dans la composante « conservation des écosystèmes naturels ». Cette demande a déjà été évoquée par des acteurs de la biodiversité dans les conclusions d’une conférence organisée en 2008 par CI et WWF sur le thème de l’évaluation de l’impact des changements climatiques sur la biodiversité (CI et WWF, 2008). La biodiversité est en effet un des parents pauvres du PANA. Ces demandes de mises à jour de la part des acteurs de la biodiversité peuvent alors s’expliquer par la recherche de nouvelles opportunités de financements. En effet, la mise en œuvre du Plan d’action environnemental malgache (PAE), qui a obtenu des financements de plus de 400 millions de dollars US entre 1990 et 2009 (Caret et al., 2010) et dans lequel les acteurs de la biodiversité ont largement bénéficié, tire à sa fin. Les autres fonds associés à la lutte contre les changements climatiques, comme les projets de séquestration de carbone15 sont certes dominés par des ONG internationales (CI, WWF, WCS, etc.) et demeurent accessibles, mais les financements sont loin d’atteindre les niveaux du PAE (Demaze, 2014). Les acteurs associés à la conservation de la biodiversité, tout comme les autres acteurs non enrôlés au sens de Callon dans le PANA, voient alors dans la Stratégie nationale GIZC une opportunité de « reproblématiser » l’adaptation au niveau du Comité national GIZC. Cela représente deux principaux avantages : d’une part le Comité national GIZC est piloté au niveau du bureau du Premier ministre et bénéficie de ce fait d’une position élevée pour intéresser les agents et les cadres de l’administration publique. D’autre part, les représentants nommés au sein du Comité national GIZC font l’objet d’une Arrêté de nomination, ce qui permet alors, si nous considérons le cas des acteurs de la biodiversité, de renforcer leur rôle de porte-parole de la nature comme thème émergeant d’adaptation aux changements climatiques.

Conclusion

23L’objectif de cet article visait à comprendre comment les acteurs, en particulier le gouvernement, faisaient face à la croissance des menaces associées aux changements climatiques à Madagascar. Nous avons montré que deux stratégies concurrentes, le PANA et la GIZC, ont été mis en place pour répondre à la croissance des aléas climatiques sur les zones côtières. Ces dernières ont d’ailleurs été identifiées comme zones prioritaires de lutte contre les changements climatiques. Nous avons montré que le PANA et la GIZC, malgré leur mission commune d’adaptation, ont non seulement évolués en parallèle, mais se sont appuyé sur des problématisations concurrentes. Dans le PANA, l’adaptation aux changements climatiques est définie comme une activité complémentaire au « processus de développement », alors que pour la Banque mondiale, par exemple, elle représente une activité intégrée à la gestion des risques et catastrophes. Le ministère de l’Agriculture l’intègre directement dans ses activités et les acteurs de la conservation comme CI et WWF, considèrent que la biodiversité a aussi besoin d’aide pour s’adapter au changement climatique. De cette incompatibilité, de nouveaux acteurs sont nés, dont la GPGU, et d’autres alliances se sont également formées dont le GTCC pour proposer une nouvelle problématisation ou, du moins, empêcher que le PANA constitue un point de passage obligé dans la réalisation des objectifs des autres acteurs.

24Le traitement de la GIZC, porté par une initiative régionale (PROGECO, Océan Indien) a conduit au maintien des tensions sous-jacentes réduisant ainsi la marge de manœuvre dans les possibilités de collaboration des acteurs, dans la cohésion de l’administration et des pouvoirs politiques ainsi que dans la considération à accorder aux autres acteurs en dehors du gouvernement comme les ONG et la société civile. Dans ce contexte, nos hypothèses de départ étaient fondées puisque les processus associés au PANA et à la GIZC étaient politiquement incompatibles, contribuant aux blocages de leur mise en œuvre.

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Bibliographie

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Notes

1 Il comprend la Politique de développement durable des zones côtières et marines de Madagascar et le Plan d’action national zones côtières et marines, accompagnés des projets de décrets pour leur mise en œuvre.

2 ProGeCo (Recopmap en anglais) est un programme régional de la Commission de l’Océan Indien (COI) financé par l’Union Européenne pour la gestion durable des zones côtières des pays de l’océan Indien qui s’insère dans le cadre de la politique européenne de développement (PED). Il est issu du programme Management of marine resources to promote economic development in the Indian Ocean country et financé par 9ème Fonds européen pour le développement (FED) pour un montant de 18 millions d'euros. La mise en œuvre du programme s’est réalisée de 2006 à 2011 (COI, site internet : http://www.commissionoceanindien.org/archives/environment.ioconline.org/fr/coastal-zone-management/projets-progeco.html, consulté le 20 mai 2014).

3 Le Least Developed Countries Fund a permis de soutenir l’élaboration et la mise en œuvre des PANA, chaque pays ayant bénéficié d’un fonds de 200 000 $ US.

