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2015

La convention européenne des paysages: quels enseignements pour le Québec?

Gérald Domon et Julie Ruiz

Résumés

Le paysage est aujourd’hui une ressource importante pour les territoires ruraux. Or, cette reconnaissance tarde à venir au Québec. Pour comprendre cet état de fait et proposer des pistes d’action pour contribuer à combler ce retard, l’article se penche avant tout sur la Convention européenne des paysages (CEP). Quinze ans après son adoption, le bilan de celle-ci ressort comme impressionnant tant au plan de la connaissance des paysages qu’elle a générées que des politiques mises en œuvre au sein des pays signataires. Puis, se tournant cette fois vers le Québec, l’article présente un premier portrait des initiatives de protection et de mise en valeur des paysages qui y ont été initiées. Ce portrait révèle à la fois le grand nombre de démarches régionales et locales en faveur du paysage et une timidité de l’action de l’État qui contraste avec la situation rencontrée en Europe. Misant sur cette diversité des démarches régionales et locales et sur les enseignements de la CEP, l’article propose dans un troisième temps une avenue qui pourrait permettre au Québec de s’offrir comme modèle de prise en compte des paysages en Amérique du Nord.

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Notes de la rédaction

Pour réagir à ce texte, visitez le carnet de recherche de [VertigO] en cliquant ici : http://vertigo.hypotheses.org/1813

Texte intégral

1Aux États-Unis comme en Europe, différents auteurs ont soulevé l’importance de la prise en compte du paysage en aménagement (Labat et Aggéri, 2013; Kondo et al., 2012; Dubois, 2009). Aussi, le paysage y est-il devenu une ressource importante pour les territoires ruraux (Vukomanovic et Barron, 2014; Domon, 2011). Au Québec en témoignent notamment, les débats récurrents entourant les projets de développement énergétique ou d’infrastructure : implantation de parcs éoliens en Montérégie, prolongement de la A-20 dans le Bas-Saint-Laurent, projet de port méthanier Rabaska, etc. Or, en dépit du nombre et de la diversité de telles démarches, la reconnaissance de l’importance des paysages tarde à se traduire dans les programmes et politiques de l’État québécois. Comment expliquer le décalage entre cette forte demande sociale en paysage et les politiques de l’État ? Quelles pistes emprunter pour combler ce retard ? C’est à ces questions que s’intéresse le présent texte. Pour ce faire, il propose d’abord de se tourner vers l’Europe afin de relever les principales caractéristiques de la Convention européenne des paysages (CEP) et les acquis qui en découlent. Il présente par la suite un premier bilan de la situation au Québec. Ce bilan fait ressortir les éléments de force et d’originalité qui la démarquent, mais aussi les facteurs qui contribuent au retard qui la caractérise. Enfin, il présente et discute des pistes susceptibles de contribuer à combler ce retard.

La Convention européenne des paysages, principales caractéristiques, principaux acquis

2Au Québec, la Convention européenne des paysages (CEP) est d’abord connue pour la définition du paysage qu’elle a proposée, soit « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » (Conseil de l’Europe, 2000). Or, sa portée va bien au-delà de cette proposition. À un premier niveau, la CEP vise la connaissance des paysages. En vertu de l’article six, chaque pays doit effectivement identifier les paysages sur l’ensemble de son territoire, analyser leurs caractéristiques, leurs dynamiques et les pressions qui les modifient, de même que suivre leurs transformations. Pour y parvenir, la Convention mise sur les échanges d'expériences et de méthodologies entre les pays signataires. Aussi ces derniers s’engagent-ils à coopérer, notamment en offrant « une assistance technique et scientifique mutuelle par la collecte et l’échange d'expériences et de travaux de recherche en matière de paysage » (article 8a).

3À un second niveau, la CEP entend avoir une portée considérable au plan politique. En ratifiant la Convention, les pays s’engagent à reconnaître juridiquement le paysage et à définir et mettre en œuvre des politiques visant leur protection, leur gestion et leur aménagement. À cet effet, il s’agit d’intégrer le paysage non seulement dans les politiques d'aménagement du territoire, mais aussi dans les politiques culturelle, environnementale, agricole, sociale et économique. Pour cela, les parties doivent s’engager à mettre en place des procédures de participation du public, des autorités locales et régionales et des autres acteurs concernés.

