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Approches juridiques du paysage et de la biodiversité

Le paysage façonné par le droit, entre la rationalité du droit positif et l’empirisme culturel juridique

Olivier Barrière

Résumés

Le paysage en tant que produit d’une représentation sociale est le résultat d’actions naturelles et humaines, une sorte d’alchimie socio-physico-biologique dans laquelle la régulation juridique intervient fortement. Ainsi peut-on voir le paysage formé par le droit, particulièrement celui, transversal, de l’environnement, avec celui de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Le droit positif français façonne le paysage dans un contexte d’appropriation, d’actions publiques d’aménagement et de projets collectifs, favorisant le passage d’un droit du paysage à un droit au paysage par le biais de l’intérêt paysager.

Cependant, les normes codifiées et les instruments juridiques issus de politiques publiques sont adoptés et pris au sein d’un contexte paradigmatique suffisamment évolutif pour atteindre une patrimonialisation du paysage, quoiqu’imparfaite.

En intégrant dans l’analyse en guise d’illustration l’exemple des Amérindiens Wayana, situés dans le contexte du département d’outre-mer de la Guyane, une autre dimension s’ouvre et des interrogations se posent. La cartographie participative de la territorialisation réalisée auprès des acteurs locaux sur support de photographies satellitaires permet une mise en parallèle de l’endogène au national. On touche là au point sensible de l’apposition de paradigmes juridiques différents, d’un côté celui du droit commun (positif), de l’autre celui d’un droit plus endogène, issu de spécificités sociaux culturelles et éco-géographiques.

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Texte intégral

1Le paysage peut être entendu comme le produit d’une interaction éco-culturelle et du reflet du lien ontologique du rapport homme/nature. En tant que modèle de comportement, le droit participe intimement à sa formation. L’entrée par le droit sur le paysage recèle deux facettes, celle de la rationalité du droit commun et celle de l’empirisme culturel d’un droit en action. Le droit commun est celui dit « positif » provenant de l’État (lois et règlements) et de la jurisprudence alors que le droit « empirique » provient de la pratique dans la mise en œuvre de ce droit codifié et d’un pluralisme juridique des manières de faire (coutumes) et d’être (habitus juridiques). L’empirisme juridique ne dit pas le droit tel qu’il devrait être, mais le droit tel qu’il est (cf. Perrin, 1997 ; Ross, 2004 ; Le Roy, 1999 ; Millard, 2002 ; Barrière, 2007 ; Barrière, 2012).

2La définition du paysage conduit à circonscrire l’intervention de la régulation juridique en fonction de la nature paradigmatique de cette dernière. La façon dont le droit « participe » au paysage constitue l’enjeu de cette réflexion dont la présente longue introduction expose les préliminaires nécessaires pour conduire à la lecture d’un droit qui impacte le paysage soit à travers des formes d’appropriation, soit par une patrimonialisation ou soit par la traduction d’une « endogénéité socio-culturelle ». Nous partirons donc de plusieurs définitions du paysage pour intégrer les représentations exprimées par le droit dont sont dépendantes les constructions territoriales.

  • 1 « (…) le paysage fait incontestablement partie de l’identité de chaque territoire » (Derioz, 2004, (...)
  • 2 Rapport de présentation, Directive de protection et de mise en valeur des paysages des Alpilles.

3Dans un premier temps, le paysage définit un agencement de composants naturels et artificiels, sous forme de traits, de formes résultant de processus d’aménagement, de gestion et de gouvernance, le tout reposant sur une régulation opérant à différentes échelles. La structure paysagère qu’offre le visuel des portions d’espace, horizontalement ou verticalement, est une création résultant d’usages et d’interventions ou de non-interventions dont le droit en assure la maîtrise d’ouvrage. On peut dire aussi que le paysage se matérialise sur un espace, un « pays », derrière un contenu juridique, par un lien intime au territoire1 dépendant de dynamiques et de rapports sociaux : il est le lieu de vie des populations qui y habitent ou qui s’y déplacent et le lieu de pratiques, de règles et de représentations. La fonction juridique s’y trouve en nouant le biologique au social et à l’inconscient (Legendre, 2004, 360). Concrètement, les éléments constitutifs et structurants des paysages peuvent se définir dans « les collines, les zones naturelles, les réseaux hydrauliques, les haies brise vent, les routes, les chemins ruraux et les sentiers, les alignements d’arbres, les cultures traditionnelles au sec, les villages et le patrimoine bâti, les points de vue majeurs « cônes de vue » »2, les abattis récents et plus anciens, le réseau hydrographique, etc.

  • 3 Charte du paysage québécois, Introduction, janvier 2000.

4Enfin, selon la Charte du paysage québécois, on peut considérer que le paysage est « beaucoup plus que les caractéristiques visibles d’un territoire et la définition du paysage doit être élargie afin d’englober l’interaction entre l’activité humaine et l’environnement. Des éléments biophysiques, anthropiques, socioculturels, visuels et économiques s’inscrivent ainsi dans la notion de paysage »3.

  • 4 Relation qui appartient simultanément à l'ordre de l'essence et à celui de l'existence (relatif au (...)

5Dans un second temps, le paysage peut aussi se concevoir comme reflet du lien ontologique4 du rapport homme/nature. Cette relation entre les acteurs locaux et leur espace de vie reste entière dans les éléments paysagers qui sous-tendent l’idée d’une valeur collective d’un héritage à transmettre aux générations futures. Le paysage exprime ainsi pleinement une identité culturelle que cette transmission place dans un processus de reproduction sociale. Le droit français par ailleurs ne s’y trompe pas en qualifiant le paysage d’intérêt général partant d’une définition restreinte, autour du monument historique ou artistique jusqu’à atteindre une large définition par le cadre de vie.

  • 5 Art.1 R(95)9.

6Trois enjeux de nature paradigmatiques non exclusifs jalonnent la genèse de la protection juridique du paysage à travers l’enjeu « d’intérêt paysager » : il sera dans un premier temps d’ordre esthétique, puis écologique et enfin culturel. La Recommandation du Conseil de l’Europe du 11 septembre 1995 synthétise ces trois modèles en définissant le paysage comme l’« expression formelle des multiples relations existant dans une période déterminée entre l'individu ou une société et un espace topographiquement défini, dont l'aspect résulte de l'action, dans le temps, de facteurs naturels et humains et de leur combinaison. Le paysage est considéré comme revêtant une triple dimension culturelle puisque : il se définit et se caractérise dans l'observation qu'un individu ou un groupe social fait d'un territoire donné ; il témoigne des relations passées et présentes des individus avec leur environnement ; il concourt à l'élaboration des cultures, des sensibilités, des pratiques, des croyances et des traditions locales »5. Le paysage désigne ainsi une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels ou humains et de leurs interrelations.

7Ces enjeux sont à l’origine d’un véritable « façonnage » des paysages pétris par un gradient de normativité plus ou moins fort, de contraintes imposées à des relations contractuelles, concertées ou objets de projets territoriaux.

  • 6 Le droit successoral engendre un morcellement parcellaire.
  • 7 Règlement n°1782/2003 du 29 septembre 2003 (les bonnes conditions agricoles et environnementales). (...)
  • 8 Article L.2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques.
  • 9 Cahiers des charges de l’appellation d’origine « oignon doux des Cévennes », 2010.
  • 10 Cf. Monédiaire, 2007 dont la réflexion porte sur « les paysages du droit », la « (…) saisie par le (...)

8La sédentarisation marque particulièrement le paysage par des empreintes foncières. Le droit de propriété individuel génère une mosaïque serrée : une multiplication des haies et des clôtures pour délimiter les propriétés et empêcher les intrusions et la divagation du bétail6 (exemples du bocage, des prairies de pâture, etc.). La mobilité dans l’espace fonde moins longtemps ou durablement l’emprise de l’homme sur le paysage (cabanes, bergeries, drailles pour le pastoralisme transhumant en montagne…). Le droit « entre » dans le paysage en imposant l’obligation des bandes enherbées (bandes tampons) de 5-10 m de large le long des cours d’eau7, la servitude de halage et de contre halage le long des berges sur les cours d’eau domaniaux d’une largeur de 7,80 m8, les terrasses en Cévennes pour la culture de « l’oignon doux des Cévennes »9, les documents d’urbanisme générant des « paysages administrés », les aires protégées maintenant des biotopes spécifiques, etc. Ainsi, le droit positif façonne le paysage10 de trois manières : soit en le protégeant par des outils de conservation ou de préservation, soit en le manipulant par des outils d’aménagement, de transformation, soit en contrôlant plus ou moins son évolution par des normes régulatrices ponctuelles ou spécifiques sur le fondement des trois enjeux de l’intérêt général paysager (esthétique, écologie, culture).

9L’effet du droit sur le paysage dépend également de la nature juridique de ce dernier qui sera d’ordre marchand ou pas. Il peut être à la fois objet d’appropriations dans ses composants et objet d’intérêt général, commun dans son ensemble. Il relèvera donc du régime de la propriété foncière ou de la qualification de patrimoine commun.

  • 11 Art.L5223-1 du code des collectivités territoriales.
  • 12 Du monument (loi 1913), du site (loi 1930) et du quartier (1962, loi Malraux sur les secteurs sauve (...)

10Enfin, le changement d’échelle dans l’appréhension du paysage par le droit joue sur ses effets. La « dilatation de la sphère institutionnelle du paysage » (Davodeau, 2003, 13) conduit à une multiplication d’interventions et de croisements complexifiant ou annihilant les projets de paysage, pris dans sa dimension juridique : commune (plan local d’urbanisme, permis de construire), intercommunalité (chartes intercommunales de développement et d’aménagement11, contrats de pays, schéma de cohérence territorial, planifications, chartes ou contrats de paysage) ; département (CAUE, conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement, Espaces naturels sensibles (taxe, préemption)) ; Région (parc naturel régional) ; État (pouvoir législatif, conseil national du paysage, Conservatoire du littoral, Atlas des paysages, politique patrimoniale (Direction régionale des affaires culturelles), politique environnementale (Direction régionale de l’environnement, Service départemental de l’architecture et du patrimoine), politique routière (Direction départementale de l’équipement), parc national et réserve nationale ; Europe (politique agricole commune, Natura2000, convention européenne du paysage). À chaque échelle, les rapports de force sont tendus et ce sont bien eux « qui construisent les territoires et qui peuvent se nouer autour de la gestion des paysages » (Davodeau, 2005, 80). Les trois grandes échelles (du « monument », « site » au « grand paysage »)12 sont centrales dans la façon dont le droit intervient sur le paysage.

  • 13 L’enjeu des documents d’urbanisme se situe dans la « coupure d’urbanisation » (art. L146-2 code de (...)

11La place du droit s’impose dans les fonctions du paysage. Ces fonctions se révèlent davantage un moyen qu’une fin en soi consistant à réguler l’étalement urbain13, générer des aménités (support d’activités aux populations urbaines), et définir l’expression d’une identité culturelle (Davodeau, 2005).

  • 14 Comme Davodeau : « Comment faire en sorte que les politiques d’aménagement ne soient pas un facteur (...)

12L’ensemble des instruments juridiques définit un droit portant sur le paysage (« droit du paysage ») par des mesures de protection pour rejoindre un « droit au paysage » (droit de bénéficier un type de paysage) par la revendication d’une appropriation collective de cet objet environnemental devenu « ressource » (Peyrache-Gadeau et Perron, 2010). Mais les politiques d’aménagement, des collectivités de l’État à la commune, constituent pour des auteurs14 un facteur d’appropriation de l’espace par les gestionnaires plutôt qu’un vecteur d’appropriation par les habitants de leur territoire.

13On peut ainsi s’interroger sur la place que laisse le droit positif aux acteurs locaux, aux populations locales qui peuvent avoir le sentiment d’être désinvestis de la maîtrise de leur territoire par le moyen d’une gestion « aménagée » des paysages. La relation ontologique entre acteurs locaux et espaces de vie est-elle suffisamment prise en compte par le droit portant sur le paysage? La question rejoint la précédente sur la place des acteurs locaux dans la régulation portant sur les paysages territoriaux.

  • 15 Dans le sens d’une mise en relation et une prise en considération des interactions entre des sociét (...)

14Ces interrogations nous conduisent à aller plus loin. Le droit positif offre-t-il les capacités de développer des projets de paysage interculturels15 (produit d’une multiculturalité), autrement dit, le paysage ne serait-il pas le visage d’une seule culture? Ce droit de l’État offrirait-il les possibilités de promouvoir des territoires interculturels en régulant les rapports de force entre acteurs sous des enjeux économiques privilégiant une logique d’appropriation devant des logiques socio-culturelles?

15Ainsi, dans le contexte de la commune de Maripasoula en Guyane, quelle place le droit positif accorde-t-il à la population Wayana? Le Plan local d’urbanisme est en cours d’élaboration, un Schéma d’aménagement régional, arrêté le 23 octobre 2007, est en cours d’exécution et prochainement une charte de parc national verra le jour. Le paysage Wayana se situe sur une propriété de l’État alors qu’il constitue le territoire socio-culturel d’une population partie de l’histoire de la Guyane. Le droit du paysage est ici pleinement soumis à la réalité d’un pluralisme juridique que toute politique publique peut difficilement ignorer.

16Confronté à des situations de diversité culturelle, le droit français façonne le paysage sur des logiques dépendantes des constructions territoriales :

  • en référence à l’intérêt général du paysage (I) ;

  • en référence au statut de « patrimoine commun » (II) ;

  • en référence aux logiques locales et au droit endogène (III).

  • Ce n’est que dans cette dernière partie que nous aborderons la situation des Amérindiens Wayana de Guyane.

L’élaboration d’un intérêt général du paysage sur fond de mosaïque d’appropriations

17La référence aux fonds appropriés renvoie à la problématique foncière qu’il n’est pas possible d’éviter quand on aborde la question du paysage. En effet, les différentes formes d’appropriation de l’espace ont une conséquence directe sur le paysage. La parcellisation des fonds de terre génère une mosaïque structurant le paysage en portions « appropriées ». L’espace est accaparé en faisant l’objet d’une forme de maîtrise foncière qui est pensée universellement en termes d’appropriation dans une logique occidentale et à laquelle l’idée de progrès ou de civilisation s’accroche. Si ce modèle porté par « l’occidentalisation du monde » (Latouche, 1992) procède d’une vérité, celle d’un regard monolithique du monde, d’autres sont aussi à considérer pour qui la portion d’espace, n’est pas entendu comme une marchandise, mais autre chose qu’un bien économique. Cette conception se confronte à la réalité d’une logique issue d’une révolution bourgeoise de 1789 que le Code civil de 1804 a matérialisé dans son article 544, et à des réalités de référents d’origine précoloniales ou spécifiques aux identités socio-culturelles locales.

  • 16 Loi du 19 mars 1946. Sur l’histoire de l’assimilation on se réfèrera à Mam Lam Fouck, 2006.
  • 17 L’État décrète en 1898 être propriétaire de droit de tous les biens domaniaux de la colonie de Guya (...)

18L’exemple de la Guyane est symptomatique. Terre amazonienne devenue département français en 194616 où 90 % des terres sont sous le régime de la propriété (affirmée) de l’État17. Sur une réalité de forêt et de littoral équatoriaux s’est plaquée une représentation exogène. En droit foncier colonial, l’ethnocentrisme est une des approches les mieux partagées, même si l’introduction du droit de propriété s’est réalisée par le passage de la « voie autoritaire » à la « voie libérale » (Durand, 2004, 325).

