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Résumés

La tempête Xynthia a traversé l'Europe et a fortement impacté les côtes charentaises et vendéennes dans la nuit du 27 au 28 février 2010. Cette catastrophe a été le révélateur d'une urbanisation du littoral peu maîtrisée, en contradiction des règles de droit et de bon sens. En réponse à cette catastrophe et afin d'éviter qu'un tel drame ne se reproduise, des mesures d'urgence ont d’abord été mises en œuvre pour tenter de combler les lacunes de la prévention, puis l’État a procédé à une relance des outils existants. Différents projets et propositions de lois ont également été déposés, ils n’ont cependant pas abouti aujourd’hui. Cette contribution s’attache à analyser l’ensemble des conséquences juridiques de la tempête Xynthia sur le droit positif et prospectif.

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Texte intégral

Introduction

1Le changement climatique est un des grands défis du XXIème siècle (OCDE, 2006). Depuis une vingtaine d’années, toutes les études témoignent de son évidence et de l’ampleur de ses répercussions. Sous l’effet de l’activité humaine, le climat change, un certain nombre de conséquences en résulteront et se manifestent déjà, notamment avec l’augmentation ces dernières décennies du nombre de catastrophes naturelles. Parmi celles-ci, les risques côtiers sont liés ou seront aggravés par l’élévation du niveau marin (GIEC, 2013). De plus, les activités humaines et l’anthropisation du littoral contribuent à accentuer l’exposition des enjeux à ce phénomène.

  • 1 « Halios » : qui a trait à la mer; haliotropisme : propriété de se tourner vers la mer, d'être atti (...)

2L’urbanisation du littoral est un phénomène mondial. Ce phénomène d’haliotropisme1 « est relativement jeune, il a débuté dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, modestement d’abord, pour s’accélérer et s’amplifier après la Seconde Guerre mondiale, au cours de la période de croissance des trente glorieuses » (Corlay, 1995) et depuis une trentaine d’années la population vivant à proximité des côtes ne cesse de croître (Deboudt, 2010; INSEE et SOeS, 2008). La commune de la Faute-sur-Mer en est l’exemple, avec depuis les années 1980, 3 000 permis de construire accordés par les maires successifs et ce, en l’absence de prise en compte du risque de submersion marine (Raison, 2008).

  • 2 La tempête Xynthia a touché plusieurs pays européens. Elle a touché principalement les côtes charen (...)
  • 3 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles, JORF du 14 (...)

3Les causes et les conséquences de ce phénomène mondial d’élévation du niveau marin peuvent être illustrées par l’expérience française de la tempête Xynthia. Cette tempête s’est abattue sur les côtes charentaises et vendéennes dans la nuit du 27 février 20102. Au lendemain de la catastrophe, le bilan humain et économique est lourd : 53 morts, 79 blessés et plus de 2,5 milliards d’euros de dommages directs (FFSA, 2010), auxquels il faut ajouter les aides directes et indirectes versées aux particuliers, professionnels et collectivités (Cour des comptes, 2012). Au-delà de ces conséquences dramatiques, c’est tout un système qui est remis en cause allant de la politique d’aménagement du territoire, en passant par le système juridique de prévention des risques jusqu’au régime d’indemnisation des catastrophes naturelles3. La France dispose pourtant d’un arsenal législatif important, que ce soit en droit de l’urbanisme ou en droit des assurances. En théorie, le dispositif semble complet, mais dans la pratique, la tempête Xynthia a démontré ses lacunes. Pour tenter de les combler, un certain nombre de réformes et propositions de réformes ont été faites depuis 2010, que ce soit en droit de l’urbanisme ou en droit des assurances. Il conviendra également d’évoquer les responsabilités pénales issues du procès de la Faute-sur-Mer du 12 décembre 2014, après avoir étudié les évolutions techniques et juridiques relatives aux risques littoraux.

Urbanisme et risques littoraux : le droit positif et ses lacunes

4Dans un premier temps, afin de réduire la vulnérabilité urbaine face aux événements littoraux, la solution la plus répandue consistait à construire des digues. Au fil des ans, il apparaît que ces ouvrages qui ne sont pas infaillibles ont parfois justifié l’urbanisation (Garcin et Pedreros, 2012), et ont créé un faux sentiment de sécurité (ORN Languedoc-Roussillon). Ce phénomène a donc accru la vulnérabilité humaine dès lors que la tempête endommage ces infrastructures. Il convient pour l’ensemble des acteurs de garder à l’esprit que si les digues rendent les inondations plus improbables et font disparaître peu à peu la contrainte psychologique qu’a longtemps représentée le risque d’inondation (Rode, 2011), en revanche lorsqu’un ouvrage rompt, il engendre une véritable catastrophe.

  • 4 Art. L. 146-4 du Code de l’urbanisme posé par la Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 pour l’aménagement, (...)
  • 5 Art. L.2131-1 et L. 2131-2 du Code général des collectivités territoriales.

5Parallèlement à ces méthodes « dures » de gestion du trait de côte, il convient d’utiliser des outils de prévention et d’adaptation pour réduire la vulnérabilité de l’homme à la submersion marine via une limitation de l’urbanisation des côtes. Ainsi, des outils de planification permettent d’organiser la gestion du risque de submersion marine : outils d’urbanisme (Morand-Deviller, 2014) (Schéma de cohérence territoriale (SCOT), Plan local d’urbanisme (PLU)), qui doivent intégrer les risques de manière générale, ou outils spécifiques tels que les Plans de prévention des risques de submersion marine (PPRSM). Si les enjeux sont très faibles, un contrôle ponctuel des permis de construire par le biais de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme pourrait être suffisant, ainsi que le respect du principe d’inconstructibilité sur la bande littorale des cent mètres4. Un autre mécanisme juridique qui peut servir de garde-fous pour réduire la vulnérabilité de l’homme aux submersions marines est le contrôle de légalité, exercé par le Préfet5 sur les autorisations d’urbanismes délivrées par le maire. Enfin, des outils juridiques comme l’acquisition amiable, le droit de préemption et l’expropriation (Bernard et Huygue, 2014) peuvent également être utilisés pour la gestion de l’existant. De manière générale, les risques naturels doivent être pris en compte dans la planification urbaine et dans les politiques publiques. Ces documents de planification qui ont effectivement vocation à maîtriser l’urbanisation constituent une première approche préventive qui permet de réduire la vulnérabilité humaine au risque naturel sur une commune ou une intercommunalité.

  • 6 Directive 2007/60 CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation (...)

6Ainsi, des solutions juridiques existent pour réduire la vulnérabilité humaine aux submersions marines, mais le problème majeur résulte d’une urbanisation à outrance et de la non-application ou mauvaise application de ces outils juridiques. Ces transgressions du droit résultent avant tout de la cohabitation de la prévention des risques avec des enjeux économiques, financiers et politiques locaux prégnants. Cette cohabitation semble difficile, voire impossible. Cette pression se fait d’autant plus sentir s’agissant des risques littoraux en raison de l’attractivité des territoires côtiers. Il y a certes des améliorations à faire, le système est bien évidemment perfectible, mais les mentalités doivent aussi évoluer. Cette évolution est en cours, elle a été impulsée par l’adoption de la directive européenne « inondation6 », puis par la tempête Xynthia, qui a confronté l’homme à sa propre vulnérabilité.

  • 7 Jugement correctionnel du 12 décembre 2014, extrait des minutes du greffe du tribunal de grande ins (...)