4Adoptée à Florence en octobre 2000, la CEP constituait alors un projet fort ambitieux. Qu’en est-il quinze ans plus tard ? Si selon un de ses principaux concepteurs, elle demeure peu prégnante sur le terrain, elle a assurément amorcé un mouvement de fond (Yves Luginbühl, communication personnelle). Ainsi, devons-nous relever qu’au plan scientifique, le mouvement induit par la CEP a d’ores et déjà conduit à trois contributions majeures. D’abord, alors qu’au cours des années 1980 et 1990, les débats sur ce qu’était le paysage se sont multipliés, la définition proposée par la CEP a visiblement su rallier les intervenants (Donadieu, 2012). Tous conviennent aujourd’hui non seulement que le paysage recouvre à la fois le naturel et le culturel, mais aussi qu’il implique la prise en compte des perceptions des populations. Ensuite, en précisant que le paysage « désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations » la CEP est venue reconnaître que le concept de paysage ne s’appliquait pas uniquement aux paysages ruraux exceptionnels. Affirmer que la pertinence de ce concept s’étendait à tous les paysages, fussent-ils ruraux, périurbains, urbains, remarquables ou ordinaires, constitue une contribution significative. Enfin, reconnaissant la valeur des connaissances et des expertises des chercheurs et des professionnels, la CEP s’est traduite par la mise à disposition d'enveloppes budgétaires afin de stimuler le rapprochement des uns et des autres.

  • 1 Voir les présentations faites dans le cadre de la 13e réunion du Conseil de l’Europe pour la mise e (...)

5Sur le plan de la connaissance des paysages, cette fois, le bilan est impressionnant1. Certes, tous les pays n'en sont pas au même niveau dans leur démarche. Ainsi, la France, la Wallonie, la Catalogne et l’Angleterre, avec leurs atlas et leurs observatoires des paysages, s’affirment comme de véritables leaders. Cela dit, il s’avère utile de relever que des pays aux ressources aussi limitées que la Lettonie, la Slovaquie et la Pologne se sont déjà engagés dans des démarches de caractérisation des paysages à l’échelle nationale. Cet engagement paraît indissociable tout autant des obligations posées par la CEP que de certaines de ses incidences. Par exemple, elle a eu pour effet de pousser les pays à se comparer entre eux et à instaurer une forme d’émulation où chacun doit montrer qu'il respecte ses engagements.

6Enfin, la CEP aura aussi eu une influence en matière de définition et de mise en œuvre de politiques chez les pays signataires. Dresser un bilan de la contribution de la CEP sur ce plan est toutefois complexe, puisque des pays comme la France, la Suisse et l’Italie disposaient déjà de lois et de politiques de paysage avant de ratifier la convention. Il devient ainsi difficile d’isoler et d’évaluer sa contribution spécifique. Cela dit, la récente étude menée par De Montis (2014) dresse trois conclusions importantes. Premièrement, la CEP aurait conduit à un élargissement des préoccupations reliées au paysage. Si, par le passé, la question du paysage se posait principalement, voire essentiellement, en termes de protection, elle s’avère aujourd’hui davantage liée à l’environnement et au territoire. Sur ce plan, il est révélateur de constater que dans tous les pays considérés par l’auteur, le ministère de l’Environnement est le ministère (ou un des ministères) chargé de porter la question du paysage. Du coup, tout en reconnaissant que le paysage déborde des seules questions patrimoniales, une telle position vient affirmer une vision inclusive de la notion d’environnement, soit une vision qui n’est pas limitée au contrôle des nuisances et à la protection des milieux naturels. Deuxièmement, la CEP viendrait reconnaître l’importance de tenir compte de la diversité et de la spécificité des contextes politiques, culturels et naturels. Ainsi, cette convention présente des principes généraux en matière de planification des paysages tout en laissant aux parties le soin de les appliquer selon leur propre système légal. Par exemple, comme l’ont montré Labat et Aggeri (2014), loin d’entrer en conflit avec la loi Paysage adoptée en France dès 1993 (loi n° 93-24 sur la protection et la mise en valeur des paysages.), la CEP a plutôt agi en complémentarité avec celle-ci. Enfin, et peut-être plus encore, « La Convention européenne des paysages influencent les pratiques d’aménagement même en dehors de l’Union Européenne, comme en Suisse ou dans des pays comme la Grande-Bretagne, qui n’ont pas établi de lois spécifiquement dédiée au paysage » (Traduction des auteurs ; De Montis, 2014, p. 63).

