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Résumés

En Ethiopie, les dispositions foncières autochtones s'articulent avec la législation nationale pour créer un nouveau style de régime foncier. La restructuration du régime foncier pastoral s’intègre dans le processus général de marginalisation de la société pastorale en Ethiopie, les pasteurs perdant de plus en plus de leur influence politique. Ces processus de marginalisation ont de graves implications pour les systèmes de gestion des ressources communales sur lesquelles reposait, jusqu'à présent, le pastoralisme éthiopien. La modification du régime foncier à l’échelle nationale entraîne aujourd’hui une redistribution des droits d’usage locaux, excluant les pasteurs des espaces-ressources. Il en résulte une stratification interne (au détriment de membres moins fortunés de la société) des groupes de la société pastorale en vue de l’appropriation de ces ressources, autrefois communes.

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Texte intégral

Introduction

1Une bonne compréhension du régime des droits qui gouverne l’accès à la terre, y compris les terres pastorales est indispensable pour maîtriser l’utilisation des ressources en Ethiopie rurale. Les dispositions du régime foncier sont aussi très importantes pour l’économie politique de l’Ethiopie agricole ; de plus, elles structurent un large éventail de rapports entre les familles et les communautés locales et en leur sein, ainsi qu’avec les autorités régionales et nationales. Les dispositions du régime foncier et ses ramifications sont des composantes essentielles de la vie publique dans toute l’Ethiopie rurale. Les questions de droit foncier ont toujours été au cœur d’un certain nombre d’évènements sociopolitiques et économiques et continuent de sous-tendre des défis majeurs comme la pauvreté, la sécurité alimentaire, la gestion des ressources locales et les conflits sur l’utilisation des terres, les différends ethniques et les troubles sociaux. L’importance clé que les questions foncières jouent dans la société rurale en Ethiopie se traduit par l’attention dont elles font l’objet dans la littérature sociologique éthiopienne (Harbeson et Teferra-worq,1974). Cette attention a en grande partie été centrée sur les droits fonciers dans les zones agricoles des hautes terres (Lane et al., 1995). Les questions foncières sont aussi essentielles pour les populations des basses terres, même si celles-ci n’abritent que 10 à 12% de la population rurale d’Ethiopie, repartie entre pasteurs et agriculteurs pratiquant la culture sèche ou la polyculture (Takele et al., 1994).

2Les activités pastorales dans les basses terres d’Ethiopie dépendent entièrement de l’accès à de vastes étendues de terre pour utiliser au maximum les ressources disponibles qui sont généralement en quantité insuffisante et inégalement reparties. Bien qu’il existe peu d’informations spécifiques sur les divers régimes fonciers pastoraux, l’on suppose que ceux-ci présentent beaucoup de différences. D’une part, les régimes fonciers doivent être associés à un certain nombre de caractéristiques organisationnelles (sociales, politiques, économiques) de la société pastorale ; d’autre part, on considère aussi que la réglementation foncière a évolué en fonction de la nature des ressources considérées.

  • 1  ‘Autochtone’ renvoie simplement ici aux diverses sociétés pastorales que l’on trouve dans les bass (...)

3Toutefois, le principal problème contemporain des sociétés pastorales éthiopiennes est que divers régimes fonciers autochtones1 qui avaient certainement évolué comme indiqué ci-dessus, sont de plus en plus subordonnés aujourd’hui à la législation foncière nationale unitaire. Les initiatives et les réformes relatives à la législation foncière éthiopienne au niveau national sont formulées sur la base de questions qui relèvent premièrement de l’agriculture dans les hautes terres, et indirectement des terres urbaines. La situation des zones pastorales est soit ignorée, soit traitée de manière très superficielle.

4Les droits fonciers sur les terres agricoles en Ethiopie sont plus élaborés que les droits sur les terres et les ressources dans les zones pastorales, et précisent les conditions dans lesquelles les producteurs accèdent au foncier et en conservent les droits. En pratique, les terres pastorales ne sont pas couvertes par une législation nationale particulière qui garantit la sécurité des droits fonciers aux personnes vivant des activités pastorales. Cela implique que l’agriculture de labour continue d’avoir prééminence sur le pastoralisme en cas de conflit sur l’utilisation des terres. Tant que les zones pastorales n’intéressent que les pasteurs eux-mêmes, l’accès aux ressources disponibles est généralement régi par les régimes fonciers autochtones en vigueur. Toutefois, en cas de compétition ou de conflit de toute forme entre pasteurs et d’autres utilisateurs des terres, par défaut principalement, la législation nationale accorde les droits sur la terre aux agriculteurs.

5Le récent système de fédéralisme ethnique qui, en principe, devait permettre par exemple aux sociétés pastorales telles que les ‘Afar et les Somali de définir leur propre politique en matière foncière, n’a pas encore donné lieu à des réglementations foncières spécifiques au système pastoral en question. Mais l’adoption d’une nouvelle législation est en soi juste un des nombreux défis qui interpellent les sociétés pastorales. Un certain nombre d’autres préoccupations découlant des processus contemporains d’intégration nationale peuvent aussi constituer une menace. Des problèmes majeurs tels que les crises alimentaires récurrentes dans les zones pastorales d’Ethiopie ne seront bien compris que si les changements qui se produisent actuellement dans le domaine de la propriété foncière et des ressources sont pris en compte. La répartition des droits sur les ressources et la sécurité de ces droits seront au cœur de toute initiative visant à améliorer la situation actuelle, caractérisée par une pauvreté persistante et des risques élevés liés aux moyens de subsistance durables sur les terres arides d’Ethiopie.