7Suite à ce drame, des responsabilités ont été recherchées et ont donné lieu à un procès aux Sables-d’Olonne dont le verdict a été rendu le 12 décembre 20147. Le maire de la commune de la Faute-sur-mer et son adjointe ont été condamnés respectivement à 4 ans et 2 ans de prison ferme pour homicide involontaire, en raison principalement « du refus d’informer la population sur les risques et du mépris des règles d’urbanisme » (Cans et al., 2015). Ce jugement est exemplaire par l’importance des sanctions et constituera probablement un frein à l’urbanisation des zones à risque. Désormais, sur les littoraux nationaux, les préfets, les services préfectoraux, les maires et leurs administrés devront être particulièrement attentifs à la problématique du risque de submersion marine.

8En toute hypothèse, avec le changement climatique, il convient de modifier notre approche aux risques au travers de politiques publiques s’inscrivant sur le long terme. Il ne s’agit plus uniquement de mesures de prévention mais d’adaptation. Effectivement, même si la prévention est indispensable et généralement efficace, elle n’est pas toujours suffisante à la sauvegarde des vies humaines. Ainsi, il appartient à l’État, aux décideurs locaux, mais aussi aux citoyens, de tout mettre en œuvre pour impulser une nouvelle politique de gestion des risques naturels.

Réformes et propositions de réformes en droit de l’urbanisme

9Depuis la tempête, les initiatives visant à comprendre les lacunes du droit et sensibiliser davantage les élus locaux se sont multipliées. Ce qui est certain, c’est que ce drame, malgré le caractère exceptionnel du phénomène météorologique, est avant tout le résultat d’une urbanisation à outrance au détriment des règles urbanistiques (Sénat, 2010). Cette ineffectivité du droit conduit à une nécessaire relance des outils de prévention, ainsi qu’à de nouvelles propositions intégrant davantage la submersion marine.

La relance des outils existants et les zones noires

10La France dispose d’un arsenal juridique important en matière de gestion des risques naturels. Celui-ci s’avère néanmoins peu mis en œuvre. Plutôt que de créer de nouveaux outils, il convient d’abord de renforcer les outils existants afin qu’ils intègrent la submersion marine et accentuent le contrôle des diverses mesures mises en œuvre.

  • 8 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation (...)
  • 9 Directive 2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007, op. cit. art. 1.
  • 10 Loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JORF n°0160 du 13 (...)

11Il convient en premier lieu de rappeler les grandes lignes de la Directive inondation8 dont le principal objectif est « d’établir un cadre pour l’évaluation et la gestion des risques d’inondations, qui vise à réduire les conséquences négatives pour la santé humaine, l’environnement, le patrimoine culturel et l’activité économique associées aux différents types d’inondations dans la Communauté 9». Transposée en droit français en juillet 201010, elle demandait :

  • de procéder pour chaque district hydrographique avant le 22 décembre 2011 à une « évaluation préliminaire des risques d’inondation » (EPRI), fondée sur des données historiques;

  • à chaque État membre de procéder à l’identification des Territoires à risque important (TRI) avant le 12 décembre 2012;

  • que soient arrêtés avant le 22 décembre 2015, des Plans de gestion des risques d’inondation (PGRI)

12Les deux premières étapes ont d’ores et déjà été accomplies. Ainsi, 122 TRI ont été identifiés en France, dont 34 TRI submersions marines, qui englobent 69 % de la population potentiellement soumise aux risques de submersion marine (MEDDE, 2013c).

13Concernant les PGRI, l’État a décidé de les encadrer par une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation « qui rassemble les dispositions en vigueur pour donner un sens à la politique nationale et afficher les priorités » (MEDDE, 2014). Cette stratégie s’articule autour de 3 objectifs prioritaires : augmenter la sécurité des populations exposées, stabiliser à court terme et réduire à moyen terme le coût des dommages liés à l’inondation et raccourcir le délai de retour à la normale des territoires sinistrés (MEDDE, 2014). Pour ce faire, il conviendra de développer la gouvernance et la maîtrise d’ouvrage, aménager durablement les territoires, mieux savoir pour mieux agir et apprendre à vivre avec les inondations (MEDDE, 2014).

  • 11 Cet article s’applique aux « constructions, aménagements, installations et travaux faisant l'objet (...)
  • 12 MEEDDM, Circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 (...)

14En second lieu, il convient de rappeler que la construction dans les zones à risques peut être interdite par le biais de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme qui permet de s’opposer au permis de construire ou aux autorisations d’aménagement pour des raisons de sécurité11. La circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia12 rappelle donc qu’il est « instamment demandé aux préfets de départements de s’opposer à la délivrance d’autorisation d’urbanisme dans les zones à risque fort (dont les zones d’extrême danger) et notamment dans les bandes de sécurité situées derrière les ouvrages de protection, sur la base des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ». Il est ainsi demandé aux Préfets de faire un bon usage du contrôle de légalité.

  • 13 Art. L. 111-3 al 1 c. urb. « La reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis (...)
  • 14 Voir annexe IV de la circulaire du 07 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête (...)

15La circulaire rappelle également que le droit de reconstruire à l'identique après sinistre13 peut être limité par l’intermédiaire du PLU ou du PPRN14.

  • 15 Circulaire du 2 aout 2011 relative à la mise en œuvre des plans de prévention des risques naturels (...)

16En troisième lieu, l’État peut relancer l’élaboration des Plans de prévention des risques naturels. L’objectif annoncé après la tempête Xynthia était de couvrir rapidement de PPR l’ensemble des zones basses exposées à un risque fort de submersion marine, en prenant en compte le changement climatique. Pour que ce projet soit réalisable, une liste et une carte des communes prioritaires concernées ont été établies, soit 303 communes qui devaient être couvertes par un plan de prévention des risques naturels opposable avant 201415. En février 2012, 75 % de ces PPR prioritaires étaient déjà prescrits (MEDDE, 2012b), et 90 % un an plus tard, soit 276 sur 303 communes (MEDDE, 2013a). Aujourd'hui, si la quasi-totalité des PPR prioritaires a été prescrite, il est difficile d'établir combien sont opposables, en raison d'un manque de consolidation des informations (CGEDD et al., 2014). Il est néanmoins évident, comme le relève le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), que "malgré l'accélération des prescriptions, l'objectif d'une couverture complète des territoires exposés à un risque de submersion rapide par des PPR opposables à l’été 2014 – dans le délai de 3 ans fixé par la circulaire (de 2011)" n'est pas atteint (CGEDD et al., 2014).

  • 16 MEEDDM, Circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 (...)
  • 17 La méthode de délimitation a été fixée par une circulaire signée par le directeur du cabinet du min (...)
  • 18 Sur la notion de « zone noire » et « zone de solidarité » voir C. Chadenas et D. Mercier, "La tempê (...)

17Enfin a été créé un nouveau type de zonage, par la même circulaire de 201016, qui donne pour instruction particulière aux Préfets de Vendée et de Charente-Maritime, d’établir les « zones de solidarité17 » (Chadenas et Mercier, 2012). Ces zones initialement baptisées « zones noires18 » sont considérées comme représentant un risque mortel pour leurs habitants. L’État s’est engagé à racheter l’ensemble des habitations existantes, par le biais de la procédure de rachat à l’amiable, ou pour les plus récalcitrants par le biais de l’expropriation (Le Louarn, 2012). Ce zonage spécifique au littoral vendéen et charentais, établi dans l’urgence et suscitant la polémique (Ropert 2010; Sénat, 2010), a fait l’objet d’expertises complémentaires (MEDDTL, 2010) sans pour autant être abandonné (MEDD, 2012a).