7Cela dit, il faudra retenir que, étant mise en œuvre par les gouvernements de chacun des pays signataires et donc, selon une approche descendante qui oblige les collectivités régionales et locales à prendre en compte les paysages dans leurs actions sur les territoires, un des défis de la CEP demeure d’en arriver à mettre en place des procédures de participation du public. Autrement dit, de faire en sorte que toute démarche de caractérisation, d’évaluation ou d’action sur le paysage implique les populations. Sur ce plan, comme le suggère le cas catalan, dans la mesure où les démarches de connaissances des paysages et de définition des objectifs de qualité paysagère impliquent les populations à la base, c'est par la suite les populations elles-mêmes qui deviennent porteuses des demandes de paysage (Pere Sala, observatoire catalan des paysages, communication personnelle).

8Si la mise en œuvre de la CEP reste variable selon les pays, il n’en demeure donc pas moins que les acquis sont remarquables. Qu’en est-il maintenant de la situation québécoise ?

Au Québec, le défi du relais gouvernemental des initiatives régionales

9Au Québec, d’aucuns pourront considérer que la question du paysage se pose essentiellement comme un prétexte dans le cadre de l’opposition à des projets (projets d’implantation de parcs éoliens, d’infrastructures portuaires, etc.). La couverture médiatique offerte au paysage dans ces dossiers masque pourtant la grande diversité des démarches qui ont émergé un peu partout sur le territoire. Par contre comme soulevé en introduction et contrairement à l’Europe, l’implication gouvernementale dans le dossier du paysage ressort des plus timides.

Des démarches de paysages qui proviennent des régions

  • 2 Cette recension est avant tout basée sur la connaissance des auteurs des démarches en paysage réali (...)

10L’analyse exhaustive des démarches en paysage au Québec restant à être réalisée, un premier portrait en a été effectué selon une approche inductive (Miles et Huberman, 2003). Une première recension d’une cinquantaine de démarches en paysage a tout d’abord été effectuée2. Puis, sur la base des documentations disponibles sur internet, elles ont été catégorisées selon leurs objectifs ; un même acteur pouvant porter plusieurs types de démarches. Cinq types d’objectifs ont ainsi été identifiés : connaître les paysages (type 1), protéger les paysages par la réglementation (type 2), se concerter pour agir sur les paysages (type 3), sensibiliser les acteurs et les populations aux paysages (type 4), agir sur les paysages en cherchant à maintenir ou à créer de nouvelles activités (type 5). Chacune de ces démarches a par la suite été classée selon les types d’acteurs qui les portent. La recension des démarches n’étant pas exhaustive, cette analyse visait avant tout à mieux cerner leur diversité. Le tableau 1 fournit quelques exemples d’acteurs qui ont initié des démarches régionales et locales en paysage selon leurs objectifs.

Tableau 1. Exemples d’acteurs qui ont initié des démarches régionales et locales en paysage selon les objectifs de ces démarches.

Tableau 1. Exemples d’acteurs qui ont initié des démarches régionales et locales en paysage selon les objectifs de ces démarches.

11Le premier type englobe des démarches de connaissance portées par des acteurs publics agissant au niveau régional, supralocal et local (type 1 ; voir tableau 2 pour un aperçu des fonctions des différents organismes en matière d’aménagement et de développement). Il s’agit d’inventaires et d’études de caractérisation voire d’évaluation des paysages. Plusieurs Conférences régionales des Élus (CRÉ), les communautés métropolitaines et des municipalités régionales de comté (MRC) sont les porteurs de ces études, souvent avec l’appui des organismes du milieu voire de la recherche. Par exemple, en 2013, la CRÉ de la Chaudières-Appalaches rendait public une étude de caractérisation et d’évaluation régionale des paysages de la région (Ruralys, 2013) destinées à « mieux comprendre leur structure, leurs composantes et caractéristiques, ainsi que leur potentiel de mise en valeur pour contribuer à la vitalité des milieux » (CRÉ de la Chaudières-Appalaches, 2013). Même si cela est nettement moins fréquent, des groupes de citoyens ont aussi initié des études d’inventaire et de caractérisation des paysages, comme le montrent les travaux du Groupe de réflexion et d’action sur l’agriculture et le paysage à Sutton (Beaudoin et al., 2003).