Régime foncier en Ethiopie

6L’accès à la terre est une question d’importance vitale pour de nombreuses personnes en Ethiopie qui dépendent de la production agricole pour générer des revenus et pour des besoins de subsistance. Les questions foncières ont toujours été présentes à divers moments essentiels de l’histoire de l’Ethiopie. L’importance cruciale de la question foncière s’est peut-être plus explicitement ressentie au cours des évènements qui ont conduit à la révolution éthiopienne de 1974. La réforme agraire subséquente de 1975 représente l’un des évènements les plus importants de l’histoire moderne de l’Ethiopie, et son empreinte continue de marquer lourdement les communautés rurales (et urbaines). L’impact socioéconomique le plus significatif de la Réforme de 1975 s’est sans doute ressenti dans le secteur agricole du pays. Les questions foncières restent, toutefois, un sujet politique clé, controversé et conflictuel en Ethiopie, tant sur le plan national que régional, en milieu urbain et rural (Ege, 1997; Teferi, 2000).

La réforme agraire de 1975

7Au moment de la réforme agraire éthiopienne, en 1975, toutes les terres rurales éthiopiennes étaient la propriété de l’Etat et étaient considérées comme un bien collectif du peuple éthiopien. Au sein des associations paysannes créées pour appliquer la réforme, la terre était repartie à chaque ménage sur la base de directives centrales (en utilisant un modèle standard de 80 familles sur 800 ha de terre pour chaque association paysanne) mais avec des adaptations locales considérables. La réforme attribuait un droit d’usufruit à chaque personne présentant un intérêt manifeste pour la culture de la terre, jusqu’à un maximum de 10 hectares par ménage (maximum rarement atteint). Nul ne pouvait ni vendre, louer, aliéner, échanger ou transmettre la terre par héritage, ni recruter des ouvriers agricoles.

8La réforme agraire a permis une répartition équitable des terres au sein des communautés agricoles, mais ne protégeait pas les droits de propriété. Les redistributions répétées de terre pour satisfaire de nouveaux demandeurs ont diminué la taille des propriétés et remis en cause la sécurité des droits fonciers. L’économie dirigiste de l’Etat a introduit la délivrance obligatoire de quotas de produits agricoles à des prix préétablis, qui a davantage appauvri les ménages et les zones rurales. Dès le début, les associations paysannes autonomes sont rapidement devenues des instruments coercitifs du contrôle de l’Etat sur le secteur rural. La structure hautement extractive, centralisée et autoritaire du régime militaire de Derg a rapidement sapé la popularité initiale de la réforme agraire.

Propriété des terres pastorales

9L’accès à la terre et aux ressources naturelles qui s’y trouvent est aussi important pour les pasteurs que pour les agriculteurs. Les pasteurs représentent quelques 10% de la population éthiopienne et environ 40% de la superficie du pays est considérée comme uniquement propice aux activités pastorales. Mais, tout comme les pasteurs sont dans l’ensemble marginalisés socialement et politiquement en Ethiopie, les questions foncières relatives aux ressources pastorales et aux pâturages n’ont pas reçu beaucoup d’attention dans les politiques publiques. Dans le texte promulguant la réforme agraire de 1975, seuls 4 articles brefs (sur 33) abordaient la situation dans les ‘terres nomades’ ! Dans la Constitution éthiopienne de 1994, un seul article mentionne les zones pastorales. Il y a bien sûr de bonnes raisons pour expliquer l’attention considérable accordée aux terres agricoles dans la législation foncière en Ethiopie. La terre est l’immobilisation la plus importante, la plus précieuse et la plus rare de l’agriculture, dont dépend la majorité de la population. Dans l’économie pastorale au contraire, l’immobilisation la plus importante est le bétail, et non la terre.

10Dans son essai sur les rapports entre nomades et sédentaires au Moyen orient, Fredrik Barth (1973) écrit : « …le temps requis pour extraire de la valeur de la terre est long en agriculture, alors il est essentiel de contrôler la terre, alors que le temps requis pour l’élevage est infime, et contrôler la terre pourrait bien être une activité précaire et ponctuelle ». Cette observation reflète aussi les faits empiriques des régimes fonciers dans de nombreux cas en Afrique de l’est. Si l’accès à la terre est autant important pour les agriculteurs que pour les pasteurs, les dispositifs institutionnels régissant l’accès aux ressources en terre et le contrôle de ces ressources sont généralement très différents. La législation foncière codifiée dans la région concerne principalement la propriété des terres agricoles, qui font l’objet de conflits fonciers largement repris dans le débat politique. Le régime foncier pastoral quant à lui, correspond au mieux à une version simplifiée des régimes fonciers des zones agricoles ; une situation très courante consiste à considérer les droits de propriété sur les terres pastorales comme inexistants, c’est-à-dire simplement récupérés et détenus par l’Etat (Shazali et Ahmed, 1999;  Yacob, 2000).