  • 19 Les indemnisations des maisons par le fonds étaient initialement plafonnées à 60 000 euros, afin de (...)
  • 20 Art. L. 561-1, L. 561-3 et L. 566-6 du code de l’environnement.
  • 21 Loi n° 2010-788, 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, -art 222, JORF n (...)
  • 22 Fonds Barnier ou Fonds de prévention des risques naturels majeurs.
  • 23 Art. L. 561-1 Code de l’environnement modifié par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 -art 222, o (...)
  • 24 À la valeur du marché exempt de risque.

18Pour permettre la mise en œuvre de ces mesures post-Xynthia, le dispositif du fonds de prévention des risques naturels, dit « fonds Barnier » a été déplafonné19 et étendu aux submersions marines20, par la loi « Grenelle 2 »21. L’extension du fonds Barnier22 au risque de submersion marine (MEDAD et SDPRM, 2006) et l’intégration dans le code de l’environnement de la notion de submersion marine23, vient finalement préciser la règle d’urbanisme et renforcer la prise en compte du risque de submersion marine. Ces mesures ont permis à l’État de tenir sa promesse de rachat des biens24.

19La circulaire de 2010, hormis les informations relatives aux zones de solidarité, ne fait finalement que rappeler des règles de droit qui avaient été ignorées durant des années, ce qui n’a pas manqué d’augmenter la vulnérabilité humaine à la submersion marine.

  • 25 Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs : Annexe au projet de lo (...)
  • 26 Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs : Annexe au projet de lo (...)

20En revanche, cette extension du fonds Barnier n’est pas sans conséquence. Elle accentue drastiquement ses dépenses qui ont déjà connu une croissance progressive ces dix dernières années. Elles ont doublé de 2005 à 2006, triplé en 2007 (CGDD, 2009). Avec Xynthia elles ont véritablement explosé25 pour décupler en 201126. La submersion marine a représenté 80 % des dépenses du fonds en 2010 et 47 % en 2011. Ainsi, en deux ans, elle a multiplié par deux les dépenses du fonds. Le maintien d’un solde positif, malgré les dépenses exorbitantes de ces dernières années, a été rendu possible par une hausse des recettes due à l’intervention étatique, ainsi qu’à la constitution de réserves.

21La question qui se pose aujourd’hui est de savoir si les mesures de gestion mises en place après la tempête Xynthia pourraient être reproduites, voire généralisées dans l’éventualité de catastrophes similaires. La réponse serait probablement négative, en raison de l’incohérence des indemnisations relevée par la Cour des Comptes (Cour des comptes, 2012) et du coût pour l’ensemble de la collectivité.

Le plan de prévention des submersions rapides

22La tempête Xynthia ayant été suivie, en juin 2010, par de graves inondations dans le Var, la Direction générale de la prévention des risques a publié un mois plus tard une proposition de plan de prévention des submersions marines et des crues rapides (DGPR, 2010), donnant « les orientations à suivre pour réduire la vulnérabilité dans les zones menacées : maîtrise de l’urbanisation, projet d’aménagement intégrant les risques, travail sur le bâti existant » (DGPR, 2010).

  • 27 Validé par le 1er ministre le jeudi 17 février 2011.

23Ce plan, validé en février 201127, porte plus précisément sur la prévention du risque de submersions marines, de la défaillance des digues fluviales ou maritimes et la prévention des inondations par ruissellement ou crues soudaines. Il vise à renforcer la politique de prévention en s’adressant à l’ensemble des acteurs et contient un certain nombre d’actions communes, spécifiques aux submersions ou à d’autres types d’inondation, s’articulant autour de quatre axes :

  • maîtrise de l’urbanisation, et adaptation du bâti;

  • amélioration du système de surveillance, de prévision de vigilance et d’alerte;

  • fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection;

  • amélioration de la résilience des populations (ministère de l’Écologie, 2011).

  • 28 Voir « Projet PAPI et PSR labellisés depuis la création de la Commission mixte inondation (CMI), ja (...)

24D’un coût global de 1,5 milliard d’euroset financé à hauteur de 500 millions d’euros par le Fonds Barnier (ministère de l’Écologie, 2011), ce plan d’une durée de 5 ans s’est principalement « focalisé sur la conception de projets de travaux, laissant au second plan les autres types d’actions de prévention » (IGA, 2014). En revanche, il a permis à la France de doubler le rythme actuel des investissements dans le renforcement des digues (Borloo, 2010). En 2010, 190 chantiers avaient été réalisés dans l’urgence juste après la tempête. Début 2013, 49 chantiers sont en attente sur le territoire national28. Mais deux ans après son lancement, la lenteur administrative empêche l’avancée du programme. L’État est ainsi contraint de simplifier et de réduire les délais propres aux travaux de réfection des digues afin que ce ne soit pas un échec (Anziani, 2013; Retailleau, 2013). Pour ce faire, une mission d’appui d’experts auprès des services de l’État, annoncée par l’ancien ministre de l’Environnement a été mise en place pour veiller à la simplification et la réduction des délais (Batho, 2013).

  • 29 8000 kilomètres de digues fluviales et 1000 kilomètres de digues et autres ouvrages de défense cont (...)
  • 30 Ces zones identifiées en 2011 au travers de la préfiguration de la liste future des territoires à r (...)

25Malgré les efforts de l’État et des collectivités locales relatifs aux travaux de confortement de ces ouvrages de défense (la France disposant de 9000 kilomètres de digues29) (MEDDE, 2010), des millions d’euros seront encore indispensables en raison des travaux incessants d’entretien courant ou exceptionnel. Dès lors, les moyens nécessaires seront considérables d’autant que les digues ne sont pas un moyen imparable de lutte contre la submersion. De plus, même si le plan est une initiative importante et nécessaire en matière sécuritaire, il ne suffira pas en lui-même à consolider l’intégralité des digues qui le nécessitent. Il convient donc de renforcer les digues se trouvant dans les zones prioritaires qui représentent les zones où les risques sont importants30.

26Mais la protection par les digues sur tout le littoral n’est pas une solution en soi, elle doit s’articuler avec une gestion différente, passant parfois par le recul stratégique (Cousin, 2011). Recul qui devra être anticipé et concerté avec les différents acteurs, afin d’éviter de susciter des polémiques semblables à celle de l’établissement des « zones de solidarité » post Xynthia.

27À ce titre, dès novembre 2011, le député Alain Cousin a établi une proposition pour une stratégie nationale de gestion du trait de côte, du recul stratégique et de la défense contre la mer, suivie par un appel à projets en 2012 pour l’expérimentation de la relocalisation des activités et des biens (MEDDE, 2010). 5 projets ont ainsi été retenus (MEDDE, 2013b).

La proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

  • 31 Deux propositions de loi identiques tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion (...)
  • 32 Objet du texte de la proposition de loi visant à assurer une gestion effective du risque de submers (...)
  • 33 Voir Propositions de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, Te (...)
  • 34 Voir Propositions de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, Te (...)
  • 35 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, JO le 13 juill (...)
  • 36 Notamment art. L562-1, L564-1, L564-2, L564-3, L566-7 et L566-8 c.env., voir « Chapitre 1 de l’appr (...)

28Suite à la tempête Xynthia, une proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine a été déposée au Sénat le 14 décembre 201031. Cette proposition a pour double objectif « de permettre un accompagnement des sinistrés dans l'éventualité d'une crise, notamment grâce à une indemnisation efficace, et d'en réduire les conséquences par une meilleure anticipation32. » Ainsi, la préparation de la population aux risques, l’organisation des secours33, la gestion des digues et leur contrôle34, devraient être adaptés et renforcés. Le risque de submersion marine devrait davantage être pris en compte dans l’approche globale du risque. Pour ce faire, la proposition de loi poursuit le travail amorcé par la loi « Grenelle 2 »35 et souhaite insérer dans le code de l’environnement et le code de l’urbanisme de manière plus systématique les risques littoraux et le risque de submersion marine au côté du risque inondation36.