19Nous reviendrons ultérieurement à la question foncière en abordant la patrimonialisation de l’espace et l’endogénéisation territoriale par un exemple amérindien.

20Dans sa genèse, le droit français aborde le paysage d’abord sur une logique micro-locale, d’ordre monumental, avant de considérer l’espace dans une dimension visuelle pour parvenir à la définition d’un intérêt général du paysage.

21L’intérêt porté par le droit français au paysage trouve son origine à la fin du XIX siècle. Il s’est développé, sans exclusivité, du monument (historique ou artistique) à l’espace naturel ou de cadre de vie sur la base de critères d’ordres esthétiques, écologiques et d’identité culturelle. L’« intérêt paysager » fait l’objet d’une instrumentation juridique pléthorique mise au service de la défense du paysage par deux types d’outils : de protection des monuments (1) et de sauvegarde de l’espace (2).

Protection des monuments culturels et des sites : naissance du droit du paysage

  • 18 JO du 4 janvier 1914, p. 129-132 (DP 1915, 4, 153).
  • 19 JOEF 04-03-1943 p. 610. L’article 39 abroge les textes suivants : la loi du 30 mars 1887 sur la con (...)
  • 20 Servitude qui disparaît dans une ZPPAUP.
  • 21 On parle de covisibilité ou de « champ de visibilité » lorsqu’un édifice est au moins en partie dan (...)

22C’est de la protection des monuments et des sites que naît le droit du paysage. La qualité de monument historique apparaît en France en 1830. La loi du 30 mars 1887 (et les décrets du 3 janvier 1889 sur la conservation des monuments et objets mobiliers présentant un intérêt national au point de vue de l'histoire ou de l'art) fonde la notion de patrimoine historique. Mais sa portée était réduite puisqu’elle limitait le classement aux seuls monuments appartenant à des personnes publiques et présentant un intérêt pour l’histoire et l’art national. Peu de temps après, la loi du 19 juillet 1909 sur la conservation des monuments et objets d'art ayant un intérêt historique et artistique précise celle du 30 mars 1887. Elle est complétée par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques18 qui impose le classement comme monument historique des immeubles « dont la conservation présente, au point de vue de l’histoire et de l’art, un intérêt public » (art.1). L’inscription entraîne l’obligation de ne procéder à aucune modification de l’immeuble sans aviser auparavant le préfet (art.2). C’est par le concept de servitude d’abord que naît incidemment la protection du paysage dans la loi n° 92 du 25 février 1943 portant modification de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques19. En effet, celle-ci définit une zone d’atteinte visuelle grave au monument, aux perspectives qui s’ouvrent à lui dans un rayon de 500 m20. Cette servitude de protection des abords, définie à partir du principe de covisibilité21, crée la notion de paysage, du monument à l’espace qui l’entoure : « sont à ajouter aux immeubles susceptibles d'être classés, les immeubles nus ou bâtis situés dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou proposé pour le classement » (art.1-2).

23Entre temps, le 21 avril 1906, la loi Beauquier fait apparaître la notion de « site » avec l’engagement volontaire des propriétaires concernés : le classement de leurs biens supposait leur accord ou bien faisait l’objet d’une expropriation. Le plus important est que ce texte institue la protection des monuments naturels et des sites, et fonde la notion de patrimoine naturel (la loi du 2 mai 1930 lui donna sa forme définitive). La Société de protection des paysages de France est créée en 1901 et curieusement la première apparition législative du terme « paysage » date du 15 juin 1906, dans la loi sur les distributions électriques dont l’article 19 prévoit l’édiction d’arrêtés interministériels qui « déterminent les conditions techniques auxquelles devront satisfaire les distributions d’énergie au point de vue de la sécurité des personnes et des services publics intéressés ainsi qu’au point de vue de la protection des paysages ». La loi du 16 octobre 1919 sur l’utilisation de l’énergie hydraulique réitère la référence au paysage dans son article 10 dans lequel le cahier des charges des concessions détermine notamment « le règlement d’eau et en particulier les mesures intéressant […] la protection des paysages ».

  • 22 JO du 4 mai 1930, DP 1930, 4, 326. Texte abrogé et codifié par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septe (...)

24Les textes se succèdent pour parvenir à une véritable reconnaissance juridique du paysage comme ressource et patrimoine. Il apparaît en 1930 dans les sites inscrits et classés par la loi du 2 mai 193022 relative à la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque. L’objectif du législateur est de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de critères d’une grande diversité (artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque) au moyen du classement (autorisation du ministre nécessaire pour toute modification et tous permis de construire) et de l’inscription (déclaration préalable pour toute intervention et tout avis de l’architecte des bâtiments de France). Les sites visés par la loi apportent une première définition des paysages protégés par le droit : les espaces naturels qui méritent d'être préservés de toute urbanisation, les pays et terroirs marqués tant par leurs caractéristiques naturelles que par l'empreinte de l'homme, les parcs et jardins, les écrins paysagers des monuments et ensembles monumentaux pour lesquels le périmètre de protection prévu par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques est insuffisant.

  • 23 Les règles relatives à la protection des monuments naturels et des sites sont fixées par les articl (...)

25Le classement de sites a évolué dans le temps. D’éléments remarquables et ponctuels au départ, la procédure s’est d’abord étendue à des points de vue, des châteaux et leurs parcs, puis à des espaces beaucoup plus vastes constituant des ensembles géologiques, géographiques ou paysagers (massifs, forêts, gorges, vallées, marais, caps, îles…) comme le massif du Mont Blanc, la forêt de Fontainebleau, les gorges du Tarn, le marais poitevin, les caps Blanc-Nez et Gris-Nez, l’île de Ré, couvrant jusqu’à plusieurs dizaines de milliers d’hectares23.

26La notion de paysage se confond souvent avec celle de sites se trouvant très concomitants d’autant que l’espace en tant que tel est un réel enjeu des politiques publiques, que le droit traduit en zonage et contraintes.

Sauvegarde de l’espace pour le paysage en limitant l’étalement urbain et en préservant les lieux

  • 24 Loi n° 62-903 (JO du 7 août 1962) « complétant la législation sur la protection du patrimoine histo (...)

27La loi Malraux du 4 août 196224 introduit l’impératif de protection global et planifié, véritable planification du « secteur à sauvegarder » par un « plan de sauvegarde et de mise en valeur » (genre de plan d’occupation des sols à préoccupation esthétique) qui vise surtout la protection du patrimoine culturel dans une perspective de réhabilitation, redonner vie à tout un quartier, revitaliser les centres anciens.

  • 25 Article 7 de la loi n° 77-2 (JORF du 4 janvier 1977), modifiée par la loi n° 81-1153 du 29 décembre (...)

28L’espace se sauvegarde par des outils de planification considérant que l’intervention dans le paysage n’est pas neutre et doit être anticipée. Les architectes acquièrent ainsi une responsabilité paysagère en fournissant « aux personnes qui désirent construire les informations, les orientations et les conseils propres à assurer la qualité architecturale des constructions et leur bonne insertion dans le site environnant, urbain ou rural (…) » par la loi du 3 janvier 1977 portant sur l’architecture créant des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE)25. Dans chaque département, un CAUE, sous la forme d’une association dont les statuts types sont approuvés par décret en Conseil d’État, promeut la qualité de l’architecture et de son environnement.

  • 26 Loi n° 83-8, JO du 9 janvier 1983 p.215.
  • 27 Article 70 (chapitre VI « De la sauvegarde du patrimoine et des sites »).

29Mais la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, donne la possibilité d’instaurer, de façon facultative, « des zones de protection du patrimoine architectural et urbain » (ZPPAU)26 pour des motifs d’ordre esthétique ou historique : « sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées, des zones de protection du patrimoine architectural et urbain peuvent être instituées autour des monuments historiques et dans les quartiers et sites à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthétique ou historique »27. La zone est créée par arrêté préfectoral, après enquête publique et avis de la Commission régionale du patrimoine et des sites et avec l’accord du conseil municipal.

  • 28 N° 93-24, JORF n°7 du 9 janvier 1993 p.503.
  • 29 Faisant dire à certains, que la loi paysage de 1993 « s’est limitée pour l’essentiel à mettre les p (...)

30La consécration juridique du paysage provient définitivement de la loi du 8 janvier 1993 « sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques »28 dite « loi paysage ». Cette consécration se traduit cependant essentiellement par une intégration de l’intérêt paysager dans le droit positif29, une meilleure prise en compte du paysage dans les opérations d’urbanisme et la création d’un instrument d’aménagement territorial dédié au paysage, sous la forme d’une directive.

  • 30 Modifiant l’art. 70 de la loi de 1983 précitée qui devient par l’article 6 de la loi de 1993 : « Su (...)
  • 31 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (JORF n° 0160 du 13 juillet 2010 page 12905) ; son article 28 mo (...)
  • 32 Dans l’attente du décret d’application de l’aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoi (...)
  • 33 Les dispositions de la zone de protection sont annexées au plan d'occupation des sols, dans les con (...)
  • 34 Du préfet, le dossier peut être saisi par le ministre chargé des monuments historiques et des espac (...)

31La politique paysagère entre dans un mouvement de décentralisation de l’action publique avec l’extension de la ZPPAU en « zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager » (ZPPAUP)30 puis tout récemment, en juillet 2010, en « Aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine » par la loi Grenelle 2 portant engagement national pour l’environnement31. L’objet de la ZPPAUP32 est de conférer une dimension « paysagère » à la protection du patrimoine urbain, même en l’absence de monument historique, pour des motifs d’ordre esthétique ou historique en étendant la notion de champ de visibilité (« périmètre de 500 m » aux abords d'un monument historique) sans restriction métrique. Puissant outil de régulation, elle constitue une servitude d’utilité publique intégrée dans le plan local d’urbanisme33 qui établit des prescriptions (un règlement spécifique), s’impose sur les mesures de protection des monuments historiques et des sites en les suspendant et ne rend plus obligatoire l’avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF) pour la réalisation de tous travaux dans le périmètre. Si la modification porte sur l’appellation, c’est surtout la modification de l’article 642-6 du code de l’urbanisme qui est majeure : l’avis conforme de l’ABF devient un avis simple pour tous travaux à l’intérieur de l’aire. La décision de suppression de cet avis proviendrait d'une revendication politique qui veut que l’autorité administrative qui a créé l’Aire de mise en valeur doive pouvoir la gérer comme elle l'entend. L’instruction revient au préfet de région en cas d’avis défavorable ou proposition de prescriptions de l’ABF, pouvant même parvenir à l’échelle ministérielle34.

  • 35 Décret n°98-865 du 23 septembre 1998 fixant les missions, la composition, le mode de désignation et (...)

32D’un point de vue institutionnel, l’intérêt paysager se confirme par la mise en place d’une « commission départementale des sites, perspectives et paysage » et, à l’échelle nationale, de la « commission supérieure des sites, perspectives et paysages »35. Elles comprennent quatre formations, dont une spécifique aux sites et paysages. Leur compétence relève d’avis, de propositions et leur permet d’opérer des inscriptions et classements de sites (pour la commission départementale).

  • 36 Art.1 de la loi du 8 janvier 1993.
  • 37 Art. L350-1-1 du code de l’environnement. Les directives territoriales d’aménagement sont issues de (...)
  • 38 Les Alpilles sont un massif montagneux situé au nord-ouest du département des Bouches-du-Rhône.
  • 39 Le Salève est une montagne des Préalpes située dans le département de la Haute-Savoie.

33Mais c’est l’adoption d’un nouvel instrument de protection, la directive de protection et de mise en valeur des paysages qui détermine « les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères »36. Cette directive est à l’initiative de l’État ou de collectivités territoriales pour les territoires ne supportant pas de directive territoriale d’aménagement37. Un processus de concertation touche l’ensemble des collectivités territoriales intéressées, les associations de défense de l’environnement et des paysages agréés et les organisations professionnelles concernées. La directive est approuvée par décret en Conseil d’État. Ses dispositions (orientations annexées de graphiques, d’un rapport de présentation et éventuellement d’un cahier de recommandations) sont de nature contraignante, recommandatoire, préconisatoire et incitative, mais s’imposent aux documents d’urbanisme, aux demandes d’autorisation de défrichement, d’occupation et d’utilisation du sol. Deux seules directives ont vu le jour, dans les Alpilles (le 4 janvier 2007)38 et le mont Salève (le 27 février 2008)39.

  • 40 Art. 1 du décret n° 94-283 du 11 avril 1994 « pris pour l'application de l'article 1er de la loi n° (...)
  • 41 Circulaire n° 94-88 prise pour application décret n° 94-283 du 11 avril 1994 relatif aux directives (...)

34Les territoires susceptibles de faire l’objet d’une directive « paysage » répondent à une série de critères portant sur le caractère « remarquable par leur intérêt paysager », ce qui, contrairement aux apparences de l’intitulé, n’est pas d’ordre esthétique. L’intérêt est défini soit par l’unité et la cohérence des territoires concernés, soit par la richesse « patrimoniale » particulière, ou comme « témoins de modes de vie et d’habitat ou d’activités et de traditions industrielles, artisanales, agricoles et forestières »40. La nature territoriale de l’espace concerné constitue ainsi le critère retenu par le législateur pour qui la relation du paysage au territoire est déterminante. La justification territoriale entre dans une perspective très culturelle, reflet de réalités humaines à « patrimonialiser », ce que confirme la définition du paysage visé pour une directive, apportée par la circulaire du 21 novembre 199441 : « végétal ou minéral, naturel ou urbain, ouvert ou fermé, le paysage objet de la directive peut avoir été façonné par l’homme ou par la nature ; son caractère remarquable peut être lié autant à ses composantes géographiques ou virtuelles, qu’à son contexte historique ou culturel ».

  • 42 Comme la directive des Alpilles, rapport de présentation, 2008, p.9 : les éléments constitutifs et (...)

35Les structures paysagères sont définies par les directives paysagères42 comme l’agencement ou la combinaison d’éléments végétaux, minéraux, hydrauliques, agricoles, urbains qui forment des ensembles ou des systèmes cohérents, bocages, terrasses de cultures, réseau de chemins, etc. Les éléments isolés qui jouent un rôle structurant dans le paysage sont également susceptibles d’être protégés : une construction, une infrastructure, un monument naturel ou culturel (cathédrale, château). En outre, les directives paysagères peuvent porter non seulement sur les éléments matériels des structures paysagères, mais aussi sur la vision de ces éléments. Elles peuvent alors délimiter des « cônes de visibilité », définis à partir de lieux ou d’itinéraires privilégiés d'appréhension d’un paysage. Ces cônes de visibilité sont notamment utilisés pour la mise en valeur du patrimoine culturel qui n’a de signification que par rapport à son espace environnant. Il s’agit donc d’assurer la protection de panoramas même lointains.

  • 43 Les servitudes d’utilité publique sont des servitudes administratives qui sont annexées au plan loc (...)
  • 44 PLU et SCOT en 2006 (loi d’orientation agricole du 05/01/2006, article 36).
  • 45 Décret n° 2001-244 du 20 mars 2001 relatif à l'affectation de l'espace agricole et forestier et mod (...)

36Pour limiter l’étalement urbain, la loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999 dans son article 108 créée un outil de protection du foncier agricole, la « zone agricole protégée » (ZAP) sur des espaces agricoles en raison de la qualité de leur production ou de leur situation géographique, sous la forme d’une servitude d’utilité publique43 annexant les documents d’urbanisme44 à l’échelle communale ou intercommunale45. La délimitation est prise par arrêté préfectoral sur proposition ou après accord du conseil municipal. L’institution de cette protection foncière forte permet de conserver la vocation agricole des terres pour une longue durée.

  • 46 Les communes périurbaines occupent 33 % du territoire en 199 /les espaces urbanisés ont doublé en F (...)
  • 47 Art. L143-2 du code de l’urbanisme.
  • 48 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, art. 73 (JORF (...)

37La limitation de l’étalement urbain46 est également favorisée, depuis 2005, par la possibilité offerte au département de délimiter des périmètres d'intervention en vue de la protection et de la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (« Périmètres de protection et de mise en valeur des espaces Agricoles Et Naturels périurbains » dits PAEN), avec l'accord des communes concernées ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique. Le département élabore pour ces périmètres un programme d'action qui précise « les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l'exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages au sein du périmètre délimité »47. Les périmètres approuvés sont tenus à la disposition du public48.

  • 49 Art. L142-1 & s. et art. R142-1 & s. du code de l’urbanisme.
  • 50 Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'amén (...)

38La notion d’espace naturel sensible (ENS) est un autre concept qui a été introduit dans le code de l’urbanisme49 dans le but de préserver, par le département, la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels. Compétence est donnée au département pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection et de gestion. En 2005, soixante et onze départements utilisaient cette mesure. De manière générale, les seules activités autorisées sur un espace naturel sensible sont celles qui permettent la gestion de cet espace dans le cadre posé au moment de la définition de l’ENS. Ce dernier doit être aménagé pour une ouverture au public dans les dix années suivant son acquisition et sa définition doit être compatible avec les orientations des documents d’urbanisme et de planification. Le Conseil Général dispose de la possibilité d’instituer une « Taxe Départementale des Espaces Naturels Sensibles »50 (TDENS) pour obtenir les moyens financiers afin de satisfaire aux exigences d’aménagement et d’entretien de ces sites.

  • 51 Précisons que la reconnaissance de la qualité esthétique du paysage considéré s’impose toujours pou (...)
  • 52 Analysé en théorie du droit, par exemple par Coutu, 1995 ; et Kerchove (van de) & Ost, 1988.

39Le monument nous conduit au site puis à un espace le dépassant. Cette imbrication d’échelles du paysage exprime la prise en compte d’un rapport de perspective dépassant largement le cadre visuel du paysage. Le critère juridique de l’esthétisme reste de circonstance51. Supprimer le caractère visuel du paysage reviendrait à ne parler que de territoire, parce que celui-là n’est que le reflet de celui-ci. Cependant, la subjectivité de l’esthétisme s’oppose au rationalisme du positivisme juridique52.

  • 53 Article R111-21 du code de l’urbanisme.
  • 54 CA Douai, société Energieteam, n°09DA00124, du 11 mars 2010.

40Pourtant, l’interprétation visuelle dépend bien des représentations et de l’émotion de chacun. L’intérêt paysager « esthétique » fait ainsi entrer l’affect dans le droit. L’esthétisme est mis en œuvre par le code de l’urbanisme relatif par exemple au permis de construire : « le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leurs situations, leurs architectures, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales »53. L’interprétation nécessite une appréciation visuelle des magistrats, donc un déplacement sur les lieux, pour apprécier l’éventuelle atteinte aux paysages proches et lointains, par exemple par l’implantation d’éoliennes54.

  • 55 Selon l’enquête annuelle Teruti-Lucas, conduite par le ministère chargé de l’Agriculture, in Rappor (...)
  • 56 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (JORF du 13 jui (...)
  • 57 Engagement n° 72 du Grenelle (Table ronde du 23 novembre 2007 modifié le 25 janvier 2008) « Assigne (...)

41L’atteinte aux paysages ne relève pas toujours de la subjectivité. Le constat d’une artificialisation des territoires, par conséquent des paysages, est quantifiable : les surfaces artificialisées en France métropolitaine ont augmenté de 86 000 hectares par an entre 2006 et 2009, soit l’équivalent de la surface moyenne d’un département français recouvert tous les 7 ans55. L’objectif de lutte contre l’artificialisation des territoires est bien inscrit dans la loi Grenelle2 adoptée le 12 juillet 201056, en raison de l’extension urbaine et de la diminution constante de la surface occupée par les zones agricoles. Cependant, l’obligation d’introduire des objectifs chiffrés de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles (engagement 72 du Grenelle57) assignés aux plans locaux d’urbanisme n’est pas tenue.

42Le rapprochement ou l’identification du paysage au territoire conduit le droit à aborder le paysage sous le critère du cadre de vie des populations certainement en raison d’un processus de patrimonialisation dans lequel les collectivités publiques s’investissent, au niveau de sa gestion et de son devenir que les documents d’urbanisme et projet de territoire tentent d’intégrer. L’appropriation sociale du paysage que le droit traduit de façon privative (le régime du droit de propriété) et publique (l’intervention normative) définit un droit du paysage qui évolue vers un droit au paysage par la revendication et l’implication des politiques publiques sur des projets territoriaux intégrant le paysage jusqu’à des « projets de paysage ».

43L’appropriation du paysage se situe sur un régime à la fois privatif, public et collectif qui tend à atteindre la sanctuarisation au moyen d’un intérêt général patrimonialisé, définissant par là un patrimoine commun auquel le droit positif fait référence, mais sans en donner une consistance en terme de régime.

44L’enjeu devenant collectif pour le long terme, la question de la participation de la population et des acteurs locaux se pose dans le jeu d’une démocratie participative autour du paysage relevant d’un choix de société. La nature juridique du paysage comme patrimoine commun exprime une demande sociale à participer à sa gouvernance, mais comment gouverner le paysage? La réponse se situe dans un rapport de force entre échelles d’intervention, qui s’exprime surtout par des logiques d’acteurs et leur niveau d’implication au sein de politiques publiques (projets, schémas et planifications).

Le paysage, patrimoine commun, objet de projets territoriaux

  • 58 Article L110-1 du code de l’environnement, provenant de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative (...)
  • 59 La notion de patrimoine commun de l’humanité est née en 1967 introduite dans le droit international (...)
  • 60 Charte de l’environnement, adoptée le 28 février 2005 par le Parlement réuni en Congrès et promulgu (...)

45La nature juridique du paysage constitue un aspect déterminant pour sa gouvernance. Le droit l’érige au statut de patrimoine commun depuis 1995 en disposant que « les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation »58. Faute de régime spécifique de « patrimoine commun »59, peut-on pour autant confiner ce statut dans « un standard de protection » ou comme une simple expression proclamatrice d’une valeur collective sous-tendant simplement l’idée d’un héritage à transmettre aux générations futures? Ces derniers n’étant pas encore conçus, ils ne peuvent accéder à une reconnaissance juridique par le droit français. Et pourtant, la qualification législative et constitutionnelle de « patrimoine commun »60 repose sur la finalité d’une transmission intergénérationnelle d’éléments vitaux à la reproduction sociale dans la perspective de la juridicisation sous-jacente d’une responsabilité morale envers les générations futures.

  • 61 À ce propos, voir l’analyse très éclairante de Grégoire Madjarian sur l’invention de la propriété ( (...)

46Cette responsabilité morale est de nature vitale dans les sociétés non occidentales dites traditionnelles où le régime juridique de la terre n’est pas celui d’une appropriation foncière, mais celui reposant sur la transmission pour assurer la survie et la reproduction du groupe (Le Roy, 1999 ; Barrière, 2002). Chose transmise de génération en génération, n’étant pas un « bien » (chose monétarisée, désacralisée), la terre revêt une nature patrimoniale commune à un groupe lignager dont il dépend absolument61. Par conséquent, la notion de patrimoine commun trouverait son origine dans une relation intime socio-environnementale des groupes à la terre, définissant un droit fondamental de vie.

47La juridicisation du paysage en tant qu’ensemble inappropriable mais patrimonialisé fonde la mise en œuvre de projets collectifs paysagers au nom de l’intérêt général (« l’intérêt paysager »).

  • 62 Signée à Florence le 20 octobre 2000 sous l’égide du Conseil de l’Europe ; décret n° 2006-1643 du 2 (...)
  • 63 Cette perception constitue l’élément subjectif dans le sens qu’elle est la traduction de l’intimité (...)
  • 64 Art.5-a. En signant la Convention européenne du paysage (2000) le 20 octobre 2000, la France s’enga (...)

48La socialisation de l’espace traduit le territoire exprimé par le paysage. Le social se nouant au biologique, le paysage est fait de végétal, de minéral, traduisant les systèmes écologiques et agro-écologiques, et d’infrastructures, traduisant la présence humaine. Il expose de façon visible les milieux participants à la configuration de la biodiversité. Image de l’écosphère, le paysage est le miroir d’une biosphère empreinte d’humanité. Chaque société, chaque population le façonne à son image et le comprend, le lit à sa façon. Ainsi dans la convention européenne du paysage62, il se définit comme un ensemble naturel ou urbain correspondant au cadre de vie des populations tel que ces dernières le perçoivent63. Élément essentiel du bien-être de celles-ci, le paysage exprime « la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité »64. La qualification du paysage comme patrimoine commun, fondant l’identité à l’échelle européenne traduit la reconnaissance d’une très haute valeur sociale du paysage défini comme « cadre de vie », élément vital des populations. La définition du paysage ne fait ainsi plus référence au visuel, à sa qualité esthétique (pittoresque, remarquable), mais intègre l’expression d’une représentation du monde : le paysage traduit une représentation socio-cognitive qui module l’espace en fonction du fonds culturel du groupe qui l’habite. Certes, la définition du paysage est ainsi large, mais profondément axée sur le paradigme identitaire et de reproduction sociale.

  • 65 Cf. par exemple l’indivisibilité des exploitations agricoles avec le droit d’aînesse, la nature jur (...)

49Le paysage peut-il être un patrimoine au sens d’une chose commune, res communis, tel que l’article 714 du Code civil français le définit, c’est-à-dire comme une chose n’appartenant à personne, mais dont l’usage est commun à tous? Dans le patrimoine qui est étymologiquement l’héritage du père (patrimonium), la transmission est centrale. Cependant, les portions de surfaces appropriées, ou du moins privatisées, ne sont pas celles de l’ensemble dont le tout dépasse la somme des parties qui composent le paysage. Le patrimoine commun se définit (Barrière, 2009, 69) par l’ensemble d’éléments matériels et immatériels participant à la reproduction même du groupe, physique ou intellectuel, et la caractérisant dans son identité : modes d’exploitation du milieu (savoirs locaux), espaces territoriaux, paysages, etc. L’objet du patrimoine commun se situe dans l’identité et l’autonomie de chacun dans le temps et dans l’espace. L’héritage légué l’est entre générations dépassant ainsi la propriété privée, élevant le statut patrimonial commun au rang d’intérêt général ou commun d’un groupe à des échelles différentes, partant d’un lignage par exemple à une communauté d’habitants à une vallée, une région à la nation, jusqu’à l’humanité. L’imbrication de patrimoines communs ne repose en rien sur le régime propriétariste. Ainsi par définition, le paysage forme davantage une chose commune, une universalité, qui se compose, certes, de biens appropriés privativement ou collectivisés (communaux, domanialité publique), mais dont le tout ne peut être un bien, susceptible d’appropriation, c’est à dire entrant dans un marché économique et juridique. Le paysage relève par conséquent d’un régime sui generis de patrimoine commun que le droit traditionnel ou coutumier ne méconnaît pas65 en veillant à ce que la chose commune conserve son caractère commun (système dans lequel l’individu n’existe que par le groupe et où l’individualisation est insérée dans des rapports statutaires). Pour le paysage, chacun participe à sa composition par portions non fongibles et seules des politiques publiques sont susceptibles de l’orchestrer dans son ensemble.

  • 66 Les états généraux du paysage en novembre 2005 attestent de ce mouvement. Les travaux de ces états (...)

50Le paysage en tant que patrimoine et universalité juridique n’est que le résultat de l’intervention d’une pluralité de sujets de droit de trois types différents : les propriétaires des biens immobiliers (ou ceux du moins qui en assurent une maîtrise personnelle et directe), constitutifs de fragments du paysage ; les collectivités publiques qui interviennent sur le territoire participant à la gouvernance locale ; les résidents et acteurs locaux revendiquant un droit à participer à l’élaboration des politiques publiques, développant ainsi un mouvement d’appropriation collective du concept de paysage66. Situé à l’interface d’intérêts diversifiés ou opposés, compte tenu du nombre d’acteurs légitimement concernés, le paysage se construit par conséquent sur la base de rapports de force que le droit tente d’organiser. Face aux enjeux d’une société multiculturelle (au Sud, en Guyane et même en France métropolitaine), la question des relations interculturelles autour de la gestion des paysages se pose et conduit à s’interroger sur l’appropriation du paysage par les gestionnaires vis-à-vis du niveau d’implication des populations du territoire qui l’habitent. Le paysage devient ainsi un enjeu collectif que les politiques publiques expriment en « projet de territoire ».

  • 67 Art.1 de la loi LOADDT (Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le dévelo (...)
  • 68 Art.1 Ibidm

51La définition qui peut être donnée d’un projet de territoire est celle de la traduction d’une stratégie d’aménagement par une projection du devenir d’un espace partagé. Le constat de partage d'un même territoire et d'un héritage socioculturel commun préside à la constitution d’un « territoire de développement » partant davantage de l’espace vécu que de l’espace institutionnel. En ce sens, le projet de territoire peut se concevoir comme une réflexion volontariste et prospective s’appuyant à la fois sur une vision du futur partagée autour de priorités et la programmation d’actions issues d’une volonté collective de construire un avenir commun. Le législateur traduit, en 1995, le projet de territoire en terme d’aménagement national sur la base de trois enjeux fondateurs : l'unité de la nation, les solidarités entre citoyens et l'intégration des populations67 et se donne les objectifs suivants : a) un développement équilibré de l'ensemble du territoire national (alliant le progrès social, l'efficacité économique et la protection de l'environnement) ; b) la création des conditions favorables au développement de l'emploi et de la richesse nationale ; c) la réduction des inégalités territoriales tout en préservant pour les générations futures les ressources disponibles ainsi que la qualité et la diversité des milieux naturels68. On peut noter que la qualification de patrimoine commun des « ressources disponibles » et de « la diversité des milieux naturels » est sous-jacente en faisant référence à l’intérêt des générations futures.

52La relation du projet de territoire au paysage est certaine. En effet, le paysage dans sa dimension d’objet juridique relève davantage de la territorialité et de l’aménagement que de sa nature visuelle physique. Finalement, si au départ le monument historique ou artistique constituait le socle du paysage, et du droit associé, s’est développée une vision moins statique et beaucoup plus dynamique dans le processus même paysager. Ce qui fait dire que « le paysage relève davantage de la spatialité (c'est-à-dire de l'action avec et sur l'espace) que de l'espace lui-même (dont il n'en est pas une catégorie). Le paysage est moins un objet qu'un processus (une action) car il manifeste une capacité des acteurs, dans leurs pratiques, à saisir l'espace sous la forme du paysage » (Davodeau, 2008).

53Les instruments juridiques participent à la construction paysagère dans une logique de projet de territoire en intervenant par trois démarches différentes :

  • par la conservation de l’espace au moyen d’outils de préservation, tels que la création d’aires protégées et de trames vertes ou bleues (1)

  • par l’aménagement de l’espace au moyen de planifications locales, de schémas régionaux et de directives nationales (2)

  • par la co-construction affichée de l’espace au moyen de plans, chartes de paysage et d’une participation consultative de la population (3)

Une démarche de conservation de l’espace, de maintien de paysages naturels : protection d’aires et de milieux

  • 69 « La morphologie paysagère renseigne sur le système territorial qui la produit », Bachimon et al., (...)
  • 70 Art.2-2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pour l’application de l’article 2 de la loi n° 76-6 (...)
  • 71 Loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (n° 76-629, JO du 13 juillet p. 1973).
  • 72 Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.