Propriété de l’Etat sur les terres pastorales

11Le contenu exact des droits détenus par l’Etat est un sujet à controverse. Souvent, les pasteurs retiennent des droits d’accès et d’utilisation vaguement définis qui sont octroyés par l’Etat en termes très généraux, mais le droit prééminent de l’Etat d’user à sa guise des terres pastorales n’est généralement pas remis en cause. En plus, le contenu et l’organisation du régime des droits sur les ressources pastorales varient considérablement. Tout dépend en grande partie de l’ampleur de l’implication de l’Etat, dans une situation où l’absence de l’Etat a été, jusqu’à très récemment, une caractéristique majeure. Quelques fois, les droits d’usage sont explicitement rattachés aux groupes sociaux, autrement dit les droits fonciers (tels quels) sont un aspect de l’appartenance au groupe (souvent fonction d’une certaine définition des groupes ethniques) et, quelquefois, l’Etat crée même de tels groupes dans le but précis de posséder la terre, la gérer et/ou la mettre en valeur.

12Actuellement, les droits fonciers formels dans les zones pastorales d’Ethiopie semblent être des droits collectifs vaguement définis, octroyés à des groupes ethniques précis sans grande considération des droits fonciers autochtones, quand ceux-ci existent. La sécurité des droits fonciers reste une vue de l’esprit, en particulier dans les rapports qui affectent les intérêts de l’Etat. Ces intérêts sont souvent exprimés dans les politiques en faveur d’autres activités économiques, y compris les usages alternatifs des terres pastorales. En termes strictement juridiques, toutes les terres pastorales sont désormais détenues par l’Etat au nom des peuples d’Ethiopie. La Constitution de 1994 garantit l’accès à la terre à tous les Ethiopiens qui souhaitent vivre de l’agriculture, mais laisse la définition des conditions d’attribution aux mesures législatives auxiliaires devant être élaborées par les Etats régionaux ethniques.

13Le gouvernement actuel d’Ethiopie a montré de la réticence à modifier les principales structures et politiques de la réforme agraire de 1975. La Constitution de 1994 affirme que toutes les terres sont la propriété commune des divers Etats régionaux à base ethnique (‘les Nations, Nationalités et Peuples d’Ethiopie’) et énonce (à l’article 40) que :

  • Les pasteurs éthiopiens ont droit à une terre gratuite pour le pacage et l’agriculture, ainsi que le droit de ne pas être expulsés de leurs propres terres. L’application de cette disposition sera précisée par la loi. Un système de location des terres par l’Etat a été envisagé, en particulier dans les codes d’investissement promulgués par les divers Etats régionaux. Les ‘Etats pastoraux’ d’‘Afar et de Somali en particulier doivent encore élaborer des politiques foncières cohérentes. Concernant l’agriculture familiale, les structures et la réglementation de la Réforme agraire de 1975 sont pour la plupart restées en place.

  • L’élaboration et la codification des droits fonciers qui s’appliquent aux terres agricoles imposent à l’Etat des restrictions juridiques que l’on n’observe pas dans les zones pastorales. Le paiement d’un impôt foncier agricole, par exemple, a fourni et continue de fournir une bonne part de protection juridique aux agriculteurs éthiopiens. En fait, ces derniers insistent souvent pour payer la taxe foncière quand celle-ci n’est pas recouvrée pour une raison ou une autre (ce qui s’est passé pendant une certaine période avant que le gouvernement actuel ne soit suffisamment établi dans les zones rurales). Dans les zones pastorales, la proposition de payer une taxe foncière n’a jamais pu être mise en œuvre. Donc, dès le départ, les pasteurs ont payé une taxe sur le bétail, différenciée par espèce. En tant que mécanisme d’impôt, la taxe sur le bétail n’a connu qu’un succès modéré. Mais, par-dessus tout, elle n’a jamais pu soutenir la comparaison avec l’impôt foncier agricole, d’un point de vue juridique. La taxe sur le bétail ne conférait pas de protection juridique par rapport aux droits d’usage des pasteurs, comme le faisait l’impôt foncier agricole (Yacob, 2000).

Contexte de la propriété foncière pastorale en Ethiopie

14La répartition des droits fonciers a été d’une importance politique et économique majeure dans l’histoire des sociétés agricoles du Nord et du Centre de l’Ethiopie, et toutes les législations foncières subséquentes et les dispositions pratiques relatives au régime foncier de l’Etat éthiopien ont inévitablement été fortement influencées par ce contexte.

15Pour comprendre les différents régimes fonciers en Ethiopie, il faut établir une différence claire entre les régions du Nord du pays, qui abritent l’ancienne formation de l’Etat, et les régions du sud, qui ont été incorporées à l’empire éthiopien en expansion de Menelik II à la suite de diverses campagnes militaires menées pendant le partage colonial de l’Afrique à la fin du 19e siècle. De fait, la zone nord de l’Ethiopie a continué à dominer les peuples et les terres du Sud, dans un système politique centralisé caractérisé par un accès inéquitable au pouvoir et à l’autorité de l’Etat, au moins jusqu’à récemment. Au Nord, les systèmes fonciers communautaires généralement appelés ‘rist’ étaient monnaie courante. Les droits sur les terres ‘rist’ étaient transmis par héritage aux descendants des ‘premiers colons’, qui ne pouvaient ni vendre ni hypothéquer la terre, mais pouvaient la mettre en location ou la transmettre à leurs enfants comme héritage. La descendance était assurée tant par les hommes que les femmes, ce qui donnait aux deux sexes des droits potentiels sur la terre. Toutefois, seule une petite portion de ces droits pouvait en réalité être exercée, par rapport à d’autres prétendants. Des personnes nanties et influentes parvenaient à défendre et à étendre leurs propriétés en affirmant leurs droits et en détournant d’autres revendications foncières litigieuses. Aux terres rist se superposaient divers systèmes de droits de prélèvement d’impôts et de taxes. Pour des besoins de simplicité, ces droits d’imposition peuvent, dans l’ensemble, être considérés comme des droits gult, dont certains avaient été hérités de l’aristocratie féodale, certains appartenaient à la Couronne et étaient concédés de manière temporaire à titre de fiefs féodaux (terres maderia), et certains étaient accordés à l’Eglise de manière permanente. Tous les droits gult, tant au sein de l’Eglise (où ils étaient considérés comme des semon) que dans le système féodale séculier, étaient subdivisés en une gamme ahurissante de droits permanents, semi permanents et temporaires accordés à un large éventail de serviteurs féodaux et d’agents de l’Etat. A titre d’exemple, il existait 16 classes de personnes attachées à l’Eglise qui pouvaient prétendre à une terre semon et 53 classes d’agents de l’Etat/de soldats à qui étaient attribués des droits maderia temporaires. Dans le Sud, la plupart des familles paysannes sont devenues des métayers sur leurs propres terres après que celles-ci ont été distribuées à l’élite féodale et leurs serviteurs après la conquête de la région. Par conséquent, les populations du Sud devaient souvent, pour accéder à la terre, verser une rente et fournir d’autres services dans le cadre de contrats de métayage financièrement exigeants. Le contraste majeur avec le système nordique du rist concernait la sécurité des droits fonciers, où le régime fondamental basé sur la transmission héréditaire des droits fonciers était sous-tendu par le système d’imposition. Dans le sud toutefois, les contrats de métayage et de location des terres ne garantissaient pas la sécurité des droits sur celles-ci, comme cela se traduit dans la terminologie : les paysans du Nord étaient appelés les gabbar (ceux qui paient une taxe – gibr), et les fermiers du Sud, les chisegna (ceux dont les droits sont comparables à de la fumée – chis).

16Les droits de propriété/cession et les droits administratifs/politiques de prélever des impôts étaient aussi distincts dans le Sud. Mais, après le remplacement de l’Etat féodal éthiopien par des structures bureaucratiques modernes (donc après le rétablissement du régime d’Haile Selassie I en 1941), les fiefs féodaux ont progressivement été transformés en propriétés franches. Un des aspects de la modernisation était l’introduction progressive de la propriété franche, conceptuellement distincte du privilège féodal, avec le paiement d’une taxe foncière comme critère principal pour sécuriser les droits. Il est à noter que cela concernait la taxe foncière versée à l’Etat, et non la rente foncière payée par les fermiers aux propriétaires terriens. Après l’introduction de la mécanisation au milieu du 20e siècle, le besoin de propriétés plus vastes s’est accru et les expulsions de fermiers sont devenues monnaie courante. Dans l’ensemble, le Sud était caractérisé par des systèmes de répartition des terres largement inéquitables et de grandes inégalités en termes de statut et de sécurité. Cette situation a été à  la base, et la cause principale, de la révolution éthiopienne de 1974, ainsi que la suppression de la réforme agraire de 1975.

L’administration féodale des terres pastorales

17Au moment de l’absorption des régions éloignées par l’empire éthiopien, les terres pastorales aussi étaient concédées sous forme de fiefs aux serviteurs féodaux de Menelik II, en récompense des services rendus à la Couronne, pour garantir leur loyauté et leur fournir une source de revenu. Au départ, la principale différence entre les zones pastorales et agricoles du Sud étaient que les privilèges féodaux dans les premières dépendaient du système de qutre gabbar qui, littéralement, signifie « dénombrement des fermiers ». Cette distinction jetait les bases de différences majeures dans l’évolution des droits fonciers au Sud de l’Ethiopie. Les privilèges féodaux dans les zones pastorales étaient basés sur le nombre de personnes (ou de « contribuables ») et non sur la répartition des biens de production, tels que la terre. Mais, surtout, quand les privilèges féodaux ont été retirés et une administration bureaucratique moderne introduite dans ces zones pastorales, les droits résiduels de propriété n’ont pas été pris en compte. Dans d’autres régions d’Ethiopie, les privilèges féodaux temporaires se sont au fil du temps dilués en droits d’usage permanents et héréditaires et, plus tard, en droits de propriété. Dans les zones pastorales toutefois, les anciens serviteurs féodaux n’ont pas pu revendiquer leurs droits de propriété, puisque la taxe féodale était basée sur les personnes et non sur la terre.

  • 2  La Vallée Awash en est l’exemple le plus connu. Voir par exemple Ali Said, 1992 ou Getachew Kassa, (...)