Tableau 2. Quelques organismes des paliers de l’organisation municipale et territoriale au Québec, et du soutien au développement (d’après MAMROT 2009 et ENAP 2013).

Paliers

Organismes

Fonctions principales*

National

Ministères

Les fonctions des ministères dépendent de leur domaine de compétence (ex. : application des lois dans leur domaine de compétence, ddéveloppement et gestion des programmes et politiques, veille, etc.).

Régional

Directions régionales des ministères

Conférences régionales des élus (CRÉ)**

Les fonctions des directions régionales varient selon les ministères (ex. : gestion de programmes et politiques, élaboration d’avis pour les ministères et les MRC, soutien à des projets régionaux, etc.)

Concertation des partenaires dans la région;

Rédaction d’avis régionaux sur le développement de la région

Gestion d’un fond de développement régional

Élaboration d’un plan quinquennal de développement et d’ententes spécifiques répondant à des priorités régionales et liant la région et les ministères concernés

Supralocal

Municipalités régionales de Comté (MRC) et territoires équivalents (ex. : Ville de Montréal, Ville de Gatineau)

Communautés métropolitaines de Montréal et de Québec

Centre locaux de développement (CLD)**

Coordination des actions des municipalités qui les constituent et prise en compte des recommandations ministérielles

Planification de l’aménagement du territoire par l’élaboration d’un schéma d’aménagement et de développement (SAD),

Gestion des cours d’eau, des matières résiduelles, des rôles d’évaluation municipale, de la sécurité et des incendies et autres (pouvoir restant à la discrétion des municipalités membres)

Planification de l’aménagement du territoire par l’élaboration d’un plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD)

Gestion du développement économique, artistique et culturel, des équipements, du transport en commun, des matières résiduelles et de toutes autres compétences propres

Soutien au développement local et à l’entrepreneuriat

Local

Municipalités locales

Planification de l’aménagement du territoire par l’élaboration d’un plan d’urbanisme

Gestion de l’eau potable et de l’assainissement des eaux, des parcs, des loisirs

Infralocal

Arrondissements

Gestion des services de proximité avec les citoyens (voirie, parcs, services communautaires, etc.) et toutes autres fonctions désignées localement

Consultation de la population pour les règlements d’urbanisme

Recommandations aux instances de la municipalité locale dont ils font partie.

Légende : * Il s’agit ici des fonctions principales des différents paliers. De nombreuses particularités s’appliquent; ** Organismes voués à disparaitre en 2015

12Le second type rassemble les démarches de protection réglementaire portées par les instances supralocales et locales (type 2). Ce sont des démarches soit de protection des paysages exceptionnels, emblématiques ou identitaires, soit encore de protection face à l’implantation d’infrastructures majeures. Elles se traduisent par l’inscription des paysages à protéger dans les documents de planification et conduisent à la définition de normes réglementaires visant à encadrer les nouvelles implantations, les infrastructures majeures, la rénovation du bâti, etc. La MRC de Kamouraska possède par exemple une norme réglementant l’implantation des carrières, gravières et sablières tout le long du fleuve Saint-Laurent et visant à protéger les cabourons, des crêtes rocheuses situées en plaine et particulièrement caractéristiques de ses paysages (MRC de Kamouraska, 2013). De même, le Règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale de la municipalité de Notre-Dame-des-Sept-Douleurs prévoit différentes dispositions afin de « Préserver le paysage champêtre et le caractère unique de l’île Verte » (Municipalité de Notre-Dame-des-Sept-Douleurs, 2012).

13Le troisième type de démarches, portées par des acteurs publics régionaux, résulte de groupes d’intervenants qui ont ressenti la nécessité de se concerter pour connaître et agir sur les paysages (type 3). Ces démarches regroupent les tables de concertation régionale qui, comme celle des MRC de La Côte-de-Beaupré, de Charlevoix et de Charlevoix-Est ont été mises en place par les organismes du milieu et sont souvent soutenues et financées par les CRÉ.

14Le quatrième type concerne des démarches de sensibilisation des acteurs et de la population (type 4). Elles sont portées tout autant par des acteurs publics agissant au niveau régional, supralocal et local que par des groupes de citoyens ou des acteurs privés (regroupement d’entreprises). Certaines font appel à la signature de chartes de paysages par les intervenants d’une région, alors que d’autres ont conduit à la mise en place d’activités ponctuelles (ex. : prix paysage), à l’organisation de colloques, à la production de guides de bonnes pratiques, etc. En 2013, la CRÉ Gaspésie-Îles-de-la-Madeleine dévoilait ainsi la Charte des paysages de la Gaspésie, document demandant un engagement des signataires à protéger et mettre en valeur les paysages de la région. Dès son dévoilement, plus de 40 organismes du milieu avait adhéré à la charte (CRÉGIM, 2013).

15Enfin, le dernier type concerne des démarches portées tant par des acteurs publics que privés et visant le maintien ou la création de paysages à travers de nouvelles activités (type 5). Ainsi, à titre d’exemple, en Gaspésie, le laboratoire rural agroforesterie et paysage de la MRC du Rocher-Percé propose le développement des pratiques agroforestières pour maintenir l’agriculture. Les plantations aux pourtours des terres agricoles assurent un revenu aux propriétaires et constituent un moyen de pérenniser la vocation agricole des terres et permettent ainsi d’assurer l’ouverture des paysages, essentielle à l’attrait touristique de la région. S’éloignant des mesures coercitives traditionnelles, de telles démarches cherchent donc à moduler les forces qui façonnent les paysages pour assurer leur maintien et créer de nouvelles qualités.

Des démarches majoritairement axées sur la connaissance et la protection des paysages emblématiques et identitaires.

16Sur la base de ce portrait, un premier constat s’impose. Nombre d’intervenants régionaux et groupes de citoyens ont initié des démarches de connaissance, de protection, de sensibilisation et, dans une moindre mesure, de création de paysages. Cela étant, au sein de la majorité des démarches, ce sont d’abord les paysages emblématiques et identitaires que l’on va chercher à connaître, à protéger. Au Québec, les paysages ordinaires, ceux du quotidien et qui ne font pas consensus quant à leur valeur (Dewarrat et al., 2003), mais où résident la majorité des populations, restent donc largement à considérer.

17Si cette situation résulte de la légitime volonté des régions de protéger d’abord leurs acquis, elle n’est aussi pas étrangère des approches de connaissances des paysages dont le Québec a hérité. Ces dernières découlent des approches d’évaluation des paysages développées aux États-Unis dans les années 1960 pour minimiser l’impact visuel des infrastructures. Or, outre le fait que ces approches ont d’abord et avant tout été conçues pour traiter des paysages remarquables, elles ont pour effet de réduire les paysages à leur seule dimension visuelle, de les traiter comme s’il s’agissait d’un tableau et, du coup, de les évaluer sur une seule base esthétique (Dakin, 2003). D’autre part, elles reposent largement sur le travail d’un expert chargé d’appliquer une méthode conduisant à l’attribution d’une cote de qualité. Pourtant, nombre d’études ont montré que le regard de l’expert n’était pas celui des populations (Vouligny et al., 2009). Si ce regard demeure éclairant, il ne devrait donc pas, comme c’est le plus souvent le cas dans ces approches, guider à lui seul les choix d’aménagement. On est ainsi bien loin du projet social et territorial promu par la CEP qui reconnaît que le paysage est « une partie de territoire telle que perçue par les populations, […] » (Conseil de l’Europe, 2000).

18Les démarches de concertation régionale illustrent quant à elles la proactivité des intervenants régionaux et supralocaux de plusieurs régions puisqu’elles ont été mises sur pied par les intervenants eux-mêmes. Cela étant, les objectifs qu’elles poursuivent tout autant que les régions où elles émergent sont révélateurs de l’état actuel de la prise en compte des paysages en aménagement. Ainsi, ces tables ont pour objectif commun de maintenir la sensibilisation des élus, des intervenants et de la population à l’importance des paysages. C’est dire que même dans les régions où ces tables de concertation sont présentes et où donc, plusieurs intervenants sont convaincus de l’importance des paysages, la sensibilisation demeure nécessaire. Ce besoin continu de sensibilisation témoigne des difficultés d’assurer le passage vers des interventions concrètes sur les paysages dans les décisions d’aménagement. Par ailleurs, l’examen de la répartition spatiale des démarches révèle aussi cette difficulté. Ainsi, c’est dans les régions où les paysages sont à la base du tourisme (Charlevoix, Gaspésie – les-Îles-de-la-Madeleine, etc.) qu’elles se concentrent. Ailleurs, elles demeurent plus éparses. En obligeant des directives nationales pour assurer, sur tous les types de milieux, la prise en compte du paysage dans les politiques publiques, la CEP permet de dépasser ce type de situation.

19Enfin, les démarches recensées révèlent la diversité des outils pouvant être utilisés pour agir sur les paysages. Ainsi, plusieurs MRC utilisent l’obligation d’identifier les territoires d’intérêts d’ordre historique, culturel, esthétique ou écologique dans les schémas d’aménagement et de développement (SAD) pour mettre en place des normes réglementaires qui vont encadrer les activités humaines. Certaines vont jusqu’à obliger les municipalités à adopter des règlements d’urbanisme à caractère discrétionnaire pour ces secteurs (ex. : Règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale). Par contre, si ces outils permettent de gérer les nouvelles activités humaines, « l’inaction » leur échappe. À titre d’exemple, les mesures réglementaires visant la protection d’un tunnel d’arbres ne pouvant forcer à l’entretenir et à le regarnir, elles s’avéreraient inutiles si les arbres en place devaient mourir. Sur ce plan, plusieurs démarches innovantes ont bien saisi que l’action sur les paysages nécessite des outils incitatifs et la concertation des acteurs. Parmi les programmes permettant de disposer de tels outils et d’agir sur les paysages, relevons ceux issus de la Politique nationale de la ruralité, le programme Prime-Vert, le programme pilote d’appui à la multifonctionnalité de l’agriculture, de même que les ententes de développement culturel du ministère de la Culture et des Communications. Ainsi et à titre d’exemple, la Politique nationale de la ruralité 2007-2014 a soutenu le « Projet Paysages Laurentides » (Conférence régionale des élus des Laurentides, 2014). Cela étant dit, à l’exception du programme pilote d’appui à la multifonctionnalité de l’agriculture, ces outils ne portent pas explicitement sur les paysages. C’est donc le plus souvent en puisant dans des programmes conçus à d’autres fins (environnementales, culturelles, etc.) qu’il sera possible d’agir.

Une action gouvernementale timide qui renforce l’idée que le paysage est un frein au développement

  • 3 Aucune d’entre elles n’ayant été menée à terme à ce jour, les différentes démarches initiées en vue (...)

20Si, comme le révèle le Tableau 1, les démarches régionales et locales en paysage sont nombreuses, l’action gouvernementale demeure quant à elle timide. Au plan légal, le paysage est inscrit dans trois lois qui mettent l’accent sur sa dimension patrimoniale. Ainsi, la Loi sur le développement durable (chapitre D-8.1.1) associe le paysage à la protection du patrimoine culturel. Pour sa part, la Loi sur la conservation du patrimoine naturel (chapitre C-61.01) adoptée en 2002 a instauré le statut de paysage humanisé visant à la protection de la biodiversité en territoire habité. Enfin, en 2012 la Loi sur le patrimoine culturel (chapitre P-9.002) a mis en avant le statut de paysage culturel patrimonial portant sur la protection et la mise en valeur de la dimension patrimoniale des paysages. À l’égard de ces deux statuts, on retiendra d’abord qu’ils reconduisent l’opposition historique entre culture et nature; une opposition que transcende avec raison la définition de la CEP puisque, pour reprendre l’expression célèbre de Georges Bertrand, le paysage est entre nature et culture (Bertrand, 1968). On retiendra surtout que, 12 ans après la mise en place du statut de paysage humanisé, le ministère de l’environnement, soit l’équivalent du ministère qui, en France, en Suisse et en Angleterre est responsable de la mise en application de la CEP, n’a toujours pas réussi à mener à terme l’implantation d’un seul paysage humanisé3. Cette timidité du ministère de l’environnement à s’engager dans la question du paysage paraît témoigner d’une conception étroite de l’environnement, soit une conception qui demeure centrée sur la protection de l’eau, de l’air et des milieux dits naturels.

  • 4 Voir les directives sectorielles pour la réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement : htt (...)

21En dehors de ces lois, le paysage est réduit à ses dimensions visuelles. Il en est ainsi dans les directives régissant les études d’impacts sur l’environnement4, où la prise en compte du paysage se limite à minimiser les impacts visuels des grands projets (ex. : écran végétal). C’est aussi le cas dans les guides, approches et règlements du ministère des Ressources naturelles et du ministère des Affaires municipales en regard de l’exploitation forestière ou du développement de l’énergie éolienne (ex. : MRNF, 2005 ; MAMR, 2007). En dépit d’une vision du paysage parfois englobante offerte dans ces documents, les approches proposées se basent encore largement sur un expert en analyse visuelle (Fortin et al., 2010). En outre, ces documents ont pour effet de reléguer entièrement aux collectivités le soin de prendre en charge le paysage, sans soutien financier spécifiquement dédié.

22Ainsi donc, les positions gouvernementales confinent le paysage à sa dimension visuelle et à la protection du patrimoine, qu’il soit culturel ou naturel. Ce faisant, il se trouve enfermé dans une position de frein au développement (Sgard, 2010). Plus encore, face au nombre impressionnant de démarches régionales et locales en faveur du paysage, c’est l’absence de relais gouvernemental à cette demande sociale qui frappe. Si plusieurs ministères ont émis des lois, des règles et des mesures au nom du paysage, le Québec ne dispose toujours pas de répondant dans l’appareil gouvernemental responsable de la coordination et du support aux démarches régionales et locales. Si la frilosité de l’État québécois en la matière reste à analyser, la complexité reconnue que pose la prise en compte du paysage (Guisepelli, 2014) est certes un facteur à considérer. Quoiqu’il en soit, dans de telles circonstances, ces démarches demeurent forcément fragiles.

Assurer le leadership gouvernemental, quelques pistes d’action

23La CEP étant issue d’une démarche supranationale, le défi qu’elle pose pour les années à venir paraît être celui des approches participatives, soit d’en arriver à la pleine appropriation du paysage par les collectivités locales et les individus. Si ce défi de la participation du public est aussi présent au Québec, au vu de la diversité des démarches régionales et locales et de la timidité des initiatives gouvernementales, la question du paysage au Québec en soulève deux autres. Le premier est d’en arriver à une véritable prise de relai par les instances gouvernementales des demandes régionales. Le second est d’assurer la cohérence des actions entre les instances gouvernementales, régionales et locales. Comment y arriver ? Trois voies peuvent d’ores et déjà être considérées.

24Tout d’abord, en tant que responsables de l’élaboration et de l’adoption des SAD, les MRC sont souvent perçues comme instance privilégiée pour assurer la prise en compte du paysage en aménagement. Dans ces circonstances, il serait possible de profiter des orientations gouvernementales émises lors de la révision des SAD pour que le gouvernement fasse part de ses préoccupations en matière de paysage. Aussi simple soit-elle, cette première voie aurait cependant pour effet de renvoyer entièrement aux échelons supralocal et local le soin de prendre en compte le paysage. On peut alors questionner la portée qu’aurait cette voie pour reconnaître les demandes sociales et soutenir les démarches régionales et locales d’autant qu’elles sont souvent rendues difficiles par le manque de coordination interministérielle en matière de paysage. De plus, en tant que bien commun (Sgard, 2010 ; Donadieu, 2012), la gestion des paysages peut nécessiter une coordination et une négociation inter-régionale et donc, une implication gouvernementale. Pensons par exemple à la gestion des paysages emblématiques comme ceux de l’Îles-d’Orléans qui appelle, en plus d’une gestion des paysages de l’Île, celle des paysages vus de l’île et qui touche au moins trois régions administratives (Capitale-Nationale, Charlevoix, Chaudière-Appalaches)

25La seconde voie serait celle de l’énoncé d’une politique nationale des paysages qui aurait pour effet de responsabiliser l’ensemble des ministères. Souhaitée par plusieurs, cette voie souffre à l’évidence d’une grande vulnérabilité, une telle politique risquant d’être rapidement reléguée derrière des politiques davantage porteuses de retombées économiques et politiques à court terme.