54La démarche de conservation des espaces se réalise dans l’adoption et la mise en œuvre d’outils juridiques de préservation de l’espace qui participent grandement à façonner les paysages. La restriction, l’orientation ou la modulation des aménagements, les contraintes sur les interventions ainsi que la circulation même dans l’espace structurent les formes du paysage69. Ces outils de conservation de l’espace sont des outils d’appropriation collective par des contraintes et mesures conservatoires imposés ou concertés : aires protégées (parc national, parc naturel régional, aire marine protégée, arrêté de biotope, réserve naturelle,… ainsi que l’étude d’impact qui présente « une analyse des effets sur l’environnement et, en particulier sur les sites et paysages, la faune et la flore, (…) »70. Qualifiée de « patrimoine collectif » en 1976, la sauvegarde de la nature devient une obligation juridique opposable à toute action privée ou publique et la protection des espaces naturels et des paysages atteint le statut d’intérêt général71 et d’intérêt fondamental de la Nation en 2005 (charte de l’environnement). En effet, la charte de l’environnement du 1er mars 200572 rend obligatoires la préservation et l’amélioration de l’environnement (art.2) et proclame le principe du droit à un environnement équilibré et favorable à la santé (art.1) en considérant l’indissociabilité de l’existence de l’humanité avec le milieu naturel.

55La conservation des espaces naturels se conjugue avec celle de l’environnement, rendant concomitants les deux termes. Cette juxtaposition se traduit dans la protection mutuelle d’aires et de paysage.

  • 73 Loi du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux (JO du 23 juillet, p. 6751).
  • 74 Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux par (...)
  • 75 Art. L331-1 du code de l’environnement.

56La création des parcs nationaux en 1960 se donnait comme objectif de protéger un territoire présentant un « intérêt spécial », sans citer le paysage73. Quarante-six ans après, la nouvelle loi sur les parcs nationaux74 cite expressément le paysage et rajoute de l’humain (du culturel) dans le parc : « un parc national peut être créé à partir d’espaces terrestres ou maritimes, lorsque le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l’atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu’ils comportent présentent un intérêt spécial et qu’il importe d’en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la composition, l’aspect et l’évolution »75.

  • 76 Loi n° 57-740 portant modification de la loi du 02-05-1930 (JORF du 2 juillet 1957, p. 6530).
  • 77 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (JORF du 28 février 2002 p (...)
  • 78 Art. L.332-1du code de l’environnement.

57En 1930, la loi du 2 mai (op. cit.) avait déjà prévu le classement de sites présentant notamment « un intérêt scientifique », que la loi du 1er juillet 195776 compléta en introduisant la notion de « réserves naturelles ». Mais c’est la loi du 10 juillet 1976 (op. cit.) qui renforce l’instrument de réserve particulièrement dans l’objectif de « préservation des biotopes ». On distingue deux types de réserves naturelles : les réserves naturelles nationales classées par décision du ministre chargé de l'écologie et du développement durable ; les réserves naturelles régionales (qui remplacent depuis la loi « démocratie de proximité » de 200277 les réserves naturelles volontaires), classées par décision du Conseil régional. Les réserves portent sur des superficies limitées et sont créées en vue de la préservation d’une espèce animale ou végétale en voie de disparition ou présentant des qualités remarquables, mais concernent aussi bien la faune, la flore, le sol, les eaux, les gisements de minéraux ou de fossiles ou un milieu naturel, en général qui présente une « importance particulière » de par sa fragilité et sa rareté et qu’il convient donc de soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader78.

  • 79 Art. L130-1 du code de l’urbanisme.
  • 80 « Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à (...)

58À l’échelle du département ou de la commune, des espaces boisés, bois ou forêt (relevant ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations) peuvent subir un classement (dans le Plan local d’Urbanisme) de protection permettant de les conserver. Ce classement peut également s’appliquer à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignement79. L’objectif du classement consiste dans le maintien en l’état de l’espace, pour en empêcher tout aménagement et intervention, changement d’affectation80, et rejeter de plein droit toute demande d'autorisation de défrichement (ibidem).

  • 81 Art. L411-1 du code de l’environnement, art. R411-15 à 17 du code de l’environnement, art. R415-1 d (...)

59À une échelle plus locale encore, l’arrêté préfectoral de protection de biotope81 vise la conservation de l’habitat naturel d’une espèce pour sa préservation. Cet instrument juridique permet de maintenir contre toute destruction, altération ou dégradation de l’aire géographique de vie d’une espèce animale ou végétale.

  • 82 Classement au titre de la directive n° 92/43/CE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habit (...)
  • 83 Classement au titre de la directive n° 79/409/CE du 2 avril 1979 concernant la conservation des ois (...)
  • 84 Article L414-1 du code de l’environnement. Sur les sites Natura2000, cf. les articles L414-1 à L414 (...)

60À une échelle à la fois européenne et locale, le réseau de protection Natura2000 se construit autour de sites protégés en « zones spéciales de conservation »82 (habitats naturels menacés de disparition ou réduits à de faibles dimensions ou offrant des exemples remarquables ou des habitats abritant des espèces de faune ou de flore sauvages rares ou vulnérables ou menacées de disparition) et en « zones de protection spéciale »83 (des sites particulièrement appropriés à la survie et à la reproduction des espèces d'oiseaux sauvages figurant sur une liste, ou qui servent d'aires de reproduction, de mue, d'hivernage ou de zones de relais, au cours de leur migration, à des espèces d'oiseaux autres que celles figurant sur la liste)84. L’objectif des sites Natura2000 est de conserver ou de restaurer les habitats naturels des espèces visées ainsi que de prendre des mesures de prévention pour éviter la détérioration et la perturbation de ces sites.

  • 85 « Les conservatoires régionaux d’espaces naturels contribuent à la préservation d’espaces naturels (...)
  • 86 Les Conservatoires gèrent plus de 2500 sites couvrant plus de 115 000 ha.
  • 87 http://www.enf-conservatoires.org/mediatheque/actualite/compensation_docvalide.pdf
  • 88 Loi n° 75-602 de création du Conservatoire du littoral du 10 juillet 1975 (JO du 11 juillet 1975) (...)
  • 89 Art. L322-1 du code de l’environnement.

61Enfin, on peut citer deux institutions qui jouent un rôle majeur dans la conservation des espaces naturels, les Conservatoires d’espaces naturels85 et le Conservatoire des espaces littoraux et des rivages lacustres. La première, de statut associatif, est une fédération nationale de 29 Conservatoires (huit départementaux et 21 régionaux). Son mode d’intervention se fonde sur une démarche partenariale avec les acteurs privés (propriétaires privés, agriculteurs…) et publics pour une maîtrise d’usage (locations, conventions de mise à disposition, baux, etc.) et d’accès foncier (acquisition, dons, legs, etc.)86. Une charte éthique des Conservatoires Régionaux des espaces naturels87 constitue le texte de référence qui guide son action et assure son identité vis-à-vis des partenaires et des organismes associés. Le Conservatoire du littoral88, lui, est un établissement public à caractère administratif qui opère principalement sous forme d’acquisition foncière avec « la mission de mener, après avis des conseils municipaux et en partenariat avec les collectivités territoriales intéressées, une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral et de respect des sites naturels et de l'équilibre écologique »89.

62Cette démarche de protection d’espaces par la conservation d’aires, de sites et d’habitats est appuyée par une démarche de gouvernance des territoires exprimant une implication collective dans les choix de paysages.

Une démarche d’appropriation collective du paysage par la gouvernance de l’espace : élaborer et façonner les territoires

63Les politiques publiques s’accaparent du paysage par le biais du développement des territoires (lois montagne, littoral, d’orientation pour l’aménagement du territoire, directives territoriales) et d’instruments de protection de l’espace (schémas d’aménagement à l’échelle régionale, Pays, parc naturel régional, trame verte).

  • 90 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (JO du 1 (...)
  • 91 Art. L145-3 alinéa 2 du code de l’urbanisme.
  • 92 Loi littoral n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur (...)
  • 93 Art. L11-1 & L11-2-9 du code rural.

64En 1985, la loi montagne90 dispose explicitement que la politique de la montagne comporte « (…) la protection des équilibres biologiques et écologiques, la préservation des sites et des paysages (…) » (art.1). Cette dernière se concrétise par l’énoncé de principes d’aménagement et de protection en zone de montagne qui intègrent la préservation des paysages dans les documents d’urbanisme91. Peu de temps après, la préservation des sites et des paysages participe à la définition de l’objet politique d’intérêt général de l’État et des collectivités locales dans la loi littoral du 3 janvier 198692. La politique du développement et de l’aménagement de l’espace rural devient une priorité de l’aménagement du territoire notamment en assurant « la mise en valeur et la protection du patrimoine rural et des paysages »93.

65Par l’enjeu du « développement », le territoire traduit un véritable espace socialisé par une empreinte identitaire culturelle et des choix d’avenir sous les thèmes de la limitation de l’extension urbaine, de la place de l’agriculture, des espaces voués au pastoralisme, aux activités forestières, des espaces naturels, du réseau de déplacement et des infrastructures de service public. Les politiques publiques relayent la socialisation culturelle du territoire par l’élaboration de projets de territoire sous-tendant la préoccupation paysagère.

  • 94 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du terri (...)

66Le 25 juin 1999,94 le législateur donne à l’aménagement de l’espace du territoire national une perspective de développement durable prenant en compte les ressources et les milieux : «  (…) la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire (…) tend à créer les conditions favorables au développement (…) tout en préservant pour les générations futures les ressources disponibles ainsi que la qualité et la diversité des milieux naturels » (art.1). Le paysage se situe dans cet élan, non seulement en tant que reflet de politiques d’aménagement, urbanistique et de protection de la nature, mais également en tant que ressource reconnue en tant que telle plus ou moins explicitement.

  • 95 Art. 5 de la LOADDT.

67La mise en place des instruments de ces politiques de gestion de l’espace (planification, urbanisme, nature) ne fait qu’exprimer l’appropriation collective du paysage, par un schéma directeur, une directive territoriale d'aménagement ou un schéma de mise en valeur de la mer ou un parc naturel régional sous la recommandation du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire95.

68Les projets territoriaux d’aménagement reposent sur une régulation publique de l’espace offrant le reflet d’une mosaïque de fonds appropriés. À ce type de « territorialisation » fragmentant l’espace, le paysage, constitutif d’un tout, résulte par conséquent des aménagements, des orientations planifiées et choisies qui participent à sa mise en forme. Nous passons ainsi d’un droit du paysage, orchestré réglementairement, à un droit au paysage dessiné collectivement par l’action publique. Les niveaux d’intervention se stratifient par échelle d’intervention faisant de la cohérence instrumentale et décisionnaire un point névralgique de l’aménagement territorial.

  • 96 Art. L113-1 du code de l’urbanisme.
  • 97 Art. L145-2 et L146-1 du code de l’urbanisme.
  • 98 Pendant douze ans, art. 113-4 du code de l’urbanisme.

69Les directives territoriales d’aménagement et de développement durable (DTADD) fixent les orientations et les objectifs de l’État dans certains domaines, dont la « préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages ». Les territoires concernés sont ceux dont les domaines désignés présentent un enjeu national96. Le projet est élaboré par l’État (préfet), soumis pour avis aux collectivités territoriales concernées, approuvé par décret en Conseil d’État. La directive en tant qu’outil juridique permet de formuler des contraintes et de fixer des modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne ou du littoral97. Il permet aussi de qualifier des projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers au rang d’intérêt général98.

  • 99 Institués par l'article 2 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territo (...)
  • 100 Le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux « décrit les mesures propres à assu (...)

70Les schémas de service collectifs99, qui sont au nombre de huit, sont des documents de planification nationale définissant neuf axes stratégiques de la politique d’aménagement et de développement durable du territoire. Le schéma portant sur les espaces naturels et ruraux fixe les orientations fondamentales de la gestion, de la protection et de la mise en valeur des patrimoines naturels et ruraux « en prenant en compte l'ensemble des activités qui s'y déroulent, leurs caractéristiques locales ainsi que leur fonction économique, environnementale et sociale »100.

  • 101 Cf. le SAR de la Région Guyane, arrêté par le Conseil Régional le 23 octobre 2007.

71Au niveau régional quatre instruments principaux de gestion de l’espace interviennent pour induire le paysage : le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire ou le schéma d’aménagement régional (SAR) dans les départements d’outre-mer (DOM)101, le « Pays », le parc naturel régional (PNR) et la continuité écologique (trame verte et bleue) avec son schéma de cohérence écologique.

  • 102 Créé par l'article 34 de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre (...)
  • 103 Article L4251-1 du code général des collectivités territoriales.
  • 104 Art.5 de la LOADT .

72Le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire102 (SRADT), héritier de l’ancien plan de région103, constitue le seul document global d’aménagement du territoire. Il définit notamment « les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands équipements, des infrastructures et des services d'intérêt général qui doivent concourir au sein de la région au maintien d'une activité de service public dans les zones en difficulté ainsi qu'aux projets économiques porteurs d'investissements et d'emplois, au développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux, à la réhabilitation des territoires dégradés et à la protection et la mise en valeur de l'environnement, des sites, des paysages et du patrimoine naturel et urbains en prenant en compte les dimensions interrégionale et transfrontalière »104. Il comprend un document d’analyse prospective, une charte d’aménagement et de développement durable du territoire régional et des documents cartographiques. Reposant sur le fruit de concertations, le schéma régional n’est pas contraignant, mais indicatif et de type recommandatoire. En cela il donne du sens à l’action publique. Cependant, il ne s’impose ni aux documents d’urbanisme ni aux personnes publiques ou privées.

  • 105 « (…) fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mis (...)
  • 106 Art. L111-1, L111-9 et art. L111-2 du code rural.

73Le schéma d’aménagement régional (SAR) a les effets d’une directive territoriale d’aménagement et tient lieu de schéma régional d'aménagement et de développement du territoire. Il constitue le cadre de l’ensemble des documents de planification territoriaux et sectoriels. Par conséquent, ses règles prescriptives et d’orientations sont opposables aux documents locaux d’urbanisme. Le SAR intervient sur trois domaines, développement durable, territoire et environnement en fixant la destination des espaces, l’implantation des équipements et la localisation des activités105. S’imposent à lui la compatibilité avec la charte du parc naturel régional ou du parc national, le respect de la politique d’aménagement rural à travers la prise en compte des fonctions économique, environnementale et sociale de l’espace agricole et forestier, et la « mise en valeur et la protection du patrimoine rural et des paysages »106.

  • 107 Le pays est créé par la loi du 4 février 1995 (LOADT, op.cit.), développé par la loi du 25 juin 199 (...)

74À une échelle inférieure des directives nationales et des schémas régionaux, la gouvernance du territoire se donne une ambition de rassemblement par une logique de « projet commun de développement durable » à travers la notion de « pays »107. Au niveau d’un bassin de vie ou d’emploi, une pluralité de cohésions (d’ordre géographique, culturel, économique ou social) entre communes justifie leur vocation à se rassembler autour d’un projet commun de développement durable formalisé par une charte exprimant des programmes d’actions et plus globalement une stratégie de développement à long terme. La charte constitue le pacte fondateur du pays, rassemblant collectivités publiques et acteurs privés autour d'un projet partagé. Compte tenu de la démarche volontaire de vouloir transformer le territoire autour d’un devenir commun, c’est l’adhésion au projet par les élus locaux qui définit le périmètre du pays. La traduction opérationnelle des stratégies de développement portées par les pays sous la forme de chartes de pays se réalise sous la forme de contrat de territoire avec l’État. Le portage du pays peut être de différente nature juridique : syndicat mixte, fédération d’établissements Publics de coopération intercommunale (EPCI) et communes isolées, association ou groupe d’intérêt public (GIP) d'aménagement et de développement des territoires. La mission du pays est d’organiser la mise en œuvre du projet de territoire et sa concrétisation au travers de la charte et du contrat de pays. Le pays est fondé sur le principe de partenariat entre collectivités et avec les acteurs des secteurs économiques, sociaux et associatifs, par la mise en place d'un conseil de développement pour l’élaboration de la charte de pays.

  • 108 Art. L333-1 du code de l’environnement : « (les parcs naturels régionaux (…) constituent un cadre p (...)
  • 109 Art. R333-1 du code de l’environnement.

75Le parc naturel régional concourt à la préservation du paysage, d’une façon privilégiée pour le législateur, en fixant les principes fondamentaux de protection des structures paysagères au sein de sa charte108. En effet, ce parc porte un projet de développement fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine par « une gestion adaptée des milieux naturels et des paysages »109.

  • 110 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
  • 111 Article 24 de la loi du 3 août 2009 (loi Grenelle 1, op.cit.).
  • 112 Loi Grenelle 2 du 13 juillet 2010, art. L371-1 du code de l’environnement ; et « L’État se fixe com (...)
  • 113 Le schéma régional de cohérence écologique est imposé par la directive cadre sur l'eau n° 2000/60/C (...)
  • 114 Art. 371-1 du code de l’environnement.

76Le façonnage des paysages naturels est appuyé par un nouvel instrument juridique depuis la loi Grenelle 2110 introduisant la notion de continuité écologique (sur cette question cf. Bonnin, 2008) intéressant le paysage dans la prise en compte de la biodiversité dans l’aménagement territorial. Cette continuité se traduit par la mise en place de « trames vertes et bleues »111 qui ont pour objectif d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural. À cette fin, « ces trames contribuent à : (…) améliorer la qualité et la diversité des paysages »112. Elles sont formalisées dans des schémas régionaux de cohérence écologique, documents-cadres élaborés conjointement par la région et l’État autour d’un comité régional « trames vertes et bleues » créé dans chaque région113. La mise en place de trames vertes engendre des corridors écologiques entre espaces naturels ou semi-naturels par le maintien de formations végétales linéaires ou ponctuelles, permettant de relier les espaces constitutifs d’habitats d’espèces114.

  • 115 Art. L121-1 du code de l’urbanisme.

77À l’échelle locale, deux instruments majeurs issus des collectivités locales (communes et groupements compétents, établissement public de coopération intercommunale ou syndicat mixte) participent au façonnage du paysage qui subit une forte pression urbanistique : le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et le plan local d'urbanisme (PLU) ou la carte communale en son absence. Pour le législateur, ces documents d’urbanisme et de gestion de l’espace déterminent les conditions permettant d'assurer l’équilibre entre l’urbanisation, le développement rural et le maintien d’espaces naturels. Concernant le paysage, on retiendra que le principe posé est celui d’un « développement urbain maîtrisé », de « (…) l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels » et de la préservation (…) des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts (…) des continuités écologiques (…) »115.

  • 116 Art. L122-1-3 du code de l’urbanisme.
  • 117 Art. L.122-1-4 du code de l’urbanisme.

78Le SCOT est le document de référence des politiques publiques en matière « d’urbanisme. (…) de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques »116. Il se compose d’un rapport de présentation contenant un diagnostic du territoire et un état initial de l'environnement. Sur ce rapport repose un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui exprime de quelle manière les collectivités locales (commune, EPCI ou syndicat mixte) souhaitent voir évoluer le territoire, dans le respect des principes de développement durable. Le projet est mis en œuvre par un document d’orientation et d’objectifs qui « détermine les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ». À cette fin, il définit les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de valorisation des paysages117.

79Le PLU, lui, est un outil de politique urbaine et territoriale à l’échelle de la commune. Il expose un « diagnostic » au regard des prévisions économiques et démographiques et précise les « besoins répertoriés » en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services.

  • 118 Art. L123-1 du code de l’urbanisme : les PLU peuvent « (…)1° Préciser l'affectation des sols selon (...)
  • 119 Art. R123-4 du code de l’urbanisme.
  • 120 Art. R123-5 du code de l’urbanisme.
  • 121 Art. R123-6 du code de l’urbanisme.
  • 122 Art. R123-7 du code de l’urbanisme.
  • 123 « Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, (...)
  • 124 Art. R123-8 du code de l’urbanisme.

80Il comporte un règlement qui fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols dans l’objectif de préciser l’affectation des sols (usages et activités), de protéger et mettre en valeur des éléments paysagers et de déterminer une densité maximale de construction, par un coefficient d’occupation des sols, notamment dans les zones à protéger pour leur intérêt paysager ou écologique118. Le règlement délimite l’espace en quatre zones119 : zones urbaines (zones U)120, zones à urbaniser (zones AU)121, zones agricoles (zones A)122, zones naturelles et forestières (zones N)123. Dans cette dernière zone, les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières ne peuvent faire l’objet d’autorisation de construire. Sinon, hors de ces périmètres « d’intérêt », des constructions peuvent être autorisées « dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages »124.

  • 125 Art. L123-1 du code de l’urbanisme.

81Le règlement du PLU est associé à un projet d'aménagement et de développement durable (PADD) qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune et qui peut prévoir également des actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour « mettre en valeur l'environnement, les paysages », sous la forme de schémas d’aménagement125.

  • 126 Art. 253 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant sur l'engagement national pour l’environn (...)
  • 127 « Les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux élaborés par les collectiv (...)
  • 128 Art. L110-1 du code de l’environnement modifié par l’art. 253 de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 20 (...)
  • 129 « En référence à ses engagements internationaux et nationaux en matière de territoires et de villes (...)
  • 130 http://www.agenda21france.org/france.html

82Enfin, à cette échelle locale, s’ajoutent les « projets territoriaux de développement durable » (loi Grenelle 2) dans lesquels l’Agenda 21 local est présenté comme un projet de développement durable pour un territoire (« projet territorial de développement durable »126). C’est une démarche globale initiée par une collectivité locale, « conduite avec la population et les acteurs locaux », avec l’ambition collective de « faire du développement durable le nouveau modèle de développement du territoire »127. L’Agenda 21 est à la fois un diagnostic partagé, une stratégie sur la base d’enjeux clairement identifiés et un plan d’action pluriannuel. L’Agenda 21 local repose sur cinq finalités essentielles : la lutte contre le changement climatique ; la préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ; la cohésion sociale et la solidarité entre territoires et entre générations ; l’épanouissement des êtres humains et la qualité de vie ; la dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables128. Ce projet local fait l’objet d’un fort encouragement et soutien de l’État, du moins dans les textes, sous forme de convention129 (cinq cent cinquante Agenda 21 sont actuellement en cours130) ; il s’inscrit dans la stratégie nationale de développement durable avec l’objectif affiché d’atteindre mille Agenda 21 en 2013.

83Conclusion : La diversité et la superposition des projets territoriaux et des outils normatifs interrogent sur leur mise en cohérence

  • 131 L’art. L111-1-1 du code de l’urbanisme impose la compatibilité du SCOT avec les documents suivant : (...)
  • 132 Art. L111-1-1 du code de l’urbanisme.

84Le principe supérieur est celui de la compatibilité pour assurer la cohérence entre les deux niveaux de planification : le SCOT se rend compatible avec les projets et dispositions pré-existantes et postérieures référencés par le code de l’urbanisme131, dont les chartes de parcs (régionaux et nationaux), les dispositions particulières à la montagne et au littoral, les schémas d’aménagement régionaux, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux. De plus, le SCOT est soumis au respect des orientations, projets et directives étatiques : les directives territoriales d’aménagement et de développement durable (DTADD), les projets d’intérêt général (PIG) définis au titre de l’État, les directives de protection et de mise en valeur des paysages. Le PLU doit être compatible au SCOT, s’il existe, et à ces mêmes projets et dispositions pré-cités132.

85L’obligation de cohérence est délicate à assurer au regard de la nature même des documents qui reposent souvent sur des choix stratégiques. L’articulation du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) avec les schémas locaux d’aménagement semble ne pas avoir été clairement envisagée. Peut-être qu’une implication plus forte des résidents sur les projets territoriaux et une prise en compte des choix et représentations locales aux échelles supérieures permettraient une meilleure articulation entre les strates spatiales.

Une démarche de co-construction du paysage avec les résidents et acteurs du territoire : quelle participation?

86Par le fait qu’il exprime la vision partagée du devenir territorial, le projet de territoire ne saurait ainsi être conçu et mis en œuvre sans prise en compte de tous les acteurs et organismes du territoire. Par conséquent, l’enjeu se situe dans la prise en compte de l’ensemble des groupes stratégiques en présence sur le territoire : la gouvernance du paysage repose sur le principe de participation.

  • 133 « Les populations et communautés autochtones et les autres collectivités locales ont un rôle vital (...)
  • 134 Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'ac (...)
  • 135 Chaque partie s’engage à « c) à mettre en place des procédures de participation du public, des auto (...)

87Le principe de participation dans la gestion environnementale, constituant le principe 22 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement en 1992133, engage le mouvement d’une démocratie environnementale, approfondie en 1998 par l’adoption de la convention d’Aarhus134. Au plan européen, la mobilisation des acteurs concernés constitue un engagement majeur dans la Convention de Florence sur le paysage (2000, op.cit.)135.

  • 136 « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux (...)
  • 137 Loi organique n°2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local (JORF n° 177 du 2 août 2003 (...)

88Depuis 2005, la constitution française érige en norme supérieure le droit de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement136, donc en grande partie sur le paysage. Dans le droit français, les principaux outils de participation se déclinent en étude d’impact, évaluation environnementale, enquête publique, concertation préalable, débat public, référendum local137 dans lesquels la participation est assez souvent menée très tardivement, en une seule fois, et ce, juste avant la prise de décision par l’autorité compétente. Si la participation du public à la prise de décision se traduit souvent par une simple consultation, la production de chartes, d’accords ou de contrats développe un espace de négociation à l’élaboration de modèles de comportement sous forme de normes, d’incitations ou de recommandations, source d’un droit souple (Thibierge, 2003 ; Association Henri Capitant, 2009). Le développement de ce droit permet l’intervention des acteurs locaux dans la gouvernance du paysage malgré la prégnance du régime de la propriété privée. En effet, « la participation du public apparaît à l’heure actuelle comme le moyen privilégié pour faire émerger une appropriation collective du paysage et faire contrepoids aux manifestations d’appropriation privée » (Guttinger, 2007, 49).

  • 138 Circulaire n°95-23 du 15 mars 1995 relative aux instruments de protection et de mise en valeur des (...)

89Les outils permettant cette appropriation collective des paysages servent de référentiel pour l’ensemble des politiques publiques menées ou à mener sur le territoire concerné. Chartes, plans et contrats de paysage sont des instruments de sensibilisation, d’engagement et de consensus auprès des intervenants publics et privés. Ces instruments non réglementaires sont issus d’une circulaire (1995)138 du ministère chargé de l’environnement promouvant la formalisation de démarches partenariales : les groupements de communes sont encouragés à élaborer des projets de gestion de paysages qui sont pris en compte par les SCOT et les PLU. Les chartes de paysage, plans de paysage, et les contrats de paysage sont l'expression d'un projet « partagé » entre les acteurs du territoire modelant le cadre d’actions. Les objectifs de qualité paysagère sont déclinés en interventions.

  • 139 En ligne : http://www.stats.environnement.developpement-durable.gouv.fr/donnees-essentielles/territ (...)

90Le plan de paysage procède d’un dispositif contractuel, élaboré conjointement par l'État et les collectivités territoriales concernées. Son élaboration comprend trois étapes : un diagnostic paysager, l'élaboration d'un projet exprimant à la fois des objectifs généraux de préservation et d'évolution du paysage et un programme d'actions en faveur du paysage qui sont réglementaires, opérationnelles, pédagogiques… La mise en œuvre de ce programme d'actions peut prendre la forme d'un contrat de paysage avec l’État. En 2005, le nombre de plans de paysage recensés atteint cent soixante sept139.

  • 140 Mais un contrat de paysage peut également se réaliser en dehors de tout plan de paysage, dans une r (...)
  • 141 Les actions définies par le contrat pour le paysage peuvent porter sur la réhabilitation d'entrée d (...)

91Le contrat de paysage est signé entre le préfet et une ou plusieurs collectivités140. Il est annexé d'un projet global définissant des orientations stratégiques et un programme d'actions concrètes à court et à moyen terme en faveur du paysage141. Ce projet peut avoir été élaboré dans le cadre d'un plan de paysage.

92La charte paysagère est, elle, un outil pragmatique institué par une pratique partenariale. Elle se situe en amont du plan de paysage, déclinant les orientations communes mises en application par une planification, le plan de paysage. La charte paysagère est généralement élaborée à un niveau intercommunal. Elle est réalisée sur la base d’inventaires et de diagnostics paysagers territoriaux. Elle définit les outils et moyens à mettre en œuvre par les différents acteurs territoriaux afin de satisfaire des objectifs partagés de qualité paysagère et fait apparaître clairement les engagements respectifs des différents acteurs.

  • 142 La concertation est un processus de dialogue dont le but est de parvenir à des propositions accepté (...)
  • 143 Article L414-1 du code de l’environnement.

93Dans l’esprit des textes, il semble essentiel que la protection et la mise en valeur du paysage deviennent un objet de concertation142 : institutions publiques et privées, et citoyens doivent arbitrer, en toute connaissance de cause, les orientations régionales et locales en ces matières. Le paysage ne devrait ainsi se penser que sur la base d’une construction collective d’objets communs. Si l’on prend l’exemple de la procédure des sites de Natura2000, la relation avec les acteurs locaux se réalise en termes de consultation, de concertation et de contractualisation, mais pas davantage, la décision n’étant pas négociée, mais concertée par la prise en compte des avis donnés par les parties : « (…) le projet de périmètre de la zone est soumis à la consultation des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés. L'autorité administrative ne peut s'écarter des avis motivés rendus à l'issue de cette consultation que par une décision motivée »143. Les périmètres et mesures prises sont définis en concertation avec les acteurs concernés par le site (les collectivités territoriales intéressées, les propriétaires, exploitants et usagers du site) et reposent sur une relation contractuelle définissant la nature et les modalités des aides de l'État et les prestations à fournir en contrepartie par le bénéficiaire.

Conclusion 

94Si elle a été introduite par la préoccupation de sauvegarde des monuments et de leurs sites environnants, la notion de paysage s’est particulièrement développée à travers l’aménagement du territoire autour d’enjeux qui ont évolué. La préservation des sites et des espaces naturels s’est investie de l’intérêt paysager, mais l’essor du paysagisme a été autant déterminant pour la prise en compte du paysage dans les politiques publiques et le droit.

95La question de l’autonomie de la valeur paysagère vis-à-vis du territoire se pose quand est abordée la notion de projet de paysage. Ce dernier ne semble pas inclusif au projet de territoire et ne s’y assimile pas en constituant un simple volet. Une articulation entre les deux projets participe à l’interprétation de l’aménagement. Il devient donc possible de

96« considérer qu'un projet de paysage ne saurait se réduire au traitement végétal des espaces, pas plus qu'au traitement de la signalétique des zones d'activité, même si un projet de paysage peut mettre en œuvre de telles actions. Le paysage n'étant pas un objet, mais une relation symbolique et culturelle entre des individus et leur environnement, nous faisons l'hypothèse qu'il peut contribuer au renouvellement des façons classiques d'aborder l'aménagement, grâce à une approche qualitative, sensible, et culturelle, qui passe par l'étude des caractéristiques physiques et pluri-sensorielles de l'espace, et grâce à des méthodologies de projet qu'il reste à inventer dans un contexte de renouvellement des démarches d'aménagement » (Pousin, 2004).

97La distinction entre projets de territoire et de paysage se justifie par des enjeux différents, d’une part dans l’organisation de l’espace, d’autre part dans l’expression identitaire :

« le projet de territoire, sous-tendu par une politique, cherche dans la reconfiguration des communalités, des agglomérations, les niveaux d’appréhension valables pour l’organisation de l’habité, la gestion des flux. Le projet de paysage se soucie davantage d’être porteur d’une identité qu’il s’agit de révéler et mettre en valeur. Il vise à intégrer au mieux dans le temps et dans les pratiques de l’espace sa proposition d’aménagement » (Boutinet, 2001).

98Le paysage signe par conséquent l’identification d’un territoire modelé par les populations qui l’habitent. En cela, comme objet véhiculant des informations, il constitue le vecteur d’une maîtrise territoriale.

Le paysage, vecteur d’une maîtrise territoriale par les populations

  • 144 La loi Grenelle1 pose le principe de l’adaptation : « (…) pour ce qui concerne les régions, les dép (...)
  • 145 Cf. les « lois du pays » de la Nouvelle-Calédonie, actes réglementaires à caractère administratif, (...)

99L’application des lois de la République et de sa rationalité juridique exige souvent une adaptation, quand les conditions environnementales et socio-culturelles différentes de celles de l’hexagone. Pour rappel, deux régimes concourent à cet objectif : le régime d’identité législative (art.73 de la Constitution) et le régime de spécialité législative et d’autonomie (art.74 de la Constitution). Le premier s’applique aux départements d’outre-mer : il s’agit d’appliquer les lois et règlements nationaux, mais avec la capacité de les adapter aux circonstances locales (à l’exception des matières régaliennes)144 ; le second s’applique aux collectivités d’outre-mer qui disposent d’un statut particulier : une loi organique et des règlements145 issus des assemblées locales.

100La rencontre entre le paradigme de la rationalité du droit et celui de l’empirisme juridique se situe dans un rapport d’interculturalité déséquilibré. En effet, la logique occidentale s’impose dans le paysage du territoire d’abord d’une façon très visible dans la fixation des populations au détriment d’une mobilité adaptée à l’exploitation durable des ressources, ensuite, par la capacité à contenir l’espace dans le cadre de périmètres fonciers. Le cadastrage procède d’une individualisation cartésienne d’un rapport identitaire à l’espace. Force est de constater que l’occidentalisation des rapports à la terre laisse peu de place aux logiques endogènes. En contournant la fiction d’une approche culturaliste, l’adoption d’une approche empirique du droit permet d’éviter un regard exotique privilégiant des stéréotypes paradigmatiques. Le choc de paradigmes est pourtant bien là : le rapport d’appropriation (de marchandisation) se confronte à celui de patrimonialisation. La traduction des paradigmes n’est pas d’ordre collectif ou individuel, mais dans la possession propriétariste (droit de propriété ou démembrements et simples droits d’usages) sur la forêt transformée en bien immeuble ou dans la possession de droits sous la forme de maîtrises sur la terre et les ressources dans une perspective de transmission intergénérationnelle et de reproduction sociale.

Figure 1. Abattis exploité près du village de Antecum Pata (manioc et bananiers sont visibles). Avec la qualité du sol, l’accessibilité (en termes de droit et de distance) est une condition essentielle, qui va permettre l’ouverture d’un abattis (photographie Olivier Barrière, 2009)

Figure 1. Abattis exploité près du village de Antecum Pata (manioc et bananiers sont visibles). Avec la qualité du sol, l’accessibilité (en termes de droit et de distance) est une condition essentielle, qui va permettre l’ouverture d’un abattis (photographie Olivier Barrière, 2009)

101Nous avons abordé l’analyse paysagère du territoire Wayana (commune de Maripasoula, Guyane) en commençant par l’analyse d’une compréhension descriptive du fonctionnement juridique de l’occupation et de l’utilisation de l’espace, reposant sur le principe de première occupation, d’exclusivité et de patrimonialité lignager et résidentiel. Les images satellitaires ont, elles, permis de visionner un paysage aérien que les acteurs locaux ont complété par une série d’informations non visibles, mais indispensables à la lecture et la compréhension de la dynamique territoriale.

102Les villages s’organisent autour de plusieurs composants spatiaux qui, partant du fleuve,  construisent :

  • l’espace de résidence (zones de constructions)

  • l’espace de culture (dynamique de l’abattis)

  • l’espace de chasse (layon).

103Les portions d’abattis se succèdent dans le temps, conférant par le défrichage une maîtrise foncière acquise pour la descendance. La croissance démographique impose (sauf cas de migration) un besoin toujours croissant de forêt à défricher pour un usage agraire court (2 ans), mais défriché à nouveau quelques années plus tard (au moins 5 ans en principe).

104L’image suivante (figure n°2) procède d’une méthodologie de cartographie participative qui consiste à associer les acteurs du territoire et à décrire sur un fond d’images satellitaires plusieurs types d’informations : le contour polygonal des systèmes d’abattis par famille (élargie), identifiés comme des territoires agro-forestiers familiaux ; le tracé des layons principaux de chasse (en ligne directe) ; l’indication des limites de terroir entre villages (au niveau des fleuves). L’apport de cette cartographie « à dire d’acteurs » se situe dans la représentation et la compréhension endogène de la « territorialisation » (forme de juridicisation de l’espace), au moyen d’une lecture « géographisée » par le tracé de lignes sur un espace connu par les Indiens sous une autre dimension.

Figure 2. schéma des éléments fondateurs du paysage Wayana (habitations, abattis, layons)

Figure 2. schéma des éléments fondateurs du paysage Wayana (habitations, abattis, layons)

Source : GOVTER, 2009

105Le paysage ainsi présenté est une représentation territoriale réinformée de l’espace. La seconde image sur le village de Talwen-Twenke permet de lire précisément sous forme de tache colorée les espaces habités et ceux qui, cultivés, ont été défrichés. Les limites territoriales des exploitations familiales intègrent les portions de forêts défrichées récemment ou depuis plus longtemps.

Figure 3. Paysage aérien du territoire Wayana, instruite par les habitants (photographie Olivier Barrière, 2009) ; cartographie participative des territoires familiaux d’exploitation agro-forestière avec les sentiers de chasse (layons)

Figure 3. Paysage aérien du territoire Wayana, instruite par les habitants (photographie Olivier Barrière, 2009) ; cartographie participative des territoires familiaux d’exploitation agro-forestière avec les sentiers de chasse (layons)

Source : GOVTER, 2009

Figure 4 Focalisation sur le village Talwen-Twenke (territoires familiaux d’exploitation et sentiers de chasse (layons)

Figure 4 Focalisation sur le village Talwen-Twenke (territoires familiaux d’exploitation et sentiers de chasse (layons)

Source : GOVTER, 2009.

106La dynamique d’occupation du territoire Wayana a vécu trois mouvements : du semi-nomadisme à la sédentarité puis vers une semi-sédentarité. Le mouvement passé correspond à une phase de semi-nomadisme : nomadisme séquentiel, ponctuel, c’est-à-dire discontinu dans le temps. Des temps d’arrêt de cinq à dix ans sur le même lieu avant de s’installer ailleurs, plus loin. Parmi les multiples raisons justifiant cette mobilité, on peut retenir : la recherche de nouvelles terres d’abattis ; le besoin de s’approcher des ressources (gibier, poisson) ; les mésententes ou les décès. Le mouvement présent est celui de la fixité. Les fortes agrégations engendrent une densité humaine difficile à supporter par trop de proximité. Les regroupements sur les grands villages (Antecume Pata, Talwen-Twenké) assistent à une inversion de tendance : des membres s’écartent en s’installant un peu plus loin, étendant ainsi l’espace habité du village, ou s’établissent franchement plus loin, éparpillant l’habitat dans l’espace (des écarts). Le processus de concentration des villages entre dans une phase contraire. Le mouvement en cours, post-moderne pourrait-on dire, amorce une phase de semi-sédentarité : par la dynamique de territoires mobiles dans l’espace, la recherche de nouveaux points d’habitat pour suivre la ressource terre, gibier, poisson, bois, etc., l’orpaillage enfin, qui oblige, soit à chercher de nouveaux espaces à exploiter, soit à limiter les espaces disponibles.

107Les points clefs de la mutation se définissent dans le mouvement de la concentration à la déconcentration :

  • un habitat concentré sur quatre villages et des « écarts » : des terroirs de ressources en construction (pêche, abattis, chasse, bois) sur la base de revendications et de prétentions à l’exclusivité villageoise et familiale (pour le système d’abattis) ;

  • une tendance à l’émiettement progressif de l’espace résidence (dispersion de l’habitat) ;

  • des tensions foncières à l’origine de l’émergence d’une médiation foncière ;

  • l’idée d’ouvrir « de petits abattis bien soignés » : une intensification écologique à venir sur la base d’une approche agro-forestière ;

  • un futur qui s’inscrit dans la notion du temps.

Figure 5. Il faut plus de 20 ans pour que la forêt redevienne presque comme avant qu’elle n’ait été « coupée ». L’abattis est exploité sur 2 à 3 ans et marque un droit foncier familial qui se transmet entre générations (ici, dans le terroir du village de Antecume Pata)

Figure 5. Il faut plus de 20 ans pour que la forêt redevienne presque comme avant qu’elle n’ait été « coupée ». L’abattis est exploité sur 2 à 3 ans et marque un droit foncier familial qui se transmet entre générations (ici, dans le terroir du village de Antecume Pata)

Crédit : photographie Olivier Barrière, 2009

108Les familles pensent maintenant à leurs besoins futurs. Devant la croissance démographique, la forêt se rétrécit (impression exprimée en raison de la nécessité de chercher plus loin les bonnes terres), l’espace devient fini (impression de l’exploitant qui doit marcher pour rejoindre son abattis et tout porter sur son dos ou y aller en pirogue) et une concurrence (ignorée jusqu’à présent) s’installe peu à peu.

109Pour l’instant, il ne semble pas que s’expriment des conflits fonciers au sujet des abattis, les revendications se règlent entre protagonistes et n’émergent pas encore en « conflit », mais commence à s’installer une tension autour de la problématique foncière.

110Le paysage Wayana n’est pas encore celui d’un espace cadastré, mais n’est plus celui d’une population semi-nomade. Le rapport ontologique au paysage existe bien : le paysage territorial Wayana présent et futur reflète et reflétera l’évolution de ce groupe socio-ethnique autochtone des lieux à travers la régulation des rapports au foncier et aux ressources.

Figure 6. De plus en plus de familles tendent à rapprocher leurs habitations près des abattis en s’éloignant donc du centre du village et de l’école, préférant aussi moins de proximité avec les autres. Ici au village de Kayodé

Figure 6. De plus en plus de familles tendent à rapprocher leurs habitations près des abattis en s’éloignant donc du centre du village et de l’école, préférant aussi moins de proximité avec les autres. Ici au village de Kayodé

Crédit : photographie Olivier Barrière, 2009

111Puisque le droit façonne aussi bien le paysage en exprimant l’identité de la population qui l’habite, ce dernier peut constituer le miroir d’une acculturation tant la pression et l’attraction occidentale sont fortes. La sédentarisation génère en partie une pression sur le fonds, constitutive d’une étape vers une sécurisation foncière susceptible de transformer la terre en marchandise. Dans cette hypothèse, le paysage Wayana risque beaucoup de faire l’objet d’une profonde mutation par une transformation radicale du rapport ontologique à la forêt et aux êtres qui l’habitent.

Conclusion 

  • 146 Sur une mise en compatibilité entre ces deux paradigmes, nous avons travaillé sur l’opportunité d’u (...)

112Ce détour chez les Amérindiens Wayana incite à s’interroger sur la compatibilité de la rationalité du droit positif avec la relation ontologique société/nature qui construit les paysages sur le fondement d’une territorialisation de l’espace146.

113Le paysage sous-tendu par les représentations qui « portent » le territoire serait une « création socio-naturelle résultant de la rencontre entre, d’une part, des configurations topographiques et écosystémiques spécifiques combinant différentes ressources primaires (eau, sol, air, forêt, patrimoine bâti, etc.) et, d’autre part, des schèmes de perception – inséparablement esthétiques et politiques – de l’environnement naturel fondés sur des valeurs, des normes et des règles socialement construites et variant dans le temps. Le paysage est donc envisagé ici comme “quelque chose de plus” que la somme des parties qui le composent. Il représente une ressource composée ou, en quelque sorte, « de deuxième degré ». Il est à la fois un objet (physique) et sa représentation (sociale et politique) : lien entre aspect physique, visuel du paysage et les représentations qui le sous-tendent » (Nahrath, 2008, 163), rejoignant par là la définition de la convention européenne du paysage (2000, op.cit.).

114La création « socio-culturelle » que peut être le paysage provient du résultat (de quelle opération?) à la fois des rapports hommes/nature et des rapports des hommes entre eux, dans lequel l’individuel se conjugue avec le collectif et le commun. Les catégories et régimes juridiques participent à la formation des paysages en reflétant les valeurs retenues et priorisées. Mais tout va dépendre du droit dont nous parlons et du paradigme qu’il reflète. Dans de nombreuses langues ou idiomes, la notion même de paysage ne se traduit pas en un seul mot, en raison de la place du sujet vis-à-vis de son cadre de vie. Ce qui fait dire à Augustin Berque (2000, 66) que « le paysage tel que nous l'entendons encore est un attribut du paradigme occidental moderne classique. Son apparition dans les mentalités européennes traduisait ou compensait, en termes sensibles, ce même retrait du sujet hors de son milieu qui par ailleurs devait engendrer le point de vue objectif de la science moderne, ainsi que l'individualisme ».

  • 147 Il serait en effet trop réducteur de se limiter aux normes positivistes. Le paysage, en tant que «  (...)
  • 148 Les solutions applicables aux cas d’espèce peuvent être déduites de règles générales ; la systémati (...)
  • 149 La notion de stabilité se définit dans la permanence des normes.

115En effet, l’introduction de l’idée de « nature » qui sous-tend implicitement une représentation du monde basée sur une dichotomie entre nature et culture définit le paradigme du naturalisme, proprement occidental. Cette distinction, inexistante dans beaucoup de sociétés non occidentalisées, explique la difficulté de l’occident à appréhender ces dernières. Le regard trop souvent ethnocentrique que l’on porte sur ces sociétés appelées « traditionnelles » évacue l’idée que la construction paysagère et sa lecture ne sont pas universelles. Aussi le droit, vu en terme de juridicité dépassant le cadre législatif147, produit le paysage au miroir de sa nature, soit rationnelle (reposant sur le critère de systématicité148 et de la stabilité149), soit sur des fondements empiriques fondée sur la coutume et des pratiques endogènes au groupe, reposant sur une logique de reproduction à la fois biologique et sociologique.

116Le paysage en tant qu’image de l’empreinte anthropique traduit une lecture visuelle de la territorialisation par l’ensemble des marques et des signes humains intégrant le paysage. Cependant, comme dans l’exemple du territoire des Indiens Wayana, des composants essentiels du territoire ne sont pas toujours apparents en raison par exemple d’un couvert végétal dense et de l’idée d’un territoire davantage pensé et cognitif que géométrisé. Cependant, ces composants exigent d’être rendus visibles pour une reconnaissance institutionnelle du territoire par le droit national. D’où l’intérêt d’une cartographie participative sur fond de photographies aboutissant à un « paysage territorial » produit du lien symbolique entre l'environnement extérieur, le monde mental et les droits revendiqués.

117Cependant, le paysage est à la fois le résultat et la reconnaissance d’occupations successives sur un espace. Celui que l’on observe aujourd’hui constitue le produit d’un ensemble d’éléments environnementaux aux multiples actions de l’homme. Dans ce processus continu, le territoire, matière première, devient paysage lorsque les populations lui accordent une valeur paysagère. De cette valeur-là va dépendre le droit du paysage et surtout le droit au paysage.

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Bibliographie

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Notes

1 « (…) le paysage fait incontestablement partie de l’identité de chaque territoire » (Derioz, 2004, 155)

2 Rapport de présentation, Directive de protection et de mise en valeur des paysages des Alpilles.

3 Charte du paysage québécois, Introduction, janvier 2000.

4 Relation qui appartient simultanément à l'ordre de l'essence et à celui de l'existence (relatif au sens de l'être)

5 Art.1 R(95)9.

6 Le droit successoral engendre un morcellement parcellaire.

7 Règlement n°1782/2003 du 29 septembre 2003 (les bonnes conditions agricoles et environnementales). Arrêtés préfectoraux ; art. D615-46 du code rural sur le couvert environnemental.

8 Article L.2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

9 Cahiers des charges de l’appellation d’origine « oignon doux des Cévennes », 2010.

10 Cf. Monédiaire, 2007 dont la réflexion porte sur « les paysages du droit », la « (…) saisie par le droit de l’objet paysage (…) », p.194.

11 Art.L5223-1 du code des collectivités territoriales.

12 Du monument (loi 1913), du site (loi 1930) et du quartier (1962, loi Malraux sur les secteurs sauvegardés) au « grand paysage » (loi paysage 1993).

13 L’enjeu des documents d’urbanisme se situe dans la « coupure d’urbanisation » (art. L146-2 code de l’urbanisme : « Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation »). cf. loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 (JORF n° 289 du 14 décembre 2000 page 19777) dont l’objectif est de limiter l’étalement urbain) et la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (art.3).

14 Comme Davodeau : « Comment faire en sorte que les politiques d’aménagement ne soient pas un facteur d’appropriation de l’espace par les gestionnaires, mais au contraire un vecteur de l’appropriation par les habitants eux-mêmes de leurs propres territoires ? » (2005, 79 ).

15 Dans le sens d’une mise en relation et une prise en considération des interactions entre des sociétés, des individus, des identités. L’interculturel opère une démarche de production culturelle (cf. Abdallah Pretceille, 1999).

16 Loi du 19 mars 1946. Sur l’histoire de l’assimilation on se réfèrera à Mam Lam Fouck, 2006.

17 L’État décrète en 1898 être propriétaire de droit de tous les biens domaniaux de la colonie de Guyane (décret du 15 novembre 1898) alors que l’ordonnance du 17 août 1825 transféra à la Colonie, personne morale de droit public (cf. décret du 23 décembre 1878 instituant le Conseil Général, successeur de la Colonie) quasiment toutes les propriétés coloniales. Le décret du 27 décembre 1948 fixe les règles du jeu domanial sous forme de charte domaniale (remplacé par codification code du domaine de l’État, particulièrement le décret n° 87-267 du 14 avril 1987 modifiant le code du domaine de l'État et relatif aux concessions domaniales et autres actes passes par l'État en Guyane en vue de l'exploitation ou de la concession de ses immeubles domaniaux (jorf du 16 avril 1987 page 4316). Les populations ne disposent que d’un droit d’usage ne leur accordant aucun droit de propriété. Sur l’histoire foncière, cf. Burac & Calmont, 2000, 205.

18 JO du 4 janvier 1914, p. 129-132 (DP 1915, 4, 153).

19 JOEF 04-03-1943 p. 610. L’article 39 abroge les textes suivants : la loi du 30 mars 1887 sur la conservation des monuments et objets d'art ayant un intérêt historique et artistique ; la loi du 19 juillet 1909 complétant la loi du 30 mars 1887 sur la conservation des monuments et objets d'art ayant un intérêt historique et artistique ; la loi du 16 février 1912 sur la conservation des monuments et objets d'art ayant un intérêt historique et artistique.

20 Servitude qui disparaît dans une ZPPAUP.

21 On parle de covisibilité ou de « champ de visibilité » lorsqu’un édifice est au moins en partie dans les abords d’un monument historique et visible depuis lui ou en même temps que lui. La covisibilité désigne deux éléments (bâtiment, élément de paysage) mis en relation par un même regard (l'un étant visible à partir de l'autre, ou les deux pouvant être embrassés par un même regard, cf. code du Patrimoine, article L621-30-1).

22 JO du 4 mai 1930, DP 1930, 4, 326. Texte abrogé et codifié par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 (JO n° 219 du 21 septembre 2000).

23 Les règles relatives à la protection des monuments naturels et des sites sont fixées par les articles L. 341-1 à L. 341-22 du code de l'environnement et par le code du patrimoine dans son article L630-1 (Titre 3 : Sites).

24 Loi n° 62-903 (JO du 7 août 1962) « complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière ».

25 Article 7 de la loi n° 77-2 (JORF du 4 janvier 1977), modifiée par la loi n° 81-1153 du 29 décembre 1981(JORF 30 décembre 1981) et par le décret n°86-984 du 19 août 1986 (JORF du 27 août 1986).

26 Loi n° 83-8, JO du 9 janvier 1983 p.215.

27 Article 70 (chapitre VI « De la sauvegarde du patrimoine et des sites »).

28 N° 93-24, JORF n°7 du 9 janvier 1993 p.503.

29 Faisant dire à certains, que la loi paysage de 1993 « s’est limitée pour l’essentiel à mettre les points sur les i en insistant sur l’utilisation à des fins paysagères d’instruments existants tels que le permis de construire ou l’étude d’aménagement qui précède tout projet de remembrement » (Guttinger, 2007, 32).

30 Modifiant l’art. 70 de la loi de 1983 précitée qui devient par l’article 6 de la loi de 1993 : « Sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées, des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysagers peuvent être instituées autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou culturel ». Article L350-2 du code de l’environnement et articles L. 642-1 et s. du code du patrimoine. Le nombre actuel de ZPPAUP est de 610 (20 à 30 supplémentaires par an).

31 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (JORF n° 0160 du 13 juillet 2010 page 12905) ; son article 28 modifie l’art. L642-1 & s. du code du patrimoine.

32 Dans l’attente du décret d’application de l’aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine qui devrait étendre la ZPPAUP à une dimension de développement durable

33 Les dispositions de la zone de protection sont annexées au plan d'occupation des sols, dans les conditions prévues à l'article L.126-1 du code de l'urbanisme (art.70 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983).

34 Du préfet, le dossier peut être saisi par le ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés pouvant évoquer les dossiers relevant d'un intérêt national dont le préfet de région est saisi.

35 Décret n°98-865 du 23 septembre 1998 fixant les missions, la composition, le mode de désignation et les modalités de fonctionnement des commissions départementales des sites, perspectives et paysages et de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

36 Art.1 de la loi du 8 janvier 1993.

37 Art. L350-1-1 du code de l’environnement. Les directives territoriales d’aménagement sont issues de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 « d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire » (LOADT), article L.111-1-1 du code de l’urbanisme.

38 Les Alpilles sont un massif montagneux situé au nord-ouest du département des Bouches-du-Rhône.

39 Le Salève est une montagne des Préalpes située dans le département de la Haute-Savoie.

40 Art. 1 du décret n° 94-283 du 11 avril 1994 « pris pour l'application de l'article 1er de la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques et relatives aux directives de protection et de mise en valeur des paysages » (JORF n° 85 du 12 avril 1994 page 5399) et les articles R350 et L350–1 du code de l’environnement.

41 Circulaire n° 94-88 prise pour application décret n° 94-283 du 11 avril 1994 relatif aux directives de protection et de mise en valeur des paysages (application de l’art.1 de la loi du 8 janvier 1993).

42 Comme la directive des Alpilles, rapport de présentation, 2008, p.9 : les éléments constitutifs et structurants des paysages ainsi définis : les collines, les zones naturelles, les réseaux hydrauliques, les haies brise vent, les routes, les chemins ruraux et les sentiers, les alignements d’arbres, les cultures traditionnelles au sec, les villages et le patrimoine bâti, les points de vue majeurs « cônes de vue ».

43 Les servitudes d’utilité publique sont des servitudes administratives qui sont annexées au plan local d'urbanisme (art. L126-1 du code de l'urbanisme).

44 PLU et SCOT en 2006 (loi d’orientation agricole du 05/01/2006, article 36).

45 Décret n° 2001-244 du 20 mars 2001 relatif à l'affectation de l'espace agricole et forestier et modifiant le code rural et le code de l'urbanisme, art.1 (JORF n°70 du 23 mars 2001 page 4567), art. L112-2, R112-1-4 & s. code rural.

46 Les communes périurbaines occupent 33 % du territoire en 199 /les espaces urbanisés ont doublé en France depuis 1945 (F.N.S.A.F.E.R, 2004).

47 Art. L143-2 du code de l’urbanisme.

48 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, art. 73 (JORF n° 46 du 24 février 2005 page 3073), art. L143-1 à 6 du code de l’urbanisme. Décret n° 2006-821 du 7 juillet 2006 relatif à la protection et à la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains et modifiant le code de l'urbanisme et le code rural (JORF n° 158 du 9 juillet 2006 page 10318) ; art. R143-1 & s. du code de l’urbanisme. Le département demande à la SAFER de préempter en son nom.

49 Art. L142-1 & s. et art. R142-1 & s. du code de l’urbanisme.

50 Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, chapitre 2 (art.L142-2 du code de l’urbanisme).

51 Précisons que la reconnaissance de la qualité esthétique du paysage considéré s’impose toujours pour la mise en œuvre de certains instruments juridiques fournissant une politique publique paysagère.

52 Analysé en théorie du droit, par exemple par Coutu, 1995 ; et Kerchove (van de) & Ost, 1988.

53 Article R111-21 du code de l’urbanisme.

54 CA Douai, société Energieteam, n°09DA00124, du 11 mars 2010.

55 Selon l’enquête annuelle Teruti-Lucas, conduite par le ministère chargé de l’Agriculture, in Rapport d’évaluation du Grenelle de l’environnement, Grimfeld et al., octobre 2010, p.56.

56 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (JORF du 13 juillet). Si l’objectif de lutte contre l’artificialisation des territoires est bien inscrit dans la loi Grenelle 2.

57 Engagement n° 72 du Grenelle (Table ronde du 23 novembre 2007 modifié le 25 janvier 2008) « Assigner aux Plans Locaux d’Urbanisme des objectifs chiffrés de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles. Un travail sur les incitations possibles pour limiter le foncier artificialisé sera effectué d’ici fin 2008 (notamment zones agricoles protégées, et fiscalité sur les sols imperméabilisés ».

58 Article L110-1 du code de l’environnement, provenant de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement (JO du 3 février 1995) ; art.1 de la loi sur l’eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 (JORF n° 3 du 4 janvier 1992 page 187) / art.1 et 3 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (JO du 13 juillet 1976) (sont d’intérêt général et constitutif d’un patrimoine naturel et d’un patrimoine biologique national) ; la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 (à laquelle la constitution du 4 octobre 1958 renvoie expressément dans son préambule) dispose du principe suivant : « l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains » (al.3).

59 La notion de patrimoine commun de l’humanité est née en 1967 introduite dans le droit international par Arvid Pardo, ambassadeur de Malte, pour qualifier le fond des mers (traité sur le droit de la mer, 10 décembre 1982, Montego Bay, art.136). Mais cette notion se retrouve bien avant en 1879 dans la doctrine (Louis Renault). Sur le patrimoine commun de l’humanité : Paquerot, 2002 et Kiss, 1982.

60 Charte de l’environnement, adoptée le 28 février 2005 par le Parlement réuni en Congrès et promulguée le 1er mars 2005.

61 À ce propos, voir l’analyse très éclairante de Grégoire Madjarian sur l’invention de la propriété (1991). Pour cet auteur, ce qui caractérise la transition à la propriété à partir des sociétés lignagères, claniques ou tribales, « c’est le processus global de dissolution du bloc social-écologique qu’elle sous-tend » (p123).

62 Signée à Florence le 20 octobre 2000 sous l’égide du Conseil de l’Europe ; décret n° 2006-1643 du 20 décembre 2006 portant publication de la convention européenne du paysage (JORF n° 296 du 22 décembre 2006 page 19375), loi n° 2005-1272 du 13 octobre 2005 autorisant l'approbation de la convention européenne du paysage. 26 États sont signataires dont 18 pays membres de l’Union Européenne.

63 Cette perception constitue l’élément subjectif dans le sens qu’elle est la traduction de l’intimité culturelle, de ce que « sont les gens » dans leur environnement. La convention de Florence définit le paysage dans ce sens : « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » (art.1 de la convention européenne du paysage).

64 Art.5-a. En signant la Convention européenne du paysage (2000) le 20 octobre 2000, la France s’engage « à reconnaître juridiquement le paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité ».

65 Cf. par exemple l’indivisibilité des exploitations agricoles avec le droit d’aînesse, la nature juridique des communaux qui par définition sont inaliénables ne relevant donc pas d’un rapport d’appropriation, mais d’affectation à une communauté réunissant les membres dans son ensemble (ut universi) et non de façon unitaire (ut singuli), Bourjol, 1989.

66 Les états généraux du paysage en novembre 2005 attestent de ce mouvement. Les travaux de ces états généraux se sont appuyés sur la Convention européenne du paysage (2000, ratifiée par la France le 17 mars 2006) pour conjuguer territoire et paysage à tous les échelons décisionnels, du local au national. Dans le but de dégager des orientations accompagnées de recommandations ; rapport : États généraux du paysage, ensemble pour les paysages de demain, 8 février 2007,

(http://www.etatsgenerauxdupaysage.org/medias/documentation/recommandations_des_etats_generaux/egp_rapport_complet_des_travaux.pdf et http://www.etatsgenerauxdupaysage.org).

67 Art.1 de la loi LOADDT (Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, JORF n°148 du 29 juin 1999 page 9515).

68 Art.1 Ibidm

69 « La morphologie paysagère renseigne sur le système territorial qui la produit », Bachimon et al., 2004.

70 Art.2-2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pour l’application de l’article 2 de la loi n° 76-629 relative à la protection de la nature ; l’article L122-1 du code de l’environnement globalise sur les incidences sur l’environnement ou la santé humaine.

71 Loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (n° 76-629, JO du 13 juillet p. 1973).

72 Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.

73 Loi du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux (JO du 23 juillet, p. 6751).

74 Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux (JORF n° 90 du 15 avril 2006 p. 5682).

75 Art. L331-1 du code de l’environnement.

76 Loi n° 57-740 portant modification de la loi du 02-05-1930 (JORF du 2 juillet 1957, p. 6530).

77 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (JORF du 28 février 2002 p. 3808).

78 Art. L.332-1du code de l’environnement.

79 Art. L130-1 du code de l’urbanisme.

80 « Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements » (art. L130-1 du code de l’urbanisme).

81 Art. L411-1 du code de l’environnement, art. R411-15 à 17 du code de l’environnement, art. R415-1 du code de l’environnement, circulaire n° 90-95 du 27 juillet 1990 relative à la protection des biotopes nécessaires aux espèces vivant dans les milieux aquatiques.

82 Classement au titre de la directive n° 92/43/CE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

83 Classement au titre de la directive n° 79/409/CE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

84 Article L414-1 du code de l’environnement. Sur les sites Natura2000, cf. les articles L414-1 à L414-7 et R 414-1 à R414-24 du code de l'environnement, et articles L313-1, L341-1, R311-1, R311-2 et R341-7 à R341-20 du code rural.

85 « Les conservatoires régionaux d’espaces naturels contribuent à la préservation d’espaces naturels et semi-naturels notamment par des actions de connaissance, de maîtrise foncière et d’usage, de gestion et de valorisation du patrimoine naturel sur le territoire régional » (art. L414-11 du code de l’environnement). Le dernier alinéa de l’article 24 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009, loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (JORF n° 0179 du 5 août 2009 page 13031), dispose une « reconnaissance spécifique » à venir (« l’action des conservatoires d’espaces naturels sera confortée par une reconnaissance spécifique »). 

86 Les Conservatoires gèrent plus de 2500 sites couvrant plus de 115 000 ha.

87 http://www.enf-conservatoires.org/mediatheque/actualite/compensation_docvalide.pdf

88 Loi n° 75-602 de création du Conservatoire du littoral du 10 juillet 1975 (JO du 11 juillet 1975) & décret du 11 décembre 1975 ; articles L322-1 à L322-14 et R322-1 à 322-42 du Code de l'environnement et articles L142-2 et L142-3 du Code de l'urbanisme.

89 Art. L322-1 du code de l’environnement.

90 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (JO du 10 janvier p32).

91 Art. L145-3 alinéa 2 du code de l’urbanisme.

92 Loi littoral n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (JO du 4 janvier, p100), art.1.

93 Art. L11-1 & L11-2-9 du code rural.

94 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, JORF n° 148 du 29 juin 1999 page 9515) et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT, JORF n° 31 du 5 février 1995 page 1973).

95 Art. 5 de la LOADDT.

96 Art. L113-1 du code de l’urbanisme.

97 Art. L145-2 et L146-1 du code de l’urbanisme.

98 Pendant douze ans, art. 113-4 du code de l’urbanisme.

99 Institués par l'article 2 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire n° 95-115 du 4 février 1995 et décret n° 2002-560 du 18 avril 2002 approuvant les schémas de services collectifs (JORF n° 96 du 24 avril 2002 p. 7316).

100 Le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux « décrit les mesures propres à assurer la qualité de l'environnement et des paysages, la préservation des ressources naturelles et de la diversité biologique, la protection des ressources non renouvelables et la prévention des changements climatiques. Il détermine les conditions de mise en oeuvre des actions de prévention des risques naturels afin d'assurer leur application adaptée sur l'ensemble du territoire. Il identifie les territoires selon les mesures de gestion qu'ils requièrent, ainsi que les réseaux écologiques, les continuités et les extensions des espaces protégés qu'il convient d'organiser. Il définit également les territoires dégradés et les actions de reconquête écologique qu'ils nécessitent » (art. 23 de la LOADDT).

101 Cf. le SAR de la Région Guyane, arrêté par le Conseil Régional le 23 octobre 2007.

102 Créé par l'article 34 de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

103 Article L4251-1 du code général des collectivités territoriales.

104 Art.5 de la LOADT .

105 « (…) fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. Ce schéma détermine notamment la destination générale des différentes parties du territoire de la région, l'implantation des grands équipements d'infrastructures et de transport, la localisation préférentielle des extensions urbaines, des activités industrielles, portuaires, artisanales, agricoles, forestières, touristiques et relatives aux énergies renouvelables ainsi que celles relatives aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. » (art. L4433-7 du code général des collectivités locales).

106 Art. L111-1, L111-9 et art. L111-2 du code rural.

107 Le pays est créé par la loi du 4 février 1995 (LOADT, op.cit.), développé par la loi du 25 juin 1999 (LOADDT, op.cit.), puis réaffirmé en 2003 (loi n° 2003-590 Urbanisme et habitat du 2 juillet, JORF n° 152 du 3 juillet 2003 p. 11176, art. 95).

108 Art. L333-1 du code de l’environnement : « (les parcs naturels régionaux (…) constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel » ; dans son alinéa 2 : « La charte détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc ».

109 Art. R333-1 du code de l’environnement.

110 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

111 Article 24 de la loi du 3 août 2009 (loi Grenelle 1, op.cit.).

112 Loi Grenelle 2 du 13 juillet 2010, art. L371-1 du code de l’environnement ; et « L’État se fixe comme objectif la création, d’ici à 2012, d’une trame verte constituée, sur la base de données scientifiques, des espaces protégés en application du droit de l’environnement et des territoires assurant leur connexion et le fonctionnement global de la biodiversité, et d’une trame bleue, son équivalent pour les eaux de surfaces continentales et leurs écosystèmes associés » (art. 24 de la loi Grenelle 1 du 3 août 2009, op.cit.).

113 Le schéma régional de cohérence écologique est imposé par la directive cadre sur l'eau n° 2000/60/CE du 23/10/00 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (JOCE n° L327 du 22 décembre 2000) ; art. L371-3 du code de l’environnement. Le schéma régional de cohérence écologique prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l'article L371-2 ainsi que les éléments pertinents des schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau mentionnés à l'article L212-1 du code de l’environnement. 

114 Art. 371-1 du code de l’environnement.

115 Art. L121-1 du code de l’urbanisme.

116 Art. L122-1-3 du code de l’urbanisme.

117 Art. L.122-1-4 du code de l’urbanisme.

118 Art. L123-1 du code de l’urbanisme : les PLU peuvent « (…)1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; (…) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; (…) 13° Fixer un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise : - dans les zones urbaines et à urbaniser ; - dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages et de leurs écosystèmes (…) ». Il est intéressant de noter que dans cette dernière rédaction (loi SRU du 13 décembre 2000, op.cit.), les objectifs de « préservation de la qualité des paysages » et de « maîtrise de l’évolution des paysages » ont été supprimés. L’article R123-9 du code de l’urbanisme énonce la série de règles que le règlement peut comprendre ; on y retient notamment la règle imposant une superficie minimale des terrains constructibles justifiée pour préserver, entre autres, « l’intérêt paysager » (5°) ; ou les prescriptions assurant la protection des « éléments de paysage » (11°).

119 Art. R123-4 du code de l’urbanisme.

120 Art. R123-5 du code de l’urbanisme.

121 Art. R123-6 du code de l’urbanisme.

122 Art. R123-7 du code de l’urbanisme.

123 « Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels » (article R123-8 du code de l’urbanisme).

124 Art. R123-8 du code de l’urbanisme.

125 Art. L123-1 du code de l’urbanisme.

126 Art. 253 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant sur l'engagement national pour l’environnement.

127 « Les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux élaborés par les collectivités territoriales contribuent à la mise en oeuvre du chapitre 28 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992 et aux engagements de la Déclaration des collectivités territoriales au Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg en 2002 » (art. 252 de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010, op.cit.).

128 Art. L110-1 du code de l’environnement modifié par l’art. 253 de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 op.cit.

129 « En référence à ses engagements internationaux et nationaux en matière de territoires et de villes durables, l’État encourage les projets territoriaux de développement durable et les Agendas 21 locaux portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements (…) des conventions territoriales particulières peuvent être conclues entre l’État et les collectivités territoriales ou leurs groupements pour fixer les modalités d’accompagnement d’ordre technique et financier » (art. 254 de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 op.cit.).

130 http://www.agenda21france.org/france.html

131 L’art. L111-1-1 du code de l’urbanisme impose la compatibilité du SCOT avec les documents suivant : les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L145-1 à L146-9 du code de l’urbanisme, le schéma directeur de la région Ile-de-France, les schémas d'aménagement régional des régions d'outre-mer (SAR), le plan d'aménagement et de développement durable de Corse, les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux (lorsqu'ils existent).

132 Art. L111-1-1 du code de l’urbanisme.

133 « Les populations et communautés autochtones et les autres collectivités locales ont un rôle vital à jouer dans la gestion de l’environnement et le développement du fait de leur connaissance du milieu et de leurs pratiques traditionnelles (…) », développé dans l’Action 21 - section 3 « renforcement du rôle des principaux groupes » : « (…) L’un des principaux éléments indispensables à la réalisation du développement durable est une large participation du public à la prise de décision (…) » (chapitre 23).

134 Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, Aarhus (Danemark), 25 juin 1998 : « (…) Chaque Partie s'efforce autant qu'il convient de donner au public la possibilité de participer à l'élaboration des politiques relatives à l'environnement. (…) » (art.7 « Participation du public en ce qui concerne les plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement »).

135 Chaque partie s’engage à « c) à mettre en place des procédures de participation du public, des autorités locales et régionales, et des autres acteurs concernés par la conception et la réalisation des politiques du paysage mentionnées à l'alinéa b ci-dessus » (art. 5).

136 « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » (art. 7 de la charte de l’environnement, 2005).

137 Loi organique n°2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local (JORF n° 177 du 2 août 2003 p. 13218), art. LO 1112-1 du code général des collectivités territoriales

138 Circulaire n°95-23 du 15 mars 1995 relative aux instruments de protection et de mise en valeur des paysages : instruments de connaissance (institutions, méthodologie, typologie, instruments non spécifiques dont inventaires ZNIEFF ; instruments à portée réglementaire (code de l’urbanisme, loi 1930, ZPPAU, directives paysage…) ; démarches partenariales (plans de paysage, contrats pour le paysage, labels).

139 En ligne : http://www.stats.environnement.developpement-durable.gouv.fr/donnees-essentielles/territoire/le-paysage/les-chartes-et-les-plans-de-paysage.html

140 Mais un contrat de paysage peut également se réaliser en dehors de tout plan de paysage, dans une relation contractuelle de droit commun, entre collectivités territoriales, comme entre le département et une collectivité en vue de réaliser par exemple un programme pluriannuel d'investissements relatif à l'aménagement des abords des routes départementales pour l'amélioration des entrées de villes, de villages et de département.

141 Les actions définies par le contrat pour le paysage peuvent porter sur la réhabilitation d'entrée d'agglomération, la restauration ou la mise en valeur de l'architecture rurale, la valorisation ou la réhabilitation de la végétation, l'enterrement des réseaux aériens, l'affichage et la signalétique, l'intégration des équipements...

142 La concertation est un processus de dialogue dont le but est de parvenir à des propositions acceptées par toutes les parties en vue de l’établissement d’un projet commun. Elle se distingue de la négociation en ce qu’elle n’aboutit pas nécessairement à une décision, mais qu’elle vise à la préparer : la décision finale appartient aux décisionnaires qui seuls en détiennent le pouvoir. De même, la concertation se distingue de la consultation puisqu’elle ne se résume pas à une simple demande d’avis. En cela nous rejoignons Jean-Eudes Beuret pour qui « la concertation se base sur un dialogue horizontal entre les participants, dont l’objectif est la construction collective de visions, d’objectifs, de projets communs, en vue d’agir ou de décider ensemble (…) l’objectif premier de la concertation (…) réside avant tout dans le fait de construire ensemble des objets communs » (2006, 71).

143 Article L414-1 du code de l’environnement.

144 La loi Grenelle1 pose le principe de l’adaptation : « (…) pour ce qui concerne les régions, les départements et collectivités d'outre-mer, compte tenu de leurs caractéristiques environnementales et de la richesse de leur biodiversité, l'État fera reposer sa politique sur des choix stratégiques spécifiques qui seront déclinés dans le cadre de mesures propres à ces collectivités. Ces choix comporteront notamment un cadre expérimental pour le développement durable, au titre d'une gouvernance locale adaptée, reposant sur les dispositions du troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution » (art. 1, loi du 3 août 2009 op. cit.).

145 Cf. les « lois du pays » de la Nouvelle-Calédonie, actes réglementaires à caractère administratif, qui sont une innovation de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut de la Polynésie française.

146 Sur une mise en compatibilité entre ces deux paradigmes, nous avons travaillé sur l’opportunité d’un droit négocié, cf : Barrière & Barrière, 2002 ; Barrière, 2008 ; Barrière et Faure, 2012.

147 Il serait en effet trop réducteur de se limiter aux normes positivistes. Le paysage, en tant que « composant essentiel du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité » (art.5 de la Convention européenne du paysage, Florence, 20/10/2000), n’est pas le pur produit d’une technicité juridique, mais davantage d’une juridicité où les hommes, groupes et individus, sont à l’origine de l’édification paysagère d’une façon qui leur est propre.

148 Les solutions applicables aux cas d’espèce peuvent être déduites de règles générales ; la systématicité impose de la clarté, de la simplicité et de la certitude dans une formalisation logique s’appliquant à n’importe qu’elle représentation.

149 La notion de stabilité se définit dans la permanence des normes.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Abattis exploité près du village de Antecum Pata (manioc et bananiers sont visibles). Avec la qualité du sol, l’accessibilité (en termes de droit et de distance) est une condition essentielle, qui va permettre l’ouverture d’un abattis (photographie Olivier Barrière, 2009)
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/12482/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 208k
Titre Figure 2. schéma des éléments fondateurs du paysage Wayana (habitations, abattis, layons)
Crédits Source : GOVTER, 2009
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/12482/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre Figure 3. Paysage aérien du territoire Wayana, instruite par les habitants (photographie Olivier Barrière, 2009) ; cartographie participative des territoires familiaux d’exploitation agro-forestière avec les sentiers de chasse (layons)
Crédits Source : GOVTER, 2009
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/12482/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 232k
Titre Figure 4 Focalisation sur le village Talwen-Twenke (territoires familiaux d’exploitation et sentiers de chasse (layons)
Crédits Source : GOVTER, 2009.
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/12482/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 288k
Titre Figure 5. Il faut plus de 20 ans pour que la forêt redevienne presque comme avant qu’elle n’ait été « coupée ». L’abattis est exploité sur 2 à 3 ans et marque un droit foncier familial qui se transmet entre générations (ici, dans le terroir du village de Antecume Pata)
Crédits Crédit : photographie Olivier Barrière, 2009
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/12482/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 304k
Titre Figure 6. De plus en plus de familles tendent à rapprocher leurs habitations près des abattis en s’éloignant donc du centre du village et de l’école, préférant aussi moins de proximité avec les autres. Ici au village de Kayodé
Crédits Crédit : photographie Olivier Barrière, 2009
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/12482/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 234k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Olivier Barrière, « Le paysage façonné par le droit, entre la rationalité du droit positif et l’empirisme culturel juridique », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 14 | septembre 2012, mis en ligne le 12 septembre 2012, consulté le 21 novembre 2014. URL : http://vertigo.revues.org/12482 ; DOI : 10.4000/vertigo.12482

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Auteur

Olivier Barrière

Anthropo-juriste de l'environnement (Dr.), Chercheur de l'Institut de Recherche pour le Développement (IRD), Maison de la Télédétection, Laboratoire de l'IRD, UMR ESPACE-DEV (228), 500 rue Jean-François Breton, 34093 MONTPELLIER, France, Courriel : olivier.barriere@ird.fr

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