18Il est important de relever que les différences majeures entre régions en termes de dispositions foncières concernent principalement les zones agricoles du centre de l’Ethiopie. A la périphérie de l’empire, et dans les basses terres, de petits groupes « tribaux » et des communautés pastorales avaient continué à utiliser la terre, les pâturages et d’autres ressources suivant les dispositions locales et autochtones. A partir des années 1950 et au-delà, le potentiel de modernisation de l’agriculture irriguée le long des cours d’eau dans les basses terres a engendré de nombreux conflits entre les systèmes fonciers autochtones et l’Etat2. Il s’agit là de conflits que les utilisateurs locaux dans le cadre du système autochtone perdaient invariablement, même si les nouvelles opportunités d’agriculture irriguée ont rendu certains pasteurs extrêmement riches. Des conflits similaires se sont produits autour de l’appropriation des droits d’usage lors de la création des parcs nationaux, avec une résistance plus tenace des pasteurs (Ayalew, 2000).

19La propriété foncière dans les basses terres chaudes et arides était en fait d’un intérêt limité pour l’élite féodale éthiopienne et les colons-soldats. Il est à noter que l’Etat éthiopien, qui a cédé les droits sur le bien immobilisé le plus important dans l’agriculture de labour (la terre) aux colons neftegna (ou carabiniers), n’a pas essayé de confisquer ou d’aliéner le contrôle du bien immobilisé équivalent dans l’activité pastorale, les animaux. L’on connaît peu d’exemples notoires de colons-soldats ayant essayé d’investir dans l’activité pastorale comme entreprise économique. Conceptuellement, on pourrait, par exemple, penser à l’élevage pratiqué par les neftegna, sur la base de bétail confisqué et d’affermage, qui se serait fait parallèlement au métayage agricole. Ces entreprises sont bien connues dans d’autres contextes coloniaux. Il existait manifestement des liens économiques entre les neftegna et les pasteurs (commerce, crédit et quelques fois gardiennage de troupeaux sous contrat), mais les colons-soldats ne se sont jamais intégrés dans l’économie pastorale des basses terres d’Ethiopie. Un style de pastoralisme de neftegna ne s’est pas développé.

20Par conséquent, les mauvaises conditions écologiques des zones pastorales, peut-être associées à un penchant marqué pour l’agriculture chez les colons-soldats, semblent avoir préservé les pasteurs de la dure exploitation économique subie par les métayers dans les zones arables du Sud de l’Ethiopie.

21Cette situation mène à un paradoxe dans la mesure où les pasteurs éthiopiens, qui habitent les zones les plus pauvres du pays en termes de disponibilité des ressources naturelles et de productivité, ont probablement une meilleure qualité de vie, du point de vue sanitaire et nutritionnel, et d’accès aux ressources naturelles et aux biens économiques, que les communautés agricoles voisines qui vivent sur des terres bien plus productives. Cette situation semble toutefois être en passe de changer.

Evolution de la situation du pastoralisme

22Les communautés pastorales semblent désormais plus vulnérables qu’auparavant. La sécheresse, qui est après tout assez courante dans les basses terres d’Ethiopie, semble se traduire désormais plus rapidement et plus fréquemment en famine. Rien n’explique clairement cette situation. La plupart des analystes ont désormais abandonné les explications acceptées par tous selon lesquelles les communautés pastorales sont, d’une certaine manière, responsables de leurs propres problèmes du fait d’une mauvaise gestion des ressources naturelles. Bien que les variations climatiques restent une menace constante, la vulnérabilité des communautés pastorales doit être expliquée par rapport à un plus large éventail de problèmes. Des interventions publiques mal conçues, mais aussi des aspects tels que la pénétration du marché, les projets de développement défaillants, les effets néfastes du secours en cas de famine, la croissance démographique, la dépendance accrue sur le commerce et les termes de l’échange hautement instables, etc. se sont combinés pour entraîner une rapide mutation du pastoralisme. La situation des pasteurs éthiopiens est désormais de plus en plus caractérisée par la pauvreté, l’insécurité alimentaire et l’accroissement des risques écologiques, ainsi que la marginalisation des domaines politique, économique et social (Hogg, 1997). Les changements observés dans les régimes de propriété des ressources sont fondamentalement liés à nombre de ces changements.

Propriété des ressources pastorales

  • 3  Pour de nombreux exemples, voir Barrow, 1996

23Il est surprenant de constater qu’il existe peu de littérature sur les régimes fonciers dans les zones pastorales d’Ethiopie (voir par exemple Dessalegn Rahmato, 1994). Cela ne diminue toutefois pas l’importance centrale de ces régimes pour la destinée des sociétés pastorales. Alors que les régimes fonciers dans les zones agricoles associent des droits particuliers sur des parcelles de terre spécifiques à des individus donnés pendant de longues périodes de temps, la propriété foncière pastorale concernerait des droits plus vaguement définis sur de larges bandes de terres accordés à un groupe grossièrement défini. Les droits fonciers pourraient, par exemple, ne pas être associés à des pâturages temporaires, mais plutôt aux ressources en eau plus stables et plus vitales, ou à des zones plus limitées contenant des ressources essentielles et stratégiques. Des droits d’usufruit clairement définis sur des bocages spécifiques d’arbres à gousse3 par exemple, sont monnaie courante dans de nombreuses sociétés pastorales d’Afrique. Les régimes fonciers peuvent aussi distinguer les pâturages distants et non fiables, accessibles uniquement pendant la saison humide, des ressources plus stables et prévisibles requises pour faire passer la saison sèche à un troupeau.

24Il pourrait donc y avoir des variations considérables entre les types de ressources disponibles, les dispositions prises pour assurer une utilisation rationnelle de ces ressources, et l’articulation actuelle des régimes fonciers autochtones aux nouvelles politiques et à la législation nationale. Certaines zones peuvent être sujettes à des conflits plus violents que d’autres, à cause du type de ressources qu’elles contiennent ou pour d’autres raisons de nature politique par exemple. Certains régimes autochtones de propriété des ressources pourraient être plus précaires que d’autres, par exemple parce que les groupes de ‘propriétaires’ sont socialement marginalisés et incapables de défendre leurs droits. Néanmoins, en ce qui concerne les sociétés pastorales en Ethiopie, les régimes de propriété des terres et des ressources pastorales sont au moins au cœur de deux préoccupations particulières qui continuent de dominer l’agenda public, soit la gestion des ressources et l’équité.

Gestion des ressources

25Un certain nombre de questions se combinent pour occulter l’existence de régimes fonciers dans les zones pastorales, faisant croire que ces dernières sont en fait ‘res nullius’ - ou des zones n’appartenant à personne. L’utilisation des ressources par les pasteurs dans les basses terres arides se réduit souvent à la valorisation de bandes de terres particulières, de manière saisonnière et très irrégulière. Le droit d’accès des pasteurs n’en serait pas moins crucial, si ces bandes de terre recevaient une pluviométrie suffisante, étaient franches de maladies ou protégées d’une autre manière. L’hypothèse selon laquelle les terres pastorales n’appartiennent à personne a été au cœur d’une des généralisations les plus persistantes sur le pastoralisme. La théorie de la « Tragédie des ressources communes » (Hardin, 1968) éclaire bien des évènements qui se sont produits dans nombre de sociétés pastorales, en particulier concernant l’utilisation des terres et les conséquences écologiques putatives du pastoralisme.

26Dans de nombreuses régions d’Afrique, il existe désormais des preuves qui montrent que les terres pastorales devraient plutôt être considérées comme des ‘res communes’ – ou des terres communales au sens propre, avec divers droits de propriété accordés à des groupes de personnes spécifiques. Toute forme de destruction de l’environnement devrait être associée à l’affaiblissement et la destruction des régimes fonciers communaux en place. On pense que nombre des problèmes observés actuellement résultent de l’affaiblissement ou du remplacement des régimes fonciers communaux par des régimes fonciers inférieurs aux systèmes autochtones ou moins adaptés aux modes d’utilisation des terres et aux ressources en question (l’ampleur de la destruction de l’environnement dans les zones pastorales est un sujet à controverse, voir par exemple Behnke et al., 1993).

27Il n’est pas peut-être pas possible, ni souhaitable, de rétablir les anciens régimes de propriété des ressources dans les zones pastorales. Ceux-ci étaient souvent basés sur des conditions qui ne sont plus applicables, ni acceptables. Par ailleurs, on note une sophistication accrue des interventions de gestion souhaitées. Les parcours naturels d’Afrique de l’Est sont désormais considérés comme des systèmes hors équilibre où le rendement et les conditions des pâturages dépendent davantage de la variable essentielle que constitue la pluviométrie que des modes de pacage et du degré d’utilisation (Ellis et Swift, 1988). Cependant, toute initiative visant à restaurer la capacité des pasteurs à utiliser durablement les terres arides semble nécessiter une restructuration des régimes fonciers actuels. On suppose que les dispositions du régime foncier autochtone étaient plus en adéquation avec la situation locale, y compris les modes locaux de gestion du bétail et les caractéristiques des ressources physiques de ces localités. Les dispositions actuelles, telles que codifiées dans la législation foncière nationale unitaire, sont basées sur diverses considérations, et se révèlent souvent inadaptées à la situation sur le terrain.

Équité

28La modification des dispositions sur la propriété des ressources pourrait entraîner des changements en termes d’équité, tant au sein des groupes qui, traditionnellement, détiennent les droits d’usage sur les ressources, qu’en termes d’équilibre entre utilisateurs traditionnels et leurs concurrents. Les causes de la modification du régime foncier sont nombreuses. La structure autoritaire des sociétés pastorales est souvent minée et affaiblie quand ces dernières sont absorbées par de grandes formations étatiques. Ce qui permet aux individus de chercher de nouveaux moyens d’exploitation des ressources disponibles. Les cas les plus souvent répertoriés semblent comprendre la création de réserves privées de diverses sortes, à l’intérieur des terrains communaux. La construction de réservoirs d’eau et de clôtures pour exclure d’autres utilisateurs a été observée dans de nombreux contextes pastoraux en Ethiopie et en Afrique de l’Est. Les cas les plus connus impliquent la construction de réservoirs d’eau (appelés ‘birkad’) dans les zones Somali, et l’expansion rapide de vastes enclos pour créer des zones de retenue pour le commerce du bétail. Etant donné que ces investissements requièrent souvent des dépenses financières considérables, ces nouvelles initiatives excluent en fait les pauvres des ressources communes dont ils dépendent. Les investissements dans les réservoirs d’eau sont souvent recouvrés par la vente de l’eau, qui contribue davantage à la monétarisation de l’économie pastorale.