26Ce constat de vulnérabilité, couplé à l’examen de la CEP, suggère que, dans la mesure où on vise une véritable prise en compte du paysage, l’État québécois ne peut être laissé à lui-même. Il doit pouvoir se comparer, se mesurer aux autres États et profiter d’un processus d’émulation comme celui mis en place par la CEP. Aussi, une entente pour l’intégration du paysage dans les politiques sectorielles signée par la Conférence des gouverneurs de la Nouvelle‑Angleterre et des premiers ministres de l'Est du Canada pourrait-elle être la voie à privilégier pour assurer un véritable leadership gouvernemental en paysage. Compte tenu de la diversité des démarches régionales et locales, et avec un processus assurant un leadership gouvernemental fort, le Québec pourrait, par cette voie, s’offrir comme modèle de prise en compte des paysages en Amérique du Nord.

27Cela dit, tout en étant à l’évidence porteuse de plus de bénéfices que les deux précédentes, le défi soulevé par une telle entente demeure. Il s’agit de pouvoir dépasser les seules visions patrimonialisantes et esthétiques du paysage et de reconnaître celui-ci en tant qu’outil privilégié pour en arriver à définir un projet social et territorial, soit un projet où le territoire n’est pas que simple réserve de ressources à exploiter.

Remerciements

28Les auteurs tiennent à remercier les évaluateurs anonymes du manuscrit qui ont permis d’améliorer substantiellement le texte initial.

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Bibliographie

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Conférence régionale des élus Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine (CRÉGÎM), 2013, La Gaspésie dévoile sa Charte des paysages. URL : http://www.cre-gim.net/accueil/528-la-gaspesie-devoile-sa-charte-des-paysages.html. Consulté en décembre 2014.

Conseil de l’Europe, 2000, Convention européenne des paysages. URL : http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Treaties/Html/176.htm. Consulté en décembre 2014.

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Notes

1 Voir les présentations faites dans le cadre de la 13e réunion du Conseil de l’Europe pour la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage tenue en octobre 2013 http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/heritage/landscape/ReunionAteliers/cetinje_en.asp

2 Cette recension est avant tout basée sur la connaissance des auteurs des démarches en paysage réalisées au Québec. Elle provient de leur implication dans des colloques professionnels où des démarches en paysage ont été présentées, des demandes reçues pour accompagner les intervenants du milieu, de la documentation spécifique de certaines démarches pour des projets de recherche. Cette connaissance a été complétée par une recension internet basée sur une association de deux ou plus des termes suivant : paysage – Québec – caractérisation – évaluation – analyse – aménagement – règlement – sensibilisation – charte – concours – projet. Par ailleurs, un questionnaire en ligne envoyé aux aménagistes des MRC du Québec a permis de repérer les principales démarches de protection réglementaire. Le présent article visant spécifiquement les démarches de planification, d’aménagement et de protection des paysages, celles initiées exclusivement par le milieu de la recherche ont été volontairement exclues. C’est aussi le cas des démarches de mise en valeur qui prennent appui sur les paysages pour développer des activités (ex. : circuits touristiques). Si ces démarches confirment le fait que le paysage constitue une ressource pour les régions, elles ne proposent pas d’agir sur les paysages, mais plutôt de s’appuyer sur leurs qualités.

3 Aucune d’entre elles n’ayant été menée à terme à ce jour, les différentes démarches initiées en vue de l’obtention du statut de Paysage humanisé ne sont pas mentionnées dans le Tableau 1.

4 Voir les directives sectorielles pour la réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement : http://www.mddep.gouv.qc.ca/evaluations/publicat.htm#guide

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Exemples d’acteurs qui ont initié des démarches régionales et locales en paysage selon les objectifs de ces démarches.
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/15367/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 216k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Gérald Domon et Julie Ruiz, « La convention européenne des paysages: quels enseignements pour le Québec? », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Débats et Perspectives, mis en ligne le 18 janvier 2015, consulté le 17 octobre 2017. URL : http://vertigo.revues.org/15367 ; DOI : 10.4000/vertigo.15367

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Auteurs

Gérald Domon

Professeur titulaire, Directeur scientifique associé, Chaire en paysage et environnement, Chaire UNESCO en paysage et environnement, Faculté de l’aménagement, Université de Montréal, C.P. 6127, succ. Centre-Ville, Montréal, H3C 3J7, courriel : gerald.domon@umontreal.ca

Julie Ruiz

Professeure, Titulaire de la Chaire UQTR en écologie du paysage et aménagement, Département des sciences de l'environnement, Université du Québec à Trois-Rivières, CP 500, Trois-Rivières, Québec, G9A 5H7, courriel : Julie.Ruiz@uqtr.ca

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