  • 37 Idem. « (… )impose de prendre en compte l’existence d’ouvrages de défense dans l’élaboration des PP (...)

29Au niveau de la planification, la prise en compte du risque devrait être renforcée, les Plans de prévention des submersions marines devraient notamment prendre en compte l’existence d’ouvrages de défense contre les eaux37 lors de leur élaboration.

  • 38 Texte n° 172 et 173, op. cit., p. 5.
  • 39 Texte n° 172 et 173, op. cit., pp. 6-7.
  • 40 Idem.
  • 41 Texte 172 et 173, op. cit., « La gestion des digues et de défense contre la mer (Chapitre III) ». p (...)
  • 42 Texte 172 et 173, op. cit., « Des régimes d'indemnisation juste et efficace sont indispensables pou (...)
  • 43 Voir les étapes de la discussion de la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective d (...)

30La proposition de loi incite à renforcer la portée du PPR, en passant de la simple prise en compte au sein des documents d'urbanisme à un strict respect par le PLU des prescriptions édictées.38. Le droit des sols intégrerait ainsi davantage le risque de submersion marine39 et le code de l’urbanisme, la protection de la population40, qui ne figure qu’au sein du code de l’environnement. Cette proposition de loi s’intéresse aussi à « la gestion des digues et de la défense contre la mer 41» et à la gestion post-Xynthia : afin de compenser les pertes fiscales induites par la démolition des habitations situées en zone de solidarité, un mode de compensation de ces recettes fiscales est envisagé42. Il semble toutefois que ces propositions de loi aient été abandonnées depuis. Adoptées par le Sénat le 3 mai 2011, elles semblent au point mort, n'ayant toujours pas été discutées à l'Assemblée nationale43.

31En tout cas, au niveau local, les communes de la Faute-sur-Mer et de l’Aiguillon, directement victimes de la tempête Xynthia, semblent avoir tiré les leçons de cette catastrophe. Un nouveau plan de prévention des risques inondation a été prescrit par un arrêté préfectoral du 17 aout 2010, et adopté non sans contestation le 18 juillet 2012.

  • 44 La loi de 2003 n° 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques (...)

32Ce plan s’appuie sur le cadre législatif et réglementaire antérieur44, en intégrant néanmoins les nouvelles réglementations adoptées après Xynthia, et en prenant en compte le risque de submersion marine.

  • 45 LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmati (...)

33Il semble donc que les renforcements opérés par les pouvoirs publics après la tempête Xynthia aient été utiles. Ils rappellent d’une part que les moyens existants peuvent permettre de prévenir le risque de submersion de manière efficace s’ils sont bien appliqués. D’autre part, l’intégration de la submersion marine au sein des textes législatifs permet de la considérer comme un risque à part entière et non seulement comme une sous-catégorie de risque, et traduit l’engagement des pouvoirs publics en ce sens. Cet engagement s'est encore récemment confirmé avec l'adoption en 2014 de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPAM)45.

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles46 et la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

  • 46 LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmati (...)
  • 47 Loi n ° 2014-58, du 27 janvier 2014, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirm (...)

34La loi de 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite MAPAM47, modifie pour l’avenir les compétences sur la gestion des risques d’inondation, et notamment des digues. Le texte heurte nombre d’observateurs, sans que beaucoup d’analyses aient encore été publiées à son sujet. Sensibilité à ces questions, enjeux locaux trop importants... les juristes estiment que cette loi signe clairement un désengagement de l’État aux dépens d’élus locaux qui n’ont peut-être pas saisi toute la portée de ce transfert, en termes de responsabilité et de moyens. Cette loi est issue du constat que le tiers des digues sont « orphelines » (Cour des comptes, 2012) et que le risque était grand pour l’État qu’elles lui soient transférées via la procédure des biens vacants et sans maître (CEPRI, 2010).

  • 48 Art. L. 211-7 du Code de l’environnement.

35Par conséquent, le législateur a créé une nouvelle compétence obligatoire des communes ou des EPCI, orientée vers la gestion des milieux aquatiques et la prévention contre les inondations (GEMAPI), qui comprend la défense contre la mer et donc la gestion des digues48.

36La compétence GEMAPI prévoit un transfert de compétence échelonné dans le temps. Tout d’abord à partir du 1er janvier 2016 cette compétence sera transférée aux communes et leurs groupements, avec une possibilité de mise en œuvre anticipée. Ensuite, avant le 1er janvier 2018 cette compétence devrait être transférée vers un EPCI à fiscalité propre. En revanche, les conseils généraux, conseils régionaux, leurs groupements ou d'autres personnes morales de droit public exerçant cette compétence, pourront continuer à l'exercer jusqu'à son transfert à un EPCI, au plus tard le 1er janvier 2018. Enfin, l'État continuera pour sa part, lorsqu'il gérait des digues à la date d'entrée en vigueur de la loi, d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'EPCI compétent pendant une durée de dix ans, soit jusqu’en 2024. Pour autant, les digues gérées par l’État, comme les autres digues, seront transférées aux communes en 2016, et ce sont donc ces communes qui porteront la responsabilité des dommages éventuels liés à des inondations par rupture ou débordement de ces digues.

  • 49 Nouvelle rédaction de l’article L. 213-12 du Code de l’environnement.
  • 50 L. 213-12 du Code de l'environnement

37Parallèlement, la compétence des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) est désormais élargie à la « défense contre la mer »49. Ils pourront également se voir confier, par transfert ou délégation, tout ou partie de la compétence Gemapi, ou mener à bien des projets d'aménagement d'intérêt commun50. De plus, des EPAGE (établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau) seront mis en place, dont il n’est pas exclu qu’ils s’intéressent à la gestion des submersions marines (Lambert, 2014).

  • 51 Art. 1530 bis II et III CGI.
  • 52 Prévu à l’art. L211-7-5 c. env.

38La question du financement lié au transfert des ouvrages de prévention des inondations et submersions risque de poser un certain nombre de problèmes. Si la loi MAPAM prévoit une nouvelle taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, à hauteur de 40 euros par an51 pour les propriétaires, les résidents et les activités économiques situés sur la commune, la somme collectée sera faible comparée d’une part aux montants potentiellement importants liés à l’entretien des ouvrages de défense contre la mer, et d’autre part comparés à l’ensemble des mesures potentielles entrant dans le cadre de « la prévention des inondations »52.

39Par conséquent, cette loi opère un transfert de responsabilité relatif aux ouvrages de défense contre la mer, sans prévoir de mesures de financement adéquates. En revanche, cette loi influencera davantage les collectivités et les propriétaires à s’inscrire dans une démarche d’anticipation du risque, telle que celle de la relocalisation des activités et des biens.

  • 53 Loi n° 82-600, op. cit.

40Ainsi, la tempête Xynthia a permis de révéler d’une part les failles de la planification et d’autre part le mauvais entretien des ouvrages de défense contre la mer. En outre, elle a aussi révélé les limites du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles institué par la loi du 13 juillet 198253.

Réformes et propositions de réforme en droit des assurances

  • 54 Ces nouveaux risques sont entendus ici comme ceux engendrés par le changement climatique, comme la (...)
  • 55 Loi n° 82-600 op. cit.
  • 56 Il existait bien quelques rares exceptions. À ce sujet voir Ledoux, B., 1995, Les catastrophes natu (...)

41Depuis plusieurs années le monde de l’assurance est confronté à des bouleversements importants (Godard, 2002), occasionnés par l’apparition de nouveaux risques54 et engendrant inéluctablement de nouvelles incertitudes. La difficulté demeure dans le fait que les « incertitudes émergentes » sont hors normes, nécessitant de nouvelles réflexions pour pallier la hausse des coûts d’indemnisation des dommages, mais aussi leur multiplication. Ainsi, la loi de 198255 avait-elle mis en place, en France, un régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. Avant l’adoption de cette loi, les dommages causés par ces dernières étaient très peu pris en charge: il n’existait pas d’assurance des catastrophes naturelles56 en raison de la faible probabilité de ces évènements. Les indemnisations actuelles sont donc rendues possibles grâce au principe de la solidarité, d’où le régime tire sa robustesse. La mise en jeu de cette solidarité permet de faire fonctionner le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles appelé CatNat, en répartissant leur coût sur l’ensemble des assurés, et non pas seulement sur les personnes soumises à un risque naturel. C’est le résultat d’une absence de différenciation de la prime en fonction de la soumission au risque. Pour en assurer le fonctionnement, l’État a apporté sa garantie illimitée.

42Le système et son fonctionnement ont fait leurs preuves durant trente ans. En revanche, le régime a été construit sur une vision peu prospective, dans un contexte d’occurrence faible. Aujourd’hui, dans un contexte de changement climatique, la survenance des catastrophes est de plus en plus fréquente. En outre, la valeur des biens assurés est toujours plus importante notamment la valeur des biens situés sur le littoral. Les lacunes résultant d’une vision à court terme doivent donc être comblées pour pouvoir faire face aux difficultés à venir.

  • 57 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, Étude d’impact (...)
  • 58 Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles : les étap (...)
  • 59 Il a fait l’objet d’une première lecture au Sénat en avril 2012. Voir Projet de loi portant réforme (...)

43La survenance de la tempête Xynthia est venue mettre la réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles au centre de l’actualité. Les circonstances exceptionnelles sont toujours opportunes pour entamer une réflexion sur les améliorations à opérer, en raison des faiblesses et des limites que ces événements viennent révéler. La tempête a illustré les dépenses supplémentaires qui pourraient être engendrées par le changement climatique, et a par là même impulser un projet de réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles57 qui a fait l’objet d’une première lecture au Sénat en avril 201258. Pour autant, ce texte comme les propositions de loi relatives à la gestion effective du risque de submersion marine n’a toujours pas été adopté59.

44Ce projet tente d’apporter de nouvelles approches pour inscrire le régime dans la durée, alors que les réformes précédentes ne portaient que sur des précisions et clarifications relatives au régime, sans apporter à ce dernier de véritable changement lui permettant de perdurer. Les initiateurs du projet de réforme ont la volonté d'apporter les changements nécessaires, afin d'adapter le régime aux évolutions présentes et à venir et pouvoir ainsi le pérenniser dans le temps. Pour ce faire, la réforme vise à combler un certain nombre de lacunes que la pratique a démontrées, notamment, par la clarification du cadre juridique du régime, un des objectifs majeurs de la réforme, avec la prévention.

La clarification du cadre juridique

  • 60 Art. L125-1 al 3 code des assurances.
  • 61 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, enregistré à l (...)
  • 62 Les avalanches, les inondations par débordement de cours d’eau; les inondations par ruissellement; (...)
  • 63 Voir le Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude (...)

45En premier lieu, ce projet envisage de délimiter plus précisément les événements couverts par le régime CatNat. Les effets des catastrophes naturelles sont définis par le droit positif comme « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises (…)60. Le cadre d’action du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles s’avère assez vague et large, ce qui implique qu’une multitude d’événements non précisés par le législateur se trouvent couverts par ce régime. Pour définir ce cadre, le projet de réforme prévoit l’établissement par décret en Conseil d’État d’une liste d’événements entrant dans son champ d'application61, qui reprendrait les phénomènes reconnus par les arrêtés interministériels, qui sont d’une grande stabilité depuis la création du régime. Cette liste devrait comprendre une quinzaine d’événements62, notamment trois risques littoraux: les inondations dues aux submersions marines, les inondations et chocs mécaniques liés à l’action des vagues, les raz-de-marée. Cette mesure, qui garantirait une certaine sécurité juridique pour les assurés et les assureurs, peut néanmoins être discutée. Aujourd’hui, il est vrai que le régime ne cesse d’être étendu à de nouveaux risques comme la submersion marine; cependant, établir une liste exhaustive peut entraîner un vide juridique, dans l’éventualité où surviennent des événements que le législateur aurait pu omettre63. Dans un tel cas, qui indemnisera les victimes? Sur quel financement?

  • 64 Loi n° 82-600, op.cit.
  • 65 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, enregistré à l (...)
  • 66 Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude d’i (...)
  • 67 Chaque région a ses propres vulnérabilités. Par exemple, le Nord-Pas-De-Calais est davantage soumis (...)

46En second lieu, le projet précise la définition de la catastrophe. Dans le régime issu de la loi de 198264, c’est l’intensité anormale de l’agent naturel qui fait qu’un événement devient catastrophique, mais une lacune demeure quant au « degré » de cette intensité, qui n’est pas établi. C’est sur ce point que porte la deuxième clarification du projet de loi. Il prévoit d'une part que seraient précisés par voie réglementaire les paramètres et les seuils permettant de caractériser l’intensité anormale des agents naturels. Il prévoit d'autre part de désigner juridiquement les organismes scientifiques chargés de la mesure et de l’évaluation de l’intensité des agents naturels65. L’ensemble de ces mesures proposées aurait pour conséquence non seulement de limiter la prise en charge de dommages liés à des agents naturels de faible amplitude, mais aussi de donner un poids supplémentaire aux organismes scientifiques lors de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Le projet de réforme modernise donc le dispositif en précisant son champ d’intervention et en le rendant beaucoup plus transparent. Cependant, ici encore, le fait de figer sur papier des critères nationaux fixant le seuil d’anormalité de l’agent naturel ne fait pas l’unanimité66. Il est d’une part difficile d’établir des critères, ceux-ci pouvant être très variables d’un lieu à un autre. Ainsi, des événements pourront être considérés comme courants dans certaines régions, et dans d’autres comme exceptionnels67. Il paraît donc délicat d’établir des seuils nationaux quand on sait qu’en matière de catastrophe naturelle, chaque situation est différente. Parfois, une conjonction d’éléments peut transformer un événement banal en une véritable catastrophe.

Des mesures davantage tournées vers la prévention

  • 68 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles enregistré à la (...)
  • 69 Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude d’i (...)
  • 70 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, Étude d’impact (...)

47L’une des grandes critiques du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles actuel résulte de la déresponsabilisation qu’il peut entraîner, du fait de son manque d’incitation à la prévention. Le projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles traite ainsi de la prévention dans son chapitre 2 intitulé, « Incitation à la prévention des dommages causés par les catastrophes naturelles68 ». Pour atteindre cet objectif de prévention, il est envisagé de jouer sur la modulation de la prime d’assurance. Aucune réforme n’avait osé jusqu'ici opérer une modulation des tarifs d’assurance en fonction de la soumission du bien au risque. Le projet de réforme avance justement dans ce sens, en supprimant l’uniformité de la prime, socle même du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles depuis sa création. Mais ces propos sont tout de même à nuancer. D’une part, la modulation de la prime serait encadrée, elle ne toucherait que les contrats d’assurance des collectivités locales et les entreprises d’une certaine taille, acteurs considérés comme pouvant avoir une action sur la prévention69. D’autre part, la modulation de la prime pour les particuliers a été exclue lors des différentes consultations, dans la mesure où en raison des seuils qui avaient été fixés, elle ne représenterait qu’environ 25 euros par an, ce qui n’aurait aucun effet incitatif sur les assurés et donc sur la prévention70.

  • 71 Art. L. 125-6 C.ass al1 et 3: « Dans les terrains classés inconstructibles par un plan de préventio (...)
  • 72 Art. L. 125-6 c. ass. al3 : « Les entreprises d'assurance ne peuvent toutefois se soustraire à cett (...)
  • 73 Les assureurs ont participé à hauteur des dommages qu'ils auraient indemnisé dans une situation "cl (...)

48La seconde mesure du projet de loi vise les biens construits en violation des règles édictées par un PPRN et des biens construits ou des activités exercées en violation des règles administratives. Le code des assurances prévoit que l’assureur n’a pas l’obligation d’ouvrir droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dès lors qu'un bien serait en contradiction avec la loi71. Mais cette possibilité ne peut être mise en œuvre que lors de la conclusion initiale ou du renouvellement du contrat72. Une fois de plus, la théorie semble juste et légitime. En revanche, la pratique est tout autre puisque cette mesure est très peu appliquée dans les faits. Par exemple dans le seul secteur de la Pointe, à l'Aiguillon-sur-mer, 62 biens pour lesquels aucun permis de construire n'aurait été délivré ont bénéficié de la procédure de rachat amiable post Xynthia par l'État, à laquelle les assureurs ont également participé73 (Cour des comptes, 2012). Cette absence de contrôle systématique de la situation en matière de permis de construire est d'une part injuste envers les autres assurés, mais aussi envers l'ensemble de la population nationale qui contribue à indemniser des habitations illégales et est d'autre part déresponsabilisante. Ces « dérogations » peuvent conforter des comportements abusifs et réduire à néant tout effort de prévention.

  • 74 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, enregistré à l (...)
  • 75 Idem.
  • 76 Art. L121-16 c. ass. : « Toute clause des contrats d'assurance tendant à subordonner le versement d (...)
  • 77 Art. L121-17 c. ass. : « Sauf dans le cas visé à l'article L. 121-16, les indemnités versées en rép (...)
  • 78 Projet de loi enregistré à la présidence du Sénat le 3 avril 2012, Article 3 de l’exposé des motifs (...)
  • 79 Idem.

49En outre, et afin que la règle puisse jouer pleinement son rôle, le projet de loi vient renforcer la prévention en transformant la possibilité offerte aux assureurs en une obligation de ne plus couvrir un bien construit sur les zones inconstructibles d’un PPR ou en violation des règles administratives de prévention des risques naturels74. À cette fin, le projet de loi prévoit la déchéance de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles pour ces biens75. Le projet de réforme renforcerait également la prévention des articles L121-1676 et L121-1777 du code des assurances en supprimant toute obligation pour l’assuré d’utiliser son indemnité pour reconstruire sur le même site sinistré78. La loi ne contraindrait donc plus les sinistrés, pour bénéficier de leur indemnité, à rester établis sur le même site, même en l’absence de PPRN79. Cette approche évite de reproduire, de plus par obligation, les mêmes erreurs, elle est ainsi beaucoup plus préventive. On pourrait dès lors imaginer que ces indemnités de reconstruction pourraient venir appuyer des mesures de relocalisation. Effectivement, le fait que le montant de l’indemnisation puisse être utilisé sur un autre site que le site sinistré constitue un début d’aide au financement de la relocalisation et apparaît comme un renversement de logique indispensable. À quoi bon remettre en état des habitations qui seraient sans cesse confrontées aux risques côtiers, aggravés par l’élévation du niveau marin?

  • 80 Notamment L. 125-1 et L. 125-6 du code des assurances, modifié par la loi n° 2003-699 du 30 juillet (...)

50Ce projet de réforme vient bien inciter à des comportements plus responsables en matière de prévention. Il est plus strict que les textes qu’il a vocation à remplacer80. Les points les plus marquants de ce projet résident d’une part dans l’exclusion des dommages pouvant relever de la garantie décennale, ce qui peut faire sortir de la couverture CatNat un bon nombre de sinistres, et d’autre part de la modulation de la prime qui pourrait avoir un impact sur la prévention. En outre, la modulation des primes marquerait un véritable changement de mentalité, une véritable évolution du régime: s'agirait-il alors des prémices de la mort du système CatNat « à la française », avec un risque de remise en cause de ses fondements, ou au contraire de la renaissance du régime sur de nouvelles bases finalement plus solides? Seul l'achèvement des débats parlementaires, aujourd'hui au point mort, pourrait donner une réponse à cette question.

51En tout cas, ce projet de réforme est novateur. Il ose aborder la modulation de la prime, chose impensable il y a encore quelques années. Il s’inscrit dans une véritable réflexion sur la prévention, avec une volonté de responsabiliser les acteurs. En revanche, il ne semble pas régler un problème majeur, celui de la solvabilité du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. Dans cette optique, concernant les risques littoraux, ne faudrait-il pas aller encore plus loin dans la réforme, en envisageant d’autres mécanismes assurantiels, d’autres formes de mutualité? La submersion marine n’est-elle pas un risque qui devrait être traité spécifiquement en raison des populations qu’elle touche (hormis les personnes installées là depuis des générations, il s’agit de plus en plus de personnes aisées)? Ne faudrait-il pas différencier dans l’indemnisation la submersion marine et le phénomène d’élévation du niveau de la mer?

  • 81 Voir Mulot, V., 2015, « Les submersions marines : nouveaux enjeux, nouvelles pratiques juridiques » (...)

52Ce dernier doit-il, ou non, relever du régime Cat’Nat? Des réflexions sur ces sujets doivent être engagées81 (Mulot, 2015), en outre, sans tout attendre des assurances, chaque acteur, quel qu’il soit, peut jouer un rôle dans la prévention. Chacun doit admettre qu’il n’est plus envisageable de continuer à urbaniser le littoral en violation des règles de droit, mais aussi des règles de bon sens.

53La tempête Xynthia aura marqué un grand pas dans la prise de conscience et dans l’avancée des politiques de prévention des risques naturels, plus particulièrement dans la prévention du risque de submersion marine. Elle est venue rappeler que l’homme n’est pas invincible et que parfois la nature peut reprendre ses droits. Elle l'a confronté à sa vulnérabilité dont il est souvent l’unique instigateur, en raison de l’urbanisation à outrance du littoral, qui ne peut qu’engendrer des catastrophes et fragiliser de par la même le système indemnitaire. Il reste à espérer que cet événement ne soit pas bientôt oublié et que les tristes conséquences de la tempête Xynthia permettent à tous d'en tirer une véritable leçon, afin qu’un tel drame ne puisse se reproduire.

 Remerciements

54Ces réflexions ont bénéficié du soutien du fonds Axa pour la recherche.

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Bibliographie

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Raison, S., 2008, Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : exemple de mise en oeuvre en Vendée, Xèmes Journées Nationales Génies Côtier-Génie Civil, 14-16 octobre 2008, Sophia Antipolis, p. 287.
DOI : 10.5150/jngcgc.2008.027-R

Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs : Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 25.

Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs : Annexe au projet de loi de finances pour 2011, p. 23, [En ligne] URL : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/

Retailleau, B., 2013, Plan digues : l’État central doit faire preuve de bon sens, Blog 25 février 2013, [En ligne] URL : http://brunoretailleau.net/2013/02/25/plan-digues-letat-central-doit-faire-preuve-de-bon-sens/

Rode, S., 2011, Après Xynthia des choix de gestion du risque d’inondation à réviser? », Actes du 4e colloque ARPEnv : L’individu et la société face à l’incertitude environnementale, Ifsttar Lyon-Bron, 6-8 juin 2011, 5 p.

Ropert, M., 2010, La contestation des zones noires élaborées après la tempête Xynthia de février 2010, Mémoire Université de Tours, 68 p.

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Notes

1 « Halios » : qui a trait à la mer; haliotropisme : propriété de se tourner vers la mer, d'être attiré par elle, Voir J.-P. Corlay, 1995, Géographie social, géographie du littoral, in Norois, n°165, p248, [En ligne] URL : http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/noroi_0029-182X_1995_num_165_1_6623

2 La tempête Xynthia a touché plusieurs pays européens. Elle a touché principalement les côtes charentaises et vendéennes dans la nuit du 27 au 28 février 2010.

3 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles, JORF du 14 juillet 1982 p. 2242.

4 Art. L. 146-4 du Code de l’urbanisme posé par la Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 pour l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

5 Art. L.2131-1 et L. 2131-2 du Code général des collectivités territoriales.

6 Directive 2007/60 CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation

7 Jugement correctionnel du 12 décembre 2014, extrait des minutes du greffe du tribunal de grande instance des Sables-d’Olonne, n° minute : 877/2014, p. 84.

8 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation.

9 Directive 2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007, op. cit. art. 1.

10 Loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JORF n°0160 du 13 juillet 2010 p. 12905 texte n° 1, notamment article 221 de cette loi codifié aux articles L. 566-1 L. 566-13du code de l’environnement.

11 Cet article s’applique aux « constructions, aménagements, installations et travaux faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol » régies par le code de l’urbanisme (R 111-1) . L’art R 111-2 c. urb prévoit que le projet de construction « peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. »

12 MEEDDM, Circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 février 2010, texte non paru au Journal officiel, [En ligne] URL : http://www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr/fiches/BO20109/met_20100009_0100_0047.pdf

13 Art. L. 111-3 al 1 c. urb. « La reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement, dès lors qu'il a été régulièrement édifié. »; Conseil d’État 17 décembre 2008, n° 305409 publié au recueil Lebon.

14 Voir annexe IV de la circulaire du 07 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 février 2010.

15 Circulaire du 2 aout 2011 relative à la mise en œuvre des plans de prévention des risques naturels littoraux. [En ligne] URL : http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/circ_2_aout_2011.pdf ; Rappelé dans la circulaire du 22 septembre 2014 relative aux thèmes prioritaires d'actions nationales en matière de risques naturels et hydrauliques pour 2014-2015, NOR : DEVP1418634J, non paru au JO, p10.

16 MEEDDM, Circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 février 2010. [En ligne] URL : http://www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr/fiches/BO20109/met_20100009_0100_0047.pdf

17 La méthode de délimitation a été fixée par une circulaire signée par le directeur du cabinet du ministre chargé de l’écologie le 18 mars 2010; voir aussi C. Chadenas et D. Mercier, "La tempête Xynthia et la cartographie des « zones noires » sur le littoral français : analyse critique à partir de l’exemple de La Faute-sur-Mer (Vendée)", in Xynthia, Regards de la géographie, du droit et de l’histoire, Norois n° 222 (2012/1), pp. 50 à 53.

18 Sur la notion de « zone noire » et « zone de solidarité » voir C. Chadenas et D. Mercier, "La tempête Xynthia et la cartographie des « zones noires » sur le littoral français : analyse critique à partir de l’exemple de La Faute-sur-Mer (Vendée)", op. cit. p. 49-50.

19 Les indemnisations des maisons par le fonds étaient initialement plafonnées à 60 000 euros, afin de garantir la pérennité du système.

20 Art. L. 561-1, L. 561-3 et L. 566-6 du code de l’environnement.

21 Loi n° 2010-788, 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, -art 222, JORF n° 0160 du 13 juillet 2010 page 12905.

22 Fonds Barnier ou Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

23 Art. L. 561-1 Code de l’environnement modifié par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 -art 222, op. cit.

24 À la valeur du marché exempt de risque.

25 Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs : Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 25.

26 Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs : Annexe au projet de loi de finances pour 2011, p. 23, [En ligne] URL : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/

27 Validé par le 1er ministre le jeudi 17 février 2011.

28 Voir « Projet PAPI et PSR labellisés depuis la création de la Commission mixte inondation (CMI), janvier 2013, [En ligne] URL : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/jpg/PAPI_et_PSR_labellises_a_Janvier_2013.jpg

29 8000 kilomètres de digues fluviales et 1000 kilomètres de digues et autres ouvrages de défense contre la mer;

30 Ces zones identifiées en 2011 au travers de la préfiguration de la liste future des territoires à risques importants d’inondations. Elles sont identifiées par le Préfet.

31 Deux propositions de loi identiques tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine ont été déposées au Sénat : Texte n° 172 (2010-2011) de M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 14 décembre 2010, Texte n° 173 (2010-2011) de M. Alain Anziani et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 14 décembre 2010.

32 Objet du texte de la proposition de loi visant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine.

33 Voir Propositions de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, Texte n° 172 et n° 173, op.cit., Chapitre IV p. 21.

34 Voir Propositions de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, Texte n° 172 et n° 173, op.cit., Chapitre III, p19.

35 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, JO le 13 juillet 2010.

36 Notamment art. L562-1, L564-1, L564-2, L564-3, L566-7 et L566-8 c.env., voir « Chapitre 1 de l’approche globale du risque de submersion, » de la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine p15 et s. et L142-1 du code de l’urbanisme et « Chapitre 6 « De l’aménagement et du développement des zones littorales », de la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine p24 et s.

37 Idem. « (… )impose de prendre en compte l’existence d’ouvrages de défense dans l’élaboration des PPRI et des PPRS. »

38 Texte n° 172 et 173, op. cit., p. 5.

39 Texte n° 172 et 173, op. cit., pp. 6-7.

40 Idem.

41 Texte 172 et 173, op. cit., « La gestion des digues et de défense contre la mer (Chapitre III) ». p. 8.

42 Texte 172 et 173, op. cit., « Des régimes d'indemnisation juste et efficace sont indispensables pour assurer la réparation des dommages causés par une submersion marine (chapitre V) ». Ces modifications doivent « permettre d'instituer un prélèvement sur les recettes de l'État en vue de verser une compensation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de leurs pertes de bases d'imposition à la taxe d'habitation, à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. » p. 10.

43 Voir les étapes de la discussion de la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, [En ligne] URL : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-172-173.html

44 La loi de 2003 n° 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, JORF n° 175 du 31 juillet 2003 page 13021  texte n° 4; La loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile sur la modernisation de la sécurité civile, JORF n° 190 du 17 août 2004 page 14626 texte n° 3.

45 LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, op. cit.

46 LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, JORF n°0023 du 28 janvier 2014 page 1562 texte n° 3.

47 Loi n ° 2014-58, du 27 janvier 2014, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, NOR: RDFX1306287L, JORF n° 0023 du 28 janvier 2014 page 1562 texte n° 3, notamment articles 56 à 59.

48 Art. L. 211-7 du Code de l’environnement.

49 Nouvelle rédaction de l’article L. 213-12 du Code de l’environnement.

50 L. 213-12 du Code de l'environnement

51 Art. 1530 bis II et III CGI.

52 Prévu à l’art. L211-7-5 c. env.

53 Loi n° 82-600, op. cit.

54 Ces nouveaux risques sont entendus ici comme ceux engendrés par le changement climatique, comme la submersion marine. Elle a toujours été existante, mais causait moins de dommages en raison d’une urbanisation moindre sur le littoral.