29Par ailleurs, la privatisation des ressources peut aussi être associée à d’autres processus, tels que l’extension des réseaux commerciaux dans les parcours naturels, ou des processus de mobilisation politique, d’entreprenariat et de création de nouvelles alliances. Un stratagème particulier pour la privatisation des ressources d’usage commun qui a été observé à  divers endroits au Sud de l’Ethiopie consiste à commencer à cultiver les parcours, puis solliciter la protection des tribunaux nationaux en payant un impôt foncier agricole pour les parcelles supposées cultivées (Getachew, 2000; Helland, 1999).

30L’accès équitable aux ressources vitales que sont les pâturages et l’eau, qui était une caractéristique centrale des sociétés pastorales dans cette partie du monde, semble désormais remis en question. La nature exacte du défi pourrait varier en fonction des circonstances locales, dont la nature de la ressource en question. Il semble toutefois possible de généraliser, en disant que des restrictions pourraient être imposées sur l’accès aux ressources communes, soit à travers des processus internes aux sociétés pastorales en question, par exemple une rapide stratification, soit à la suite de l’intégration des sociétés pastorales dans l’Etat éthiopien. Dans ce dernier cas, la compétition des ethnies pour les ressources foncières pencherait fortement en faveur des groupes qui entretiennent les meilleurs rapports avec l’Etat (Yacob, 1997), ou l’Etat pourrait s’approprier les droits fonciers pastoraux pour son usage personnel. Dans tous les cas, les sociétés pastorales n’ont plus accès à de larges bandes de terres, dont certaines renferment des ressources vitales et essentielles sans lesquelles des zones encore plus vastes deviennent inaccessibles. En vertu de la législation nationale, cette appropriation des terres s’est faite en toute légalité. Par rapport aux régimes autochtones de propriété des ressources, l’histoire est bien sûr totalement différente.

Réappropriation foncière de terres pastorales : l’exemple de la vallée d’Awash

31Les cas les plus connus d’appropriation à grande échelle de terres pastorales en Ethiopie se trouvent dans la vallée Awash, et impliquent la création de vastes fermes irriguées et d’un parc national dans les zones de pâturage des pasteurs d’‘Afar et de Kerreuy respectivement (Muderis, 1998; Buli, 2002; Ayalew, 2001). Il existe d’autres exemples, moins connus mais tout aussi marqués par des conflits, dans la vallée du fleuve Omo (Melesse, 1997), qui impliquent des travaux d’irrigation et des activités de gestion de la faune, ainsi que dans les vallées fluviales de la région Somali. Un bref examen de la situation dans la Vallée Awash révèle les défis qui interpellent les pasteurs d’Ethiopie en ce qui concerne la propriété des ressources.

  • Le cas de la Vallée Awash rassemble la plupart des questions impliquées dans la transformation des droits fonciers pastoraux. Les principales circonstances qui ont conduit aux évènements qui se sont produits dans la vallée au cours des 50 dernières années sont :

  • Le potentiel d’irrigation des zones le long du fleuve, qui étaient d’une importance capitale pour les pasteurs ‘Afar comme pâturages en saison sèche. La proximité de ce potentiel d’irrigation avec la capitale nationale et commerciale Addis Abeba. Les infrastructures relativement bien développées de la zone, qui comprenaient le premier grand barrage d’Ethiopie et la route desservant la Mer rouge.

  • Le potentiel d’irrigation du fleuve Awash a retenu l’attention de l’Etat éthiopien et des intérêts commerciaux à partir des années 1950. La Constitution éthiopienne de 1955 a formalisé une situation qui avait en fait évolué depuis l’intégration des basses terres dans l’Etat éthiopien, en énonçant clairement que ‘toutes les propriétés non détenues ni possédées au nom d’une personne morale ou physique, y compris toutes les zones de pâturage… relèvent  du Domaine de l’Etat.

32Sur la base de la Constitution de 1955, le gouvernement a commencé à octroyer des concessions à durée déterminée pour le développement de l’agriculture commerciale (principalement des cultures de rente telles que le sucre et le coton) dans le Vallée Awash. Le besoin pour les ‘Afar d’accéder à des zones de pâturage vitales en saison sèche le long du fleuve n’a été ni compris par les décideurs, ni correctement présenté par les ‘Afar. Ils se sont plaints, à travers leurs chefs traditionnels et le Sultan Haoussa, au gouvernement central et à l’Empereur, que la terre leur était arrachée sans indemnisation adéquate. Pourtant, une fois devant les tribunaux, les ‘Afar ont perdu le procès en partie à cause d’une mauvaise représentation juridique. Par ailleurs, au lieu de poursuivre cette affaire comme une question publique d’importance capitale, le Sultan et sa famille ont exploité les opportunités offertes par le nouveau cadre juridique pour revendiquer des droits de propriété privée sur de vastes étendues de terres en aval du fleuve Awash.

33La réforme agraire de 1975 a bien sûr nationalisé les terres du Sultan et d’autres titulaires de concessions commerciales dans la vallée, mais celles-ci n’ont pas été rétrocédées aux pasteurs ‘Afar. Les champs irrigués ont été placés sous diverses formes de gestion publique, en tant qu’entreprises commerciales ou fermes de l’Etat. Si, en principe, la réforme agraire de 1975 concédait aux pasteurs des droits sur les zones de pâturage, la primauté des prétentions de l’Etat sur la terre pour divers usages n’était pas remise en cause. Les communautés pastorales n’avaient aucune chance de défendre leurs intérêts contre les velléités modernisatrices de l’Etat. En pratique, les pasteurs ‘Afar restaient exclus de certaines des plus importantes ressources de la vallée Awash.

