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Résumés

La régulation des conflits littoraux constitue un enjeu majeur pour une gestion intégrée de la zone côtière. Or, certains antagonismes sont régulés dans l'urgence ou ne trouvent pas d'issues suffisamment pertinentes et réapparaissent par la suite, parfois de façon récurrente. Nos travaux sur les dynamiques sociospatