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Prospective

Le recul stratégique : de l’anticipation nécessaire aux innovations juridiques

Marie-Laure Lambert

Résumés

Les changements climatiques obligent aujourd’hui à réfléchir à de nouvelles pistes juridiques pour gérer l’urbanisme sur des littoraux vulnérables à l’élévation du niveau marin. En cas d’inaction des pouvoirs publics, les dommages aux biens et aux personnes peuvent se multiplier et les risques de responsabilité administrative ou pénale des élus sont nombreux. Il importe d’anticiper dès maintenant sur ce phénomène, afin de construire, notamment, un droit de la relocalisation des activités et des biens qui soit acceptable, durable et équitable. Il apparaît que le maintien ou le retour à l’état naturel ou peu anthropisé de la bande littorale la plus vulnérable soit, dans bien des cas, un moyen permettant de garantir la sécurité des personnes, la protection et l’attractivité de l’arrière-pays. La notion de « domaine public littoral » pourrait traduire le statut juridique de cet espace qui sera progressivement repris par la mer. Sur cette bande littorale, le droit doit innover pour permettre l’abandon par les propriétaires des constructions existantes, en intégrant le long terme : l’étalement dans le temps de la perte de propriété et l’introduction de critères d’équité sociale sont ici proposés. Enfin, il peut être opportun de lancer des pistes de réflexion sur les modes d’occupation du littoral, en imaginant des usages provisoires, adaptables et plus partagés de cet espace mouvant.

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Texte intégral

Introduction

1L’application, sur le littoral, de toute règle juridique protégeant l’environnement ou contrariant le développement urbain se heurte inévitablement aux enjeux d’un marché foncier « qui se nourrit de sa propre rareté » (Lelouarn, 2012), sur cette partie très convoitée du territoire. En témoigne l’application aléatoire de la loi littoral (1986), qui a occasionné l’un des contentieux les plus importants des lois environnementales. Or le droit applicable au littoral, jusqu’ici tiraillé entre protection des milieux encore naturels et attractivité urbaine, doit aujourd’hui, au surplus, intégrer les risques littoraux (érosion côtière, submersions marines) et l’adaptation aux changements climatiques (événements extrêmes plus nombreux, élévation du niveau de la mer). Si les évènements extrêmes (comme la tempête Xynthia) et l’érosion du trait de côte (reculs importants du littoral sur la côte atlantique aux hivers 2013 et 2014) marquent déjà la conscience des habitants et des acteurs locaux, l’observation de l’élévation progressive du niveau de la mer, qui ne pourra qu’aggraver ces risques, semble nous laisser encore quelques années pour co-élaborer des procédures de gestion à long terme qui puissent être efficaces, comprises, partagées et équitables.

2Au-delà du renforcement nécessaire de la loi littoral, outil indispensable pour prévenir l’urbanisation future dans les zones exposées au risque, le droit actuel prévoit peu de solutions qui soient à la fois équitables et pérennes pour organiser la « déconstruction » des immeubles existants, déjà construits dans les zones à risque de submersion marine et menacés par l’érosion littorale et l’élévation du niveau marin. C’est donc l’objet de cette contribution, après avoir évalué les enjeux juridiques des risques littoraux émergents et apprécié l’intérêt d’une renaturalisation du littoral, que de lancer des pistes de propositions pour l’avenir, notamment à travers une méthode juridique encore théorique, intitulée MAReL (Méthode d’Anticipation du Recul sur les Littoraux), ainsi que d’ouvrir des voies de réflexion pour une nouvelle appréhension de la propriété et des usages sur le littoral.

Anticiper sur les dommages futurs et les responsabilités

3Même si les risques littoraux sont déjà connus, leur aggravation par le changement climatique et l’élévation du niveau marin oblige désormais à imaginer le futur. L’anticipation permet alors de développer et d’expérimenter assez tôt des solutions acceptables et soutenables, dans le respect des principes de la GIZC (Lambert 2013). Le manque d’anticipation conduit au contraire, comme observé à la suite de la tempête Xynthia (Cour des comptes, 2012; Przyluski et Hallegatte, 2012), à des situations brutales : catastrophes, pertes humaines, expropriations et destructions de biens, poursuites au pénal).

4Commencer aujourd’hui à réduire la vulnérabilité de demain apparaît alors comme le seul moyen d’organiser la concertation avec les parties prenantes en dehors des situations de crise et d’urgence, pour construire des solutions durables. Mais l’anticipation sur le long terme, en présence d’incertitudes scientifiques, ne constitue malheureusement pas une voie d’action naturelle ni confortable pour les acteurs publics, particulièrement pour les élus locaux confrontés aux urgences à court terme et à la gestion quotidienne des exigences de leurs électeurs. Il convient donc, pour les convaincre de l’importance du processus, d’identifier les risques qu’ils courent de voir leur responsabilité administrative, voire pénale, mise en cause en cas de carence dans leur mission de garants de la sûreté publique. De ce point de vue, le jugement du Tribunal correctionnel des Sables-d’Olonne du 12 décembre 2014, qui a condamné les élus locaux de La Faute-sur-Mer à de lourdes peines de prison ferme est venu concrétiser cette hypothèse (Tribunal correctionnel des Sables-d’Olonne, 2014, Cans et al., 2015).

La brutalité des situations de crise

5La tempête Xynthia fut d’une violence exceptionnelle et occasionna des dommages multiples : 29 morts en Vendée, 12 en Charente-Maritime, 47 sur l'ensemble du territoire français, 79 blessés, 1000 maisons sinistrées en Vendée, 5000 en Charente-Maritime. 767 personnes évacuées en Vendée, 2 000 en Charente-Maritime, plus de 2,4 milliards d'euros de dégâts (Anziani, 2010). La première brutalité est donc celle de l’événement lui-même et des dommages occasionnés. Mais le traitement administratif de l’événement a pu, également, être marqué par une forme de brutalité. Le discours du président de la République du 16 mars 2010, puis la circulaire du 18 mars 2010 annonçaient, sur un fondement juridique incertain, l’identification de « zones noires » exposées à un « danger mortel ». Les maisons devaient être détruites, leur acquisition se faisant, soit par procédure amiable, soit par expropriation si nécessaire. Ces destructions concernaient 20 communes, soit 595 logements en Charente-Maritime et 915 en Vendée. La mission du Sénat sur Xynthia a considéré que les décisions prises dans l’urgence sur les « zones noires » n’étaient pas satisfaisantes : sans « aucun fondement juridique » et sur la base d’une cartographie mise en place « de manière précipitée » (Anziani, 2010, p. 85). Par suite, les réactions des victimes purent, dans un second temps, être marquées par une forme d’agressivité, en recherchant la responsabilité personnelle et pénale des acteurs. Ainsi, peut-on se rappeler qu’avant l’ouverture du procès aux Sables-d'Olonne, un élu de La Faute-sur-mer avait été placé en garde à vue le 7 avril 2011 dans le cadre de l'enquête sur les responsabilités, et que le maire de la Faute-sur-Mer et son adjointe ont été les plus lourdement condamnés au procès pénal, par des peines respectives de quatre ans et deux ans de prison ferme (Tribunal correctionnel des Sables-d’Olonne 2014, Cans et al., 2015).

6L’objectif de l’anticipation serait donc à la fois d’éviter la brutalité de la situation des victimes, mais également les conséquences en chaîne de ce type de crise.

Les fondements multiples de responsabilité des acteurs publics

7Dans le domaine de l’adaptation au changement climatique, les risques de mise en cause de la responsabilité des acteurs publics sont complexes, comme le sont leurs compétences en matière d’intervention sur le littoral. Il semble en premier lieu que l’on ne puisse accorder qu’une confiance mesurée à la prise en compte des risques par le maire, généralement tiraillé entre des objectifs contradictoires. D’un côté, la loi prévoit bien que l’action en matière d'urbanisme des collectivités publiques doit « contribuer à l'adaptation au changement climatique » (L110 code de l’urbanisme). De même, elle assigne au SCOT et au PLU des missions de protection de l’environnement, protection des personnes et des biens contre les risques naturels (L121-1 code de l’urbanisme). En outre, la loi littoral donne compétence aux communes, à travers le PLU, de porter la largeur de la bande littorale inconstructible à plus de 100 mètres, notamment « lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient » (L146-4-III code de l’urbanisme). Mais d’un autre côté, les pétitionnaires de permis de construire demandent parfois eux-mêmes des dérogations à ces protections, pendant que le maire tient pour prioritaires le développement de sa commune, le maintien de son attrait touristique et le développement des équipements de loisirs ou de commerce. On comprend ainsi que le maire soit en situation de faiblesse pour résister à ces sirènes, l’autorisation de construire les lotissements de La Faute-sur-Mer n’étant qu’un exemple parmi d’autres. Or l’obligation de protection des personnes et des biens pèse directement sur le maire (L2212-2-5 ° code général des collectivités territoriales). Au-delà de l’élaboration du PLU, en cas d’appréciation manifestement erronée du risque lors de la délivrance d’un permis de construire, la commune engage sa responsabilité devant les juridictions administratives, et la responsabilité pénale du maire en tant qu’auteur de la décision peut être mise en cause. Ainsi, en cas de non recours à l’article R 111-2 du code de l’urbanisme, qui permet au maire de refuser un permis de construire pour des motifs de sécurité publique, le maire et/ou la commune pourraient engager sa responsabilité si la connaissance qu’il avait des risques était suffisante pour justifier un refus ou assortir l’autorisation de prescriptions spéciales (Conseil d’État, 2002).

8En second lieu, la participation de l’État à la gestion des risques littoraux est de moins en moins claire. Si sa mission de garant de la sécurité publique, dégagé des enjeux locaux, devrait se matérialiser dans les outils à sa disposition (Plans de Prévention des Risques littoraux, et bientôt Plans de Gestion des Risques d’Inondation) (Lelouarn, 2012), on assiste aujourd’hui à un désengagement de l’État, du fait de la limitation de ses moyens. Ainsi sa compétence en matière d’adaptation au changement climatique est partagée avec les Régions à travers les Schémas régionaux Climat, Air et Énergie, et transférée aux autres collectivités locales à travers les Plans Climat Énergie Territoriaux. De même, la gestion juridique et financière des risques d’inondation et risques littoraux a été transférée à diverses collectivités et établissements publics locaux, à travers la nouvelle compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et de prévention contre les inondations), par la loi MAPAM de 2014 (Madoui, 2013).

9De même, les possibilités de contentieux ne manqueront pas, concernant l’évaluation de la compatibilité des documents de planification entre eux : des PCET avec le SRCAE, ainsi que des SCOT et PLU avec les PCET (Ibanez, 2011). Mais on peut aussi se poser la question de l’articulation ou du lien hiérarchique des PCET avec les plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) ou les plans de prévention des risques de submersion marine (PPRSM). Les difficultés qui pourraient naître des incohérences entre ces documents pourraient donner lieu à du contentieux.

10Pourraient enfin se poser des questions de responsabilité sans faute de la personne publique, du fait de mesures d’adaptation au changement climatique prévues dans le PCET, qui occasionneraient une rupture d’égalité devant les charges publiques (par exemple, expropriation ou démolition de la première rangée de maisons en bord de mer exposée aux submersions marines). Inversement dans d’autres cas, la responsabilité pour faute de l’administration, fondée par exemple sur la carence à élaborer le PCET ou à y introduire des mesures suffisantes pour limiter la vulnérabilité du territoire au changement climatique, pourrait être recherchée, même si le lien de causalité sera alors difficile à prouver (Cans et al., 2014).

Anticiper pour construire des solutions généralisables

11Pourtant, c’est à travers ce chaos décisionnel (Duvat et Magnan, 2014, p. 39, 68 et 70) que le juriste cherchera à faire émerger une règle reproductible, applicable sur l’ensemble des littoraux. Même si certains estiment que la loi en la matière devrait faire preuve d’une « flexibilité suffisante pour s’adapter à la complexité environnementale » (Duvat et Magnan, 2014, p. 72), il convient de ne jamais oublier que la rupture de l’égalité des citoyens devant la protection présente aussi un risque de contentieux.

12Les solutions proposées par les pouvoirs publics pour faire face à la vulnérabilité littorale doivent donc être généralisables à l’ensemble des façades littorales, et soutenables sur le long terme. Or les solutions dégagées lors de la tempête Xynthia, prises dans l’urgence et dans un moment compassionnel, ne sont pas aujourd’hui transposables sur l’ensemble des littoraux français menacés. Ces mesures, en étendant le bénéfice du fonds « Barnier » aux dommages par submersions marines, visaient à exproprier les occupants, afin d’éviter que des personnes continuent à résider dans des zones à risque mortel, mais en prévoyant une indemnisation assez large permettant « le remplacement des biens expropriés », et ne tenant pas compte de la dévalorisation du bien due à son exposition au risque (L561-1 code de l’environnement).

13Ces dispositifs sont certes généreux, et facilitent l’acceptation des propriétaires, qui ne pourraient sûrement pas trouver d’aussi bonnes conditions d’achat sur le marché. Cependant, ils sont de fait plus coûteux pour la personne publique expropriante. Surtout, il paraît impossible, à moyen et long terme, et dans un contexte de contraction des dépenses publiques, d’appliquer le bénéfice de ce dispositif à tous les immeubles des littoraux métropolitains et ultramarins qui se trouveront exposés, un jour ou l’autre, aux risques de submersion du fait de l’élévation du niveau marin.

14Se posera en effet la question du financement de toutes ces mesures, et donc de l’abondement du fonds. Pour l’heure, ce dernier est alimenté par un prélèvement obligatoire dans le cadre des régimes d’assurance des dommages des particuliers et des entreprises, versé par les compagnies d’assurance (L125-2 code des assurances). Diverses propositions, qui n’ont pas été retenues, visaient à élargir l’abondement du fonds par un prélèvement sur le chiffre d’affaires des promoteurs immobiliers qui ont loti et construit en zone inondable (Souchet et Besse, 2010), ou par une augmentation du taux de prélèvement de 12 à 14 % (proposition de loi Retaillau, 2011). Les appréciations divergent sur la bonne santé du fonds, le secrétaire d’État au logement affirmant que le fonds « a largement de quoi subvenir à ses besoins » (Apparu, 2011), alors que la mission sur la tempête Xynthia (Bersani, 2010 p.12, p. 67, p.89) et certains députés en doutent : « Comment peut-on affirmer que l’on dispose de fonds suffisants pour les zones sinistrées? Ne faudrait-il pas financer, par exemple, l’acquisition des habitations situées dans des zones de grave danger avant qu’une catastrophe ne se produise? » (Courteau, 2011).  

15Dans ce contexte d’incertitude sur la capacité des régimes d’indemnisation à faire face aux dommages à venir, il serait utile, pour le moins, de prévenir ces dommages en interdisant de construire dans la zone la plus vulnérable aux risques littoraux.

Rendre inconstructible la bande littorale vulnérable – vers des effets gagnant-gagnant

16Même si la loi littoral interdit toute construction, en dehors des zones urbanisées, dans la bande des 100 mètres au-delà de la limite des plus hautes eaux qui correspond au Domaine public maritime (DPM), cette disposition prévue en 1986 visait à préserver la frange littorale encore à l’état naturel. Le législateur, à l’époque, ne se préoccupait pas de changement climatique ni d’élévation du niveau marin (voir article de Loïc Prieur, dans cet ouvrage). Il avait pourtant donné la possibilité au PLU, comme on l’a vu, d’étendre l’inconstructibilité à plus de 100 mètres, notamment pour faire face à l'érosion côtière. Mais cette possibilité a été notoirement sous-utilisée.

Imposer l’inconstructibilité des zones vulnérables

17Il serait utile qu’un dispositif juridique permette de réduire la vulnérabilité des biens littoraux pour l’avenir, en se fondant sur les prévisions scientifiques d’élévation du niveau marin, à l’échelle d’une centaine d’années. La solution proposée ici vise, dans un premier temps, à délimiter une zone (grossièrement parallèle au rivage, mais délimitée selon les prévisions des géomorphologues établies selon la topographie des lieux), dont on prévoit qu’elle sera envahie par la mer à l’échelle des cent prochaines années. Cette zone serait qualifiée à l’aide d’une nouvelle notion juridique : le « domaine public littoral » ou « patrimoine commun littoral », qui s’ajouterait juridiquement et géographiquement au domaine public maritime. Cette zone, qui préfigurerait en quelque sorte l’avancée du DPM en 2100, serait inconstructible.

18La question peut aussi se poser de la possibilité, tolérée par la loi littoral, de construire dans la bande des 100 mètres dans les espaces déjà urbanisés (L146-4 -III code de l’urbanisme). On constate en effet aujourd’hui que certains projets de PPR littoraux, tout en reconnaissant les risques de submersion marine, autorisent de nouvelles constructions dans les « dents creuses » sur ces espaces déjà vulnérables. Il convient de questionner cette pratique : certes, si les protections et endiguements sont considérés comme garantissant la sécurité des biens existants, il paraît logique de pouvoir ajouter quelques maisons, ce qui rentabiliserait d’autant l’entretien de la digue. Mais dans la mesure où la sécurité des digues est toujours relative, le ministère de l’Environnement demande de prendre des décisions d’urbanisme fondées sur la « transparence » des digues. Ainsi, le guide de rédaction des PPRL indique clairement : « aucun ouvrage ne pouvant être considéré comme infaillible, le PPRL doit prendre en compte la possibilité de rupture (localisée ou générale) » et plus loin : « L'élaboration du projet de PPRL repose sur le principe fort qu'une zone protégée par une digue reste une zone inondable. Il s'agit d'une politique cohérente et constante de l'État, datant de la loi de 1858 relative à l'exécution des travaux destinés à mettre les villes à l'abri des inondations, et qui a été rappelée à plusieurs reprises par l'intermédiaire de circulaires diffusées entre 1994 et 2004. La circulaire du 30 avril 2002, relative à la politique de l’État en matière de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés derrière les digues de protection contre les inondations et les submersions marines, précise ce cadre dont les principes sont toujours d’actualité. Aucun ouvrage ne peut être considéré comme infaillible, quelles que soient ses caractéristiques et sa résistance présumée. En conséquence, le caractère inondable d'une zone endiguée doit être clairement rappelé à l'occasion de l'élaboration du PPR à des fins pédagogiques » (ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, 1997, p.91). Il paraît donc pour le moins contradictoire de laisser encore construire de nouvelles habitations dans des zones qui sont pourtant considérées comme inondables.

19D’autant que, si d’autres évènements extrêmes conduisent à des ruptures de digue, la construction récente de ces maisons renchérira les opérations de relocalisation qui devront être menées.

20Il nous semble donc que, plutôt que de continuer à « pastiller » les zones vulnérables en laissant construire au coup par coup, une politique claire devrait rendre visibles sur le territoire les enjeux actuels et futurs de l’érosion côtière et de l’élévation du niveau marin. D’une part, l’État devrait généraliser la délimitation du Domaine public maritime, pour rendre visible sur le territoire le recul du trait de côte déjà observé depuis plusieurs dizaines d’années. Au-delà, pourrait être effectuée la délimitation du Domaine public littoral, préfigurant le DPM des cent prochaines années. Cette nouvelle zone de DPL devrait être rendue inconstructible, et donner lieu à des usages qui peuvent s’avérer « sans regret ».

Une inconstructibilité « sans regret »

21Sur ces zones ayant vocation à être « désurbanisées », les modes de gestion peuvent être diversifiés, selon la sensibilité des sites. Ainsi, un développement léger, réellement « durable » de ces territoires interdirait uniquement la construction tout en permettant le maintien d’activités humaines adaptées à un milieu destiné à changer : agriculture avec cultures annuelles, pâturage sur prés salés... Ces activités, compatibles avec le maintien d’espèces sauvages présentes sur les sites, pourraient être valorisées dans le cadre d’une Trame Verte et Bleue littorale ou de zones Natura 2000. Ces milieux faiblement anthropisés ou naturels pourraient permettre une fréquentation du public, se rapprochant de la gestion actuelle du Conservatoire du littoral. La protection pourrait être renforcée sur certains sites où seraient présentes des espèces endémiques, sous la forme de réserves naturelles, voire intégrales.

22Ainsi, la déconstruction du littoral n’apparaît pas inévitablement comme une « mise sous cloche » ou comme l’abandon d’un territoire. Une frange littorale libérée du béton peut au contraire renforcer l’attractivité et la valorisation économique de l’arrière-pays, qui serait relié à ces espaces plus naturels. Il convient ainsi de considérer que l’atténuation de la vulnérabilité littorale, même si elle se traduit par l’abandon de biens privés, pourrait avoir des effets positifs pour la collectivité, au-delà même des économies réalisées sur l’indemnisation des dommages évités. Dans la plupart des cas, il semble en effet que les mesures de recul stratégique (interdiction des constructions sur la bande littorale et « déconstruction » progressive des biens immobiliers les plus exposés) soient, sur le long terme, moins coûteuses pour les finances publiques que la construction et l’entretien de digues, ce que démontreront sans doute les analyses coûts avantages et analyses multi-critères prévues sur le littoral aquitain (GIP littoral aquitain, 2012).

23Un autre effet positif réside dans l’hypothèse que dans certains cas, le maintien ou le retour à l’état naturel de la bande littorale constitue en lui-même un moyen de défense des villes rétro-littorales, moins onéreux que les endiguements ou les rechargements de plages. Le maintien du rivage à l’état naturel peut ainsi être présenté comme une mesure d’atténuation du risque de submersion. Les exemples sont nombreux : mangroves qui atténuent l’effet des marées, voire des tsunamis; récifs coralliens qui protègent les îles ultramarines des vagues et dont le dépérissement rend le littoral plus vulnérable; herbiers de posidonies, en Méditerranée, qui ont un effet atténuateur de houle et dont les dépôts protègent les plages de l’érosion hivernale (Boudouresque, 2006); rôle des oyats et des pins qui fixent les dunes sableuses du littoral atlantique.

24Ainsi, l’argument de la reconquête d’un littoral naturel pourrait aider à faire accepter la « déconstruction » et l’abandon des biens privés sur les espaces menacés, au profit du rôle de défense passive que remplirait la frange littorale naturelle pour les espaces rétro-littoraux. On trouve déjà un argument dans ce sens dans la loi Grenelle 1 qui préconise de renforcer la politique de prévention des inondations par « la maîtrise de l’urbanisation, par la création de zones enherbées ou plantées associées aux zones imperméabilisées, par la restauration et la création de zones d’expansion des crues » (article 44). Ce principe de la végétalisation des zones d’expansion des crues, en matière d’inondations d’eau douce, pourrait être utilement élargi à la remise à l’état naturel du « domaine public littoral » en matière de protection contre la mer.

25Ainsi présentée, l’adaptation du littoral au changement climatique ne pourra faire l’économie de certaines mesures de relocalisation des activités et des biens déjà construits sur le littoral. Ce qui s’est fait sous la pression d’un événement dramatique après la tempête Xynthia, et commence à s’organiser de manière expérimentale dans cinq projets (appel à projets du ministère de l’Environnement 2012), pourrait se généraliser si l’on arrive à construire un droit de l’adaptation littorale qui soit débattu, partagé et accepté. Dans cette optique, les chercheurs proposent de nouveaux outils juridiques, étalés dans le temps et plus équitables.

Gérer les relocalisations avec de nouveaux outils juridiques : la méthode MAReL

26En réponse à la vulnérabilité des territoires littoraux à l’érosion côtière et à l’élévation du niveau marin, la relocalisation des activités et des biens, ou « recul stratégique », a fait l’objet de réflexions depuis plusieurs années, ainsi que d’expérimentations territoriales (MEDDE, 2012).

27Or les outils juridiques aujourd’hui disponibles pour imposer l’abandon de ces immeubles par leurs propriétaires sont assez extrêmes :

  • il s’agit d’une part de l’achat à l’amiable (L651-3 Code environnement) ou de l’expropriation (L561-1 Code environnement) avec indemnisation maximum (sans tenir compte de la dévalorisation du bien due au risque) par le fonds Barnier. Cette solution, qui a été choisie dans le traitement de la tempête Xynthia, n’est pas généralisable, en raison de son coût qui dépasserait rapidement les capacités du fonds;

  • il s’agit d’autre part de « laisser la mer monter », et de prendre acte de la submersion d’un bien par les plus hautes eaux, ce qui permet alors de l’incorporer de façon automatique dans le DPM, sans aucune indemnisation (article L2111-5 code général de la propriété des personnes publiques, Conseil d’État 1982).

28Proposées comme alternative à ces solutions extrêmes, de nouvelles pistes juridiques proposent d’une part d’étaler dans le temps les procédures d’abandon des biens bâtis, et d’autre part de moduler les indemnisations.

Des solutions d’abandon juridique étalées dans le temps

29Pour éviter les réactions dans l’urgence et permettre aux acteurs de s’approprier une conscience et une culture du risque, il convient de proposer une troisième voie, intermédiaire entre les expropriations « généreuses » par la sollicitation du fonds Barnier et la délimitation autoritaire du DPM sans aucune indemnisation. Rejoignant les travaux d’autres chercheurs (Legal, 2012; SOLTER, 2014), la méthode MAReL propose ainsi d’étaler les mesures dans le temps, tout en limitant le coût financier pour la collectivité. Cette méthode a été développée dans le cadre de trois programmes de recherche (VuLiGAM-PIRVE, 2011, CamAdapt-LITEAU, 2014 et AlternaLiVE-Fondation de France), et présentée à de nombreux acteurs publics impliqués dans la réflexion sur la relocalisation des biens et immeubles sur les littoraux (Assises nationales des risques naturels 2013, Ville d’Hyères, GIP Littoral aquitain).

30L’utilisation des outils d’abandon des biens littoraux sur de longues durées (une ou deux générations) permettrait d’une part d’atténuer le choc et la douleur d’une perte brutale des biens et habitations, le propriétaire acceptant l’abandon progressif de ses biens sur lesquels il n’investirait plus, ni financièrement ni affectivement, les sachant condamnés. L’étalement permet également à la collectivité d’échelonner les éventuelles indemnisations.

31Dans ce but, il est proposé d’opérer une perte progressive de la propriété sur ces biens, par démembrements successifs du droit de propriété :

  • sur une première période de trente ans, le propriétaire perdrait d'abord l'abusus de son bien, et serait donc dans l’impossibilité de le revendre ou de le transmettre à ses héritiers; les biens pourraient être occupés par leurs propriétaires, leurs ayants droit ou leurs locataires tant que cette occupation ne met pas en danger la vie des occupants. Mais ils seraient inaliénables.

  • sur une seconde période de trente ans, le propriétaire perdrait ensuite le fructus, il ne lui serait plus possible de louer le bien immobilier, mais il lui serait encore possible de l'habiter à titre de propriétaire-occupant;

  • sur la dernière période de trente ans, le propriétaire perdrait finalement l’usage (usus) de son bien.

32On objectera peut-être que l’inaliénabilité est une contrainte lourde et qu’une information préalable de l’acquéreur pourrait suffire, comme en matière de risque naturel et technologique (L125-5 code de l’environnement). Cette restriction devrait pourtant, selon nous, être écartée : en effet, la submersion marine liée au changement climatique n’est pas un risque aussi aléatoire que les autres. Si une crue de rivière ou un accident technologique peuvent se produire, ou pas, l’élévation du niveau des mers est un phénomène en cours, et la submersion de la frange littorale se produira inévitablement, la variable restant la durée prévisible du phénomène. Il convient donc, dans ce domaine, de disposer de mesures fortes qui se conjuguent au lieu de s’annuler. Le message doit être celui de l’anticipation d’un phénomène inéluctable. Toutes les mesures à prendre doivent ainsi aller dans le sens d’un recul de l’urbanisation décidé et publiquement annoncé.

Introduire de l’équité dans les procédures d’indemnisation

33Le second volet de la méthode MAReL vise à affronter la complexité qui se manifeste, notamment depuis la gestion de la tempête Xynthia, dans l’articulation entre la solidarité nationale, la capacité financière de l’État et l’équité, dans le contexte d’une élévation attendue du niveau de la mer sur l’ensemble des littoraux métropolitains et ultramarins. Pourra-t-on étendre les dispositifs d’indemnisation généreux mis en place après Xynthia, comme l’extension du fonds « Barnier », à tous les biens exposés au risque dans les cinquante ou cent prochaines années? Peut-on inversement, se contenter d’une application systématique des procédures de délimitation du DPM sans aucune indemnisation des propriétaires? Ou peut-on rechercher des solutions intermédiaires, qui tiendraient compte de la capacité financière ou fiscale des propriétaires fonciers dans le calcul des indemnisations pour submersion marine des assureurs ou dans les procédures d’expropriation par l’État?

34La logique qui a dominé jusqu’à présent dans l’indemnisation des catastrophes naturelles était une logique de solidarité nationale poussée jusqu’au bout, puisque les procédures du fonds Barnier ne tenaient pas compte de la dévaluation du bien pour indemniser les biens délocalisés (L561-1 code de l’environnement). Cette logique visait à éviter les refus des propriétaires, les contentieux éventuels et autres formes de contestation. En payant « au prix fort » les biens expropriés, on permettait au propriétaire de reconstruire un immeuble équivalent dans une zone non soumise au risque, sans perte économique ni investissement supplémentaire. Cette logique pouvait être appliquée dans le cadre d’un dispositif dont le champ d’application initial portait sur un petit nombre de biens : les immeubles occupés se trouvant dans des zones où la vie humaine pouvait être gravement menacée par un risque de crue torrentielle, ce qui ne constitue pas la majorité des cas d’inondation. À partir du moment, au contraire, où l’on élargit le champ d’application de ce dispositif, en 2010 pour l’étendre aux risques de submersions marines (L561-1 code de l’environnement, issu de la loi Grenelle 2), n’introduit-on pas un risque de déséquilibrer le dispositif?

35S’ajoute à cette extension le problème du renchérissement des biens bâtis sur le bord de mer. En Floride, par exemple, le coût des catastrophes a explosé du fait de la concentration de richesses sur le littoral : les pertes économiques totales liées à la tempête Katrina en 2005 sont estimées à 123 Milliards de $, celles liées à l’ouragan Sandy en 2012 à 70 milliards, selon la compagnie de réassurance Swiss Re. Pour ce qui concerne l’Europe, la valeur économique totale, tous secteurs confondus, située à moins de 500 mètres de la côte méditerranéenne est estimée entre 500 et 1 000 milliards d’€ (Commission européenne, 2004). Enfin pour la France, si l’on doit à terme indemniser tous les biens vulnérables, notamment dans les régions où le bâti littoral est particulièrement luxueux (Var, Alpes-Maritimes), les montants vont très vite dépasser le montant du fonds Barnier. Les concepts de solidarité et d’égalité des citoyens devant les charges publiques vont alors se heurter à des questions plus triviales : Qui va payer? Pour indemniser qui?

36Face à ce problème de gestion de la pénurie, les hypothèses peuvent être, soit d’élargir la charge ou le nombre des payeurs pour augmenter les sources de financement du fonds Barnier (augmentation du prélèvement sur les primes d’assurance, déjà passé de 4 % à 12 %, versement éventuel d’une taxe sur toutes constructions dans les communes littorales, augmentation des taxes d’habitation sur les zones les plus proches du littoral), soit de limiter le nombre d’immeubles ou de propriétaires qui pourront bénéficier du dispositif d’indemnisation.

37La seconde hypothèse est moins étudiée, et nous intéressera ici : elle nécessite de définir des critères d’exclusion du dispositif qui soient clairs, prévisibles et équitables, surtout si l’on agit par anticipation.

38Pour définir ces nouveaux critères, on peut choisir de respecter la règle juridique stricte de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, ce qui conduit à indemniser peu, mais de la même façon, tous les biens situés sur une zone donnée, en partageant des ressources faibles. Il pourrait être proposé, par exemple, de plafonner le montant indemnisable de chaque bien, quelle que soit sa valeur. Rappelons d’ailleurs que le montant maximum des indemnisations du fonds Barnier était plafonné initialement à 60 000 € par maison, et que ce montant a été relevé en mai 2010, pour gérer la tempête Xynthia, à 240 000 €. On constate donc que ce plafonnement reste aléatoire et circonstanciel, et que sa modification introduit, de fait, une inégalité de traitement, selon que les personnes sont expropriées avant ou après 2010. Il sera sûrement délicat de revenir à un plafond plus bas à l’avenir, ce qui affaiblira la pérennité du fonds.

39Aussi peut-on se demander s’il pourrait être au contraire envisageable de remplacer le principe d’égalité, qui reste toujours théorique, par une règle d’équité prenant en compte la capacité financière réelle du propriétaire. Il s’agirait alors d’admettre, ce qui serait une révolution dans le dispositif d’indemnisation des catastrophes naturelles (CatNat) (voir article Vanessa Mulot dans cet ouvrage), le principe selon lequel la solidarité ne pourra pas jouer de la même façon pour tous, et de réfléchir aux critères qui permettraient de moduler les indemnisations. La méthode MAReL propose donc d’introduire des critères d’équité sociale qui seront à déterminer par un débat élargi, en discussion avec les parties prenantes.

40Ces critères, cumulatifs ou alternatifs devraient être recherchés parmi les suivants :

  • la qualification de résidence permanente ou secondaire et le taux d’occupation de l’immeuble;

  • la capacité fiscale du propriétaire (par exemple éviction de l’indemnisation des biens, appartenant à des personnes physiques disposant de revenus ou d’un capital immobilier correspondant à 2 fois la valeur du bien);

  • l’utilisation de l’immeuble indispensable à la profession (résidence de pêcheurs ou d’ostréiculteurs);

  • des règles « garde-fous » devraient en outre permettre de vérifier la date d’acquisition ou la durée de l’occupation du bien indemnisé, pour éviter divers dévoiements comme les effets d’aubaine, phénomènes d’acquisition spéculative, ou d’« homme de paille ». Pour exemple, la Cour des comptes a cité le cas d'un bien immobilier situé à la Faute-sur-Mer racheté 602 776 € alors qu'il avait été acquis pour 300 000 € par son propriétaire quatre ans avant la tempête (Cour des comptes, 2012). On pourrait penser, même si ce critère doit être discuté, à un critère qui se rapprocherait de l’attachement familial au bien, qualifié d’après le nombre d’années d’occupation de l’immeuble par la même famille. 

41On pourra objecter que ces solutions se heurtent au principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques et la solidarité nationale. Mais ce principe peut être aujourd’hui relativisé par référence à de nouvelles notions qui apparaissent en droit international de l’environnement, notamment en droit du changement climatique. En effet, la convention de Rio de 1992 et son protocole de Kyoto ont introduit dans l’ordonnancement juridique international le principe des « responsabilités communes, mais différenciées ». Cette notion permet de faire peser différemment les efforts sur les différents États signataires, en prenant certes en considération leur part d’émissions de gaz à effet de serre dans les émissions mondiales, mais également leur capacité financière et technologique à prendre les mesures d’atténuation et d’adaptation qui s’imposent. Elle permet donc de moduler les obligations des États en tenant compte (parmi d’autres critères) de leur richesse.

42Un peu éloignée de la stricte égalité juridique, mais plus conforme à la réalité économique, cette première intrusion, dans le droit international, de la capacité financière à agir et se protéger, pourrait être utilement reprise en droit national de l’adaptation au changement climatique. Ainsi pourrait-on proposer cette version d’une solidarité qui soit, en quelque sorte, différenciée selon la vulnérabilité économique du propriétaire occupant (dispose-t-il d’autres immeubles? peut-il facilement réinvestir dans un autre logement?).

43Ces propositions ne sont que des pistes, et doivent être abordées dans le cadre de processus de discussion et d’évaluation démocratiques les plus larges possible.

Renouveler la réflexion sur l’occupation humaine du littoral

44La gestion du littoral devra, dans les années à venir, faire face à des questions émergentes, générées par le changement climatique, qui rejoignent des questionnements déjà connus, mais qui n’ont pas toujours été frontalement abordées.

45D’une part, les risques accrus de submersions marines, aggravés par l’élévation du niveau marin, obligeront à débattre de choix complexes : dans quels cas conviendra-t-il de protéger par des ouvrages lourds les zones densément urbanisées, et tenter de fixer le trait de côte en l’artificialisant? Dans quels cas au contraire, pourra-t-on décider de laisser la mer envahir certains espaces? Ce choix doit être dicté par la raison : le choix du repli pourra être proposé chaque fois que le coût des infrastructures ou des biens menacés est moins élevé que le coût des protections nécessaires, ou si les milieux naturels menacés par l’érosion côtière sont sans intérêt particulier. En revanche, la résistance active pourra être choisie dans les cas où le coût de ce que l’on protège est supérieur au coût des protections, ou encore si l’on veut absolument sauvegarder un site patrimonial, naturel ou culturel de grand intérêt. Le choix d’une voie plutôt que l’autre, guidé par la pratique des analyses-coûts-bénéfices ou multi-critères, doit s’inscrire dans une réflexion à long terme pour aboutir à une gestion durable et raisonnée du littoral.

46D’autre part, si la pression foncière sur les espaces littoraux habités est aujourd’hui déjà très forte du fait de leur attractivité, la tension sur ces espaces risque de s’aggraver du fait de leur vulnérabilité croissante, ou de leur raréfaction en cas de politiques de désurbanisation. Est-il possible de renouveler les approches pour gérer cette tension? Au-delà des postures fondées uniquement sur le marché, plus ou moins encadré, peut-on identifier d’autres pistes de réflexion, fondées sur la notion de patrimoine commun? 

Les approches fondées sur le marché

47La gestion de l’urbanisme littoral dans un contexte de vulnérabilité aggravée par le changement climatique peut continuer à se fonder, comme aujourd’hui, sur le seul jeu du marché. Chaque habitant étant libre d’investir selon ses capacités financières pour construire ou acheter un bien dont il espère pouvoir jouir pendant une période plus ou moins longue, les pouvoirs publics peuvent intervenir par plus ou moins de contraintes : simple information préalable des acquéreurs sur les risques naturels (L125-5 code de l’environnement), mise en place de contraintes techniques de construction de bâtiments adaptés ou résilients, ou de servitudes d’inconstructibilité dans le cadre des PPR.

48Cette approche « marché » pourrait être poussée plus loin si l’État et les collectivités publiques cherchaient à se désengager de leurs missions et responsabilités visant à garantir la sécurité publique sur le territoire. Il s’agirait alors d’informer du risque, mais de laisser les investisseurs construire ou occuper des biens bâtis « à leurs risques et périls ». Dans ce cas, le propriétaire-occupant se retrouverait, au mieux partenaire de son assureur dans la garantie des dommages éventuels, au pire seul pour décider de rester malgré les risques ou d’abandonner les lieux sans indemnisation. Cette tentation de « responsabiliser » l’occupant est palpable chez nombre d’acteurs qui réfléchissent ou agissent actuellement sur les questions de relocalisation. Devant la résistance effective des habitants à abandonner leurs habitations, il paraît en effet plus facile de ne pas décider, en laissant les futures victimes dans une liberté de choix éclairé. C’est l’approche qui semble inspirer, par exemple, l’usage des rolling easements aux États-Unis, où le propriétaire est « prévenu » qu’il ne peut s’opposer à l’avancée de la mer, et devra assumer les dommages puis l’abandon de son bien (Titus, 2011).

Cette tentation nous semble devoir être critiquée

49D’une part, si l’objectif consiste seulement à transférer la charge des dommages futurs sur le propriétaire « éclairé » plutôt que sur la collectivité publique, dont le rôle se bornerait à informer des risques, se dédouanant en déclarant explicitement que les habitants restent « à leurs risques et périls », il n’est pas certain que cette stratégie soit efficace. En effet, la « victimisation » actuelle qui s’observe dans les pratiques juridiques de la plupart des États de droit (actions collectives de fumeurs contre les industries du tabac, aux États-Unis et au Canada) (Ricoeur, 1994,) conduit le plus souvent les victimes de dommages, même lorsqu’elles en sont en partie responsables, à rechercher réparation en engageant la responsabilité d’une entreprise ou d’une administration. Or la jurisprudence administrative française s’est construite de façon constante dans le sens d’une reconnaissance extensive de la responsabilité administrative, fondée sur la faute puis sur le simple risque, aux fins d’indemniser systématiquement les victimes. Il est donc peu probable que le juge administratif renverserait cette tendance jurisprudentielle devant la simple proclamation de l’occupation d’immeubles vulnérables « aux risques et périls » des occupants. Ces quelques mots ne sauraient en effet garantir, ni au maire, ni aux services de l’État une exonération complète de leur responsabilité administrative, voire pénale. On rappellera par exemple qu’en matière de risques liés à la baignade sur le littoral, si l’article L2213-23 du code général des collectivités locales indique clairement qu’en dehors des zones surveillées, « les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés », la jurisprudence a progressivement imposé aux communes une vigilance renforcée et des mesures de sécurisation. Ainsi, même sur ces plages sauvages, il incombe au maire de prendre les mesures appropriées en vue d’assurer la sécurité des baigneurs. En effet, si ces plages qui font l’objet d’une fréquentation régulière et importante (CE 5 mars 1971, Le Fichant et CE 10 mai 1989, Rince), les moyens d'alerte et de secours appropriés et, d'une façon générale, les mesures nécessaires à la sécurité des personnes doivent être prévus (CE 25 juin 2008 commune de Deshaies).

50En outre, il apparaît également que, dans les situations de crise, quand des dégâts importants, voire des morts sont à déplorer, la pratique est assouplie par rapport à la stricte règle de droit. Cette pratique vise à permettre, ici encore, une indemnisation large des victimes. Ainsi, il est constant que les arrêtés reconnaissant l’état de catastrophe naturelle soient presque systématiquement signés par les pouvoirs publics. Personne ne contrôle réellement les critères de déclenchement des procédures d’indemnisation, et notamment si « les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises » (L125-1 code des assurances), qui est pourtant une condition juridique (Steinle-Feuerbach, 2002). De même, dans l’indemnisation des immeubles détruits après la tempête Xynthia, la Cour des comptes a regretté que les services de l’État n’aient pas « procédé à un contrôle systématique de la situation en matière de permis de construire (ou le cas échéant de régularisation) des biens rachetés » (Cour des comptes, 2012, p.155; Bersani,, 2010).

51Pour toutes ces raisons, l’hypothèse que les dommages puissent être laissés entièrement à la charge des victimes, celles-ci les ayant explicitement acceptés par avance, semble improbable.

52En outre, laisser en-dehors de toute régulation l’occupation d’un littoral devenu vulnérable pourrait conduire à deux écueils : soit ces espaces se transformeraient en espaces de relégation, à l’abandon, où pourraient se généraliser des formes de squatterisation par des populations précarisées n’ayant pas accès à d’autres types de logement; soit, au contraire, le littoral serait, de fait, réservé à des occupants aisés ne craignant pas de perdre leur investissement, ou ayant les moyens financiers de conclure des contrats d’assurance ad hoc dont les primes seraient dissuasives pour beaucoup d’autres.

53Ce second risque se retrouve avec d’autres formes de logiques fondées sur un « marché encadré », qui proposeraient, par exemple, de conditionner les permis de construire sur le littoral à la démonstration que ce projet de construction est adapté aux risques envisageables dans les cent prochaines années, ou d’autoriser les constructions sous réserve de garanties financières permettant de provisionner les sommes nécessaires pour financer la démolition du bien lorsqu’il sera incorporé au DPM.

54Il nous semble donc, pour toutes ces raisons, plus humain de continuer à construire un régime d’indemnisation fondé sur la solidarité nationale. Mais c’est justement parce que cette solidarité est nationale qu’elle justifie que la collectivité puisse imposer des mesures de prévention aux particuliers, mesures qui pourront aller jusqu’à l’expropriation préventive des biens les plus vulnérables, selon des critères équitables.

55L’appropriation privée du littoral vulnérable étant source de contentieux complexe pour l’avenir, pourrait-on oser imaginer d’autres notions juridiques pour qualifier le littoral, et des modes renouvelés d’occupation ou de fréquentation le littoral?

Les approches fondées sur la notion de patrimoine commun

56Il appartient au chercheur d’explorer des pistes qui s’éloignent des routines du passé, confiant dans l’idée que « l’utopie, c’est l’avenir qui s’efforce de naître » (Victor Hugo). La remise en cause de la propriété privée apparaît certes comme une voie étroite, car le droit de propriété est protégé par des références aux droits de l’homme, des principes de valeur constitutionnelle et un code civil où « les exceptions aux principes sont rares et l’évolution des concepts est confiée à la jurisprudence ». Pour autant, même si les droits de l’urbanisme et de l’environnement « présentent un caractère de fragilité, voire de subsidiarité, au regard du droit de propriété privée » (Legal, 2012, p.83), ces obstacles n’empêchent pas de creuser des pistes de réflexion novatrices. Car l’adaptation au changement climatique imposera des innovations qui ne peuvent se résumer aux seules préconisations techniques, mais doivent intégrer une réflexion sociale (Rebotier, 2013).