55 Loi n° 82-600 op. cit.

56 Il existait bien quelques rares exceptions. À ce sujet voir Ledoux, B., 1995, Les catastrophes naturelles en France, Paris : Document Payot, p. 347.

57 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, Étude d’impact, établie en application de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, p18.

58 Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles : les étapes de la discussion. [En ligne] URL : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-491.html

59 Il a fait l’objet d’une première lecture au Sénat en avril 2012. Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, ibid. « Son calendrier n’a pas été réactualisé par Bercy, qui se refuse à toute déclaration sur un délai. » LUGINSLAND (M.), Stéphane Pallez, PDG de CCR : « Faire évoluer la chaîne de couverture des risques cat’ », L’Argus de l’assurance.com, 12 juillet 2013. [En ligne] URL : http://www.argusdelassurance.com/acteurs/reassureurs/stephane-pallez-pdg-de-ccr-faire-evoluer-la-chaine-de-couverture-des-risques-cat.63781

60 Art. L125-1 al 3 code des assurances.

61 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, enregistré à la Présidence du Sénat le 3 avril 2012. Chapitre 1, article 1) 1 °c  « La liste des phénomènes pouvant être considérés, au sens des présentes dispositions, comme des catastrophes naturelles est établie par décret en Conseil d'État à partir des catastrophes constatées au titre de la garantie prévue par les dispositions du présent chapitre entre la date d'entrée en vigueur de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et la date de publication de la loi n°.... du.... portant réforme du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (…) »

62 Les avalanches, les inondations par débordement de cours d’eau; les inondations par ruissellement; les coulées de boue et laves torrentielles; les inondations consécutives aux remontées de nappes phréatiques; les inondations dues aux submersions marines; les inondations et chocs mécaniques liés à l’action des vagues; les raz-de-marée; les mouvements de terrain; les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols; les affaissements de terrain dus à des cavités souterraines ou à des marnières, si elles ne sont pas d’origine minière; les vents cycloniques dans les départements et collectivités d’Outre-mer; les éruptions volcaniques; les séismes. Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude d’impact, op.cit. p39.

63 Voir le Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude d’impact, op.cit. Annexe 4, avis de l’AMRAE, « (…) crainte qu’une liste de périls dénommés ne soit trop restrictive et prive de garantie des évènements qui ne seraient pas encore survenus, ou n’ouvre la voie à de longs débats d’experts conflictuels sur la qualification précise à donner à un événement par rapport à des énumérations succinctes » p76.

64 Loi n° 82-600, op.cit.

65 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, enregistré à la Présidence du Sénat le 3 avril 2012. « (…) L'intensité de l'agent naturel ou de la combinaison d'agents naturels est évaluée, pour chaque phénomène, par un ou plusieurs organismes scientifiques selon une méthodologie dont les principes sont fixés par décret en Conseil d'État;  La liste des organismes scientifiques chargés de produire les rapports d'évaluation de l'intensité des agents naturels est fixée par décret. » p. 8.

66 Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude d’impact, op.cit. Annexe 4, p78.

67 Chaque région a ses propres vulnérabilités. Par exemple, le Nord-Pas-De-Calais est davantage soumis aux inondations, à l'érosion côtière et aux risques de mouvement de terrain liés aux anciennes carrières de craie et aux sols argileux, tandis que le département des Pyrénées-Atlantiques est davantage soumis aux risques d’inondation d’avalanches, mouvement de terrain et séisme.

68 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles enregistré à la Présidence du Sénat le 3 avril 2012.

69 Voir Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, étude d’impact, op. cit. Annexe 4, p33 à 35.

70 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, Étude d’impact, op. cit.. p. 33.

71 Art. L. 125-6 C.ass al1 et 3: « Dans les terrains classés inconstructibles par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé (...) l'obligation prévue au premier alinéa de l'article L. 125-2 ne s'impose pas aux entreprises d'assurance à l'égard des biens et activités mentionnés à l'article L. 125-1, à l'exception, toutefois, des biens et des activités existant antérieurement à la publication de ce plan.

Cette obligation ne s'impose pas non plus aux entreprises d'assurance à l'égard des biens immobiliers construits et des activités exercées en violation des règles administratives en vigueur lors de leur mise en place et tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle.(…) À l'égard des biens et activités situés sur des terrains couverts par un plan de prévention des risques, les entreprises d'assurance peuvent exceptionnellement déroger aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 125-2 sur décision d'un bureau central de tarification, dont les conditions de constitution et les règles de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d'État, lorsque le propriétaire ou l'exploitant ne se sera pas conformé dans un délai de cinq ans aux mesures visées au 4° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.” Ces mesures sont notamment celles relatives à l’aménagement édictées par le PPRN devant être prises par les propriétaires.

72 Art. L. 125-6 c. ass. al3 : « Les entreprises d'assurance ne peuvent toutefois se soustraire à cette obligation que lors de la conclusion initiale ou du renouvellement du contrat. »

73 Les assureurs ont participé à hauteur des dommages qu'ils auraient indemnisé dans une situation "classique".

74 Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, enregistré à la Présidence du Sénat, op.cit., visant à modifier l’article L. 125-6 du code des assurances, Chapitre 1, art.1, p9. 

75 Idem.

76 Art. L121-16 c. ass. : « Toute clause des contrats d'assurance tendant à subordonner le versement d'une indemnité en réparation d'un dommage causé par une catastrophe naturelle au sens de l'article L. 125-1 à un immeuble bâti à sa reconstruction sur place est réputée non écrite dès lors que l'espace est soumis à un plan de prévention des risques naturels prévisibles. »

77 Art. L121-17 c. ass. : « Sauf dans le cas visé à l'article L. 121-16, les indemnités versées en réparation d'un dommage causé à un immeuble bâti doivent être utilisées pour la remise en état effective de cet immeuble ou pour la remise en état de son terrain d'assiette, d'une manière compatible avec l'environnement dudit immeuble.

Toute clause contraire dans les contrats d'assurance est nulle d'ordre public.

Un arrêté du maire prescrit les mesures de remise en état susmentionnées, dans un délai de deux mois suivant la notification du sinistre au maire par l'assureur ou l'assuré. »

78 Projet de loi enregistré à la présidence du Sénat le 3 avril 2012, Article 3 de l’exposé des motifs « L'article 3 crée un nouvel article L. 125-7 du code des assurances. (...) Il supprime toute obligation pour les assurés d'utiliser les indemnités pour la reconstruction sur site des bâtiments sinistrés », p4.

79 Idem.

80 Notamment L. 125-1 et L. 125-6 du code des assurances, modifié par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003-art.69 JORF 31 juillet 2003.

81 Voir Mulot, V., 2015, « Les submersions marines : nouveaux enjeux, nouvelles pratiques juridiques », Thèse Université Paul Cézanne Aix-Marseille III, 03/2015, 404p.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Vanessa Mulot, « Le droit à l’épreuve de la tempête Xynthia », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 21 | avril 2015, mis en ligne le 20 février 2015, consulté le 25 mai 2016. URL : http://vertigo.revues.org/15832 ; DOI : 10.4000/vertigo.15832

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Auteur

Vanessa Mulot

Docteur en droit, Université Paul Cézanne-Aix-Marseille III, 3 Place Victor Hugo, 13331 Marseille, France, Courriel : mulot.vanessa@gmail.com

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