34La Constitution de 1994 garantit aussi aux pasteurs le droit à une terre gratuite pour le pacage et l’agriculture, « ainsi que le droit de ne pas être déplacés de leurs propres terres ». Avec la création de l’Etat régional national ‘Afar au milieu des années 1990, de larges bandes de terre, y compris un certain nombre d’anciennes fermes de l’Etat, ont été rétrocédées aux ‘Afar. Traditionnellement, avant l’attribution des concessions agricoles, les clans ‘Afar possédaient des droits exclusifs sur les pâturages et l’eau à l’intérieur de zones de terres assez clairement délimitées le long du fleuve, et ces droits traditionnels leur ont été restitués. Mais l’Etat régional dispose d’une faible capacité administrative, y compris pour la gestion des terres le long du fleuve. Il n’existe pas de politique publique pour garantir l’accès des pasteurs à l’eau ou aux pâturages bordant le fleuve. Les anciennes fermes de l’Etat sont remises en valeur par des investisseurs commerciaux qui obtiennent des droits fonciers temporaires de représentants de clans détenteurs de ces droits. Ces accords de bail sont plus ou moins clandestins (autrement dit, ils ne sont pas enregistrés auprès des tribunaux) et les membres du clan ont peu d’emprise sur ce qui se passe. En particulier, il semble qu’ils maîtrisent peu les revenus générés par ces baux fonciers.

35Les opportunités commerciales dans la vallée Awash, tant pendant la période des concessions commerciales que pendant la phase actuelle de restauration des droits traditionnels, ont révélé trois caractéristiques importantes de la situation des pasteurs dans la vallée Awash :

  • Des formes d’utilisation des terres plus rentables sur le plan commercial ont éloigné les pasteurs du fleuve, leur déniant l’accès à des pâturages vitaux en saison sèche et les rendant hautement vulnérables aux variations climatiques, à la sécheresse et à la famine. Les contradictions intrinsèques entre les droits fonciers garantis par la Constitution et les implications des codes d’investissement n’ont pas été levées, et les pasteurs sont régulièrement déplacés par divers projets d’investissement.

  • Avec la fermeture plus ou moins certaine de l’étendue riveraine, les pasteurs ‘Afar doivent utiliser de plus vastes étendues des pâturages libres, ce qui a exacerbé les conflits pour les ressources avec les clans Somali Issa à l’est. Les frontières entre ‘Afar et Issa font désormais partie des zones les plus volatiles et les plus insécurisées des basses terres d’Ethiopie.

  • La grande valeur des terres bordant le fleuve a créé une situation de stratification sociale comprenant un nombre relativement faible de clans ‘Afar (et en particulier un petit nombre de représentants de clans ‘Afar) qui disposent de droits fonciers le long du fleuve et un grand nombre d’‘Afar ne détenant pas de tels droits. Les opportunités commerciales et le manque de transparence dans l’administration des terres ont lourdement entamé la solidarité intra-clanique et polarisé les intérêts des membres du clan. Ceux qui disposent de droits fonciers se voient souvent refuser l’accès aux revenus générés sur ces terres, et même aux ressources pastorales.

Conclusion

36La situation des pasteurs ‘Afar dans la vallée Awash n’est pas exceptionnelle. Des situations similaires sont observées de part et d’autres des zones pastorales d’Ethiopie, partout où des opportunités d’investissement existent.

37La leçon essentielle à tirer de ces exemples est que l’utilisation des terres pastorales et le mode de vie pastoral rencontrent peu de légitimité dans le discours public éthiopien, et sont peu protégés par les politiques publiques du pays.

38La production pastorale reste pourtant le seul moyen raisonnable et durable d’exploiter près de 50% des ressources foncières de la nation, mais cette activité ne reçoit aucune reconnaissance. L’incapacité du gouvernement central à accorder aux pasteurs les droits fonciers dont ils ont besoin pour leur survie est de mauvais augure pour l’avenir du pastoralisme en Ethiopie. Les rapports entre l’Etat et les pasteurs vont vraisemblablement suivre la même voie que des cas bien connus, tel que celui de la vallée Awash que nous avons exposé dans cette communication.

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Bibliographie

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Notes

1  ‘Autochtone’ renvoie simplement ici aux diverses sociétés pastorales que l’on trouve dans les basses terres d’Ethiopie

2  La Vallée Awash en est l’exemple le plus connu. Voir par exemple Ali Said, 1992 ou Getachew Kassa, 2001.

3  Pour de nombreux exemples, voir Barrow, 1996

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Pour citer cet article

Référence papier

Chercheur en Anthropologie au Chr. Michelsen Institute (Norvège), J. Helland est spécialiste des problématiques pastorales et des questions institutionnelles et politiques qui y sont liées, essentiellement en Afrique orientale.

Référence électronique

Johan Helland, « Régime foncier pastoral en Éthiopie », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 4 | novembre 2007, mis en ligne le 11 novembre 2007, consulté le 27 septembre 2016. URL : http://vertigo.revues.org/1427 ; DOI : 10.4000/vertigo.1427

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Auteur

Johan Helland

Chercheur au Chr. Michelsen Institute, P.O.Box 6033 Postterminalen, N-5892 Bergen, Norway johan.helland@cmi.no

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