57En l’espèce, le recul de l’urbanisation sur les littoraux permettrait de délimiter une nouvelle bande littorale vulnérable à l’élévation du niveau marin à moyen ou long terme. La gestion de cette « bande des 500 mètres » ou « bande des cent ans » pose plusieurs questions émergentes, conduisant parfois à des choix sociétaux : sera-t-il possible de continuer à construire sans fin des bâtiments fixes, « en dur », sur un espace que l’on sait mouvant, et dont la vitesse de mobilité à l’avenir est encore incertaine? Ou doit-on au contraire envisager systématiquement des habitats démontables, mobiles, qui puissent se déplacer selon les saisons, ou selon l’avancée de la mer?

58Pour répondre à ces options, les concepts juridiques seront convoqués : si l’on reprend l’idée d’un domaine public littoral, proposée plus haut, il serait alors possible, en se fondant sur les démembrements du droit de propriété, de considérer que ce domaine public est la propriété de l’État, qui pourra concéder des droits d’usage précaires du littoral. Cette formule est déjà appliquée sur les plages, les exploitants de « paillotes », restaurants ou établissements de plage devant obtenir une autorisation temporaire garantissant que les équipements et installations sont « démontables ou transportables » et ne sont présents sur la plage que pendant six mois par an (R2124-16 code général de la propriété des personnes publiques).

59De même, il sera intéressant de réinterroger la notion de « capacité d’accueil », inscrite dans la loi littoral (L146-2 code de l’urbanisme), mais encore peu définie, pour faire admettre que, dans certains cas, il ne sera plus possible de construire de nouveaux bâtiments sur des espaces trop contraints (risques littoraux, protection des zones agricoles, naturelles).

60Pourrait-on alors, à l’occasion de la relocalisation des biens et activités, réfléchir à l’opportunité même de « remplacer » ces constructions? Sera-t-il indispensable de reconstruire, dans l’arrière-pays, au risque d’artificialiser de nouveaux espaces, la totalité des biens et immeubles construits dans des contextes économiques aujourd’hui dépassée (Mission interministérielle pour l’aménagement touristique du Languedoc-Roussillon, appelée Mission Racine en 1963; Mission interministérielle d'aménagement de la côte aquitaine dans les années 1970)? Ou pourrait-on réfléchir à des possibilités d’optimiser l’utilisation des zones déjà artificialisées, dans l’esprit de l’objectif de densification de la loi SRU? Et en allant au-delà, pourrait-on favoriser l’optimisation des logements existants, pour éviter que certains biens ne soient occupés que quelques semaines par an? Il est d’ailleurs notable que cette forme d’optimisation se développe aujourd’hui en marge des évolutions réglementaires, par des dispositifs spontanés et croissants de colocation, co-hébergement, chambre chez l’habitant, etc.

61Enfin, au-delà du fait même de construire et d’habiter sur le littoral, pourrait-on réinventer des formes contemporaines d’occupations précaires du littoral, un nomadisme moderne, interpréter une notion de précarité littorale dans un sens positif, accepté? Pourrait-on réfléchir à des modes renouvelés d’habiter le littoral, comme des habitats communs ou communaux, voire des modes d’occupation partagés, accessibles via une « carte littoral », à l’instar de la « carte carbone » que certains chercheurs en économie proposent comme alternative au système des quotas d’émissions (Dubois, 2008; Desmettre, 2009)?

62In fine, pourrait-on traduire juridiquement une telle (r)évolution dans les usages du littoral en qualifiant ce dernier de « patrimoine commun de la nation », afin d’introduire une patrimonialisation progressive de ces sites qui seraient soustraits à la propriété privée pour être progressivement rendus à des usages communs, qu’ils soient récréatifs, culturels, scientifiques, ou de protection de la biodiversité? On le voit, l’adaptation au changement climatique peut ouvrir des pistes de recherche renouvelées pour l’avenir.

Conclusion

63Toutes ces propositions doivent désormais être mises en discussion dans un cadre de concertation très ouvert pour pouvoir être appropriées par les acteurs locaux, ce que permet l’anticipation et la prise de conscience récente des enjeux littoraux du futur.

64Ces nouvelles pistes de gestion du littoral sont trop novatrices pour pouvoir être imposées par un acteur public ou un groupe d’acteurs. Elles devront bien sûr faire l’objet de vastes débats démocratiques, tant dans la détermination des principes communs que dans leur mise en application sur les territoires. Une réelle gouvernance de l’anticipation ne peut se limiter à améliorer l’acceptabilité par la population des décisions déjà prises ailleurs. Il importe au contraire de rassembler les acteurs pour co-construire des solutions partagées et introduire des critères d’équité sociale dans les réflexions. Les procédures de décision sur ces questions hautement conflictuelles et marquées par la complexité devront reposer sur des modes de concertation poussés et anticipés avec les représentants des activités économiques du littoral, des propriétaires concernés, des associations de protection du littoral, voire des associations de contribuables (Torre-Schaub, 2009).. La gouvernance partagée est le seul vecteur permettant d’aboutir à des solutions socialement acceptables, équitables, et de développer en même temps une culture des risques littoraux partagée.

Remerciements

65Ces recherches ont bénéficié du soutien des programmes PIRVE (projet Vuligam 2009-2011), LITEAU 3 (projet CamAdapt 2011-2014), Fondation de France (projet AlternaLIVE – 2013-2016) et ADEME - Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme (projet ObseRVAdaption 2012-2014)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie-Laure Lambert, « Le recul stratégique : de l’anticipation nécessaire aux innovations juridiques », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 21 | avril 2015, mis en ligne le 20 février 2015, consulté le 10 décembre 2016. URL : http://vertigo.revues.org/15812 ; DOI : 10.4000/vertigo.15812

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Auteur

Marie-Laure Lambert

Maître de conférence HDR en droit, Directrice du Master 2 TEMPRO « Droit de la protection de l’environnement – Territoires méditerranéens », LIEU, Laboratoire Interdisciplinaire en Environnements et Urbanisme, Aix-Marseille Université, 3, Ave Robert Schuman, 13 100 Aix-en-Provence, France, courriel : ml.lambert@univ-amu.fr

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