4 Source : www.unfccc.int/portal_francophone/essential_background/convention/items/3270.php

5 Traduction libre de : “Adapting coastal zone management to climate change in Madagascar considering ecosystem ans livelihood improvement” (MinEnv, 2012, p. 2)

6 Le pays compte 22 régions, mais seules les 12 régions suivantes, choisies selon des critères spécifiques identifiées par l’équipe PANA, ont été consulté : Boeny, Sofia, Vakinankaratra, Analamanga, Bongolava, SAVA, Atsinana, Alaotra Mangoro, Amoron’ny Mania, Haute Mahatsiatra, Androy et Menabe, Les 3 critères retenus sont : i) l’ampleur des risques climatiques (cyclone, inondation, sècheresse); ii) l’existence de potentialité économique dans les secteurs prioritaires identifiés dans la Première communication au changement climatique de Madagascar, mais en regroupant l’Agriculture et l’élevage et en introduisant la santé comme un des secteurs prioritaires; iii) la représentativité territoriale (importance de la région sur le plan national dans la mise en œuvre de la stratégie de nationale de développement) (MinEnv, 2006; ANAE/CERF, 2006). Chaque consultation réunissait 30 à 50 participants. L’identification et le choix des participants étaient réalisé par les Chefs de région.

7 Le choix repose sur les directives d’élaboration des PANA en combinant l’analyse coûts-bénéfices (ACB), l’analyse coûts-efficacité (ACE) et l’analyse à critères multiples (ACM).

8 Les points focaux du FEM comprennent : un point focal politique qui traite des questions intéressant la gouvernance du FEM et un point focal technique chargé d’approuver la conformité des projets avec les plans et priorités du pays (Biagini et Dobardzic, 2011).

9 Gérée par la Banque mondiale, la GFDRR constitue un partenariat de 41 pays et 8 organisations internationales qui se sont engagés à aider les pays en développement dans leur objectif de réduction de leur vulnérabilité aux catastrophes naturelles et à s'adapter aux changements climatiques. Sa mission est d'intégrer la réduction des risques de catastrophe (RRC) et l’adaptation aux changements climatiques dans les stratégies de développement du pays en soutenant une mise en œuvre du Cadre d'action de Hyogo (HFA) (https://www.gfdrr.org/about_gfdrr).

10 Pour une présentation plus développée de cette situation, voir Saholy Rambinintsaotra et Amadou Lamine Ndiaye, 2008, Analyse institutionnelle des Plates-formes nationales et des Organes référents de la Réduction des Risques de Catastrophes, Deuxième partie : Étude de cas à Madagascar, Bureau national de Gestion des Risques et Catastrophes, 63 p.

11 Le projet d’adaptation évoqué ici est un projet financé par le Fonds d’adaptation élaboré et mis en œuvre par la Direction des changements climatiques et qui s’intitule Promoting climate resilience in the rice sector through pilot investments in Alaotra Mangoro. Les activités du projet comprennent la recherche de variété rizicole adaptée aux changements climatiques, la mise en place d’infrastructures hydrauliques et de stockage suivant des normes qui tiennent compte du changement climatique, la gestion des ressources en eau et la mise à jour des calendriers culturaux.

12 Traduction libre de : “Enabling climate resilience in the agriculture sector in the southwest region of Madagascar” (GEF, 2013, p. 34)

13 Notre recherche documentaire a permis d’identifier les pays suivants : le Bénin, la Sierra Leone et l’Uganda.

14 La crise sociopolitique de 2008 a présidé à la création du Cercle de concertation des Partenaires techniques et financiers en environnement (CCPTF-E) à partir duquel les bailleurs de fonds souhaitaient coordonner leurs activités associées à la thématique de l’environnement. Un groupe de bailleurs de fonds existait entre 1990 et 2002, mais contrairement à ce premier, qui intégrait autant les bailleurs qui interviennent en développement que ceux en environnement, le CCPTF-E ne concerne que l’environnement. Ce dernier est composé de trois commissions, soient celle des aires protégées, celle de la gouvernance des ressources naturelles et le Groupe thématique changement climatique (GTCC).

15 Ces programmes concernent la REDD+ ou Réduction des Émissions de gaz à effet de serre résultant de la déforestation et de la dégradation des forêts, incluant des activités de gestion durable des forêts et d’accroissement de stocks de carbone.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Présentation des institutions nationales qui ont élaboré le PANA et la SNGIZC
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/16639/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 248k
Titre Figure 2. Les acteurs de la problématisation de l’adaptation aux changements climatiques à Madagascar. Le PANA comme point de passage obligé des acteurs.
Crédits Source : adaptée de Sarrasin (2013, p. 57)
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/16639/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 258k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jessica Onitsoa Andriamasinoro et Bruno Sarrasin, « Enjeux politiques de l’adaptation aux changements climatiques dans les projets de gestion intégrée des zones côtières à Madagascar  », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 23 | novembre 2015, mis en ligne le 25 novembre 2015, consulté le 25 mai 2016. URL : http://vertigo.revues.org/16639 ; DOI : 10.4000/vertigo.16639

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Auteurs

Jessica Onitsoa Andriamasinoro

Institut des sciences de l’environnement, Université du Québec à Montréal, C.P. 8888, Succ. Centre-Ville, Montréal, Québec, Canada, H3C 3P8, courriel : onitsoa1@yahoo.fr

Bruno Sarrasin

Département d’études urbaines et touristiques, Université du Québec à Montréal, C.P. 8888, Succ. Centre-Ville, Montréal, Québec, Canada, H3C 3P8, courriel : sarrasin.bruno@uqam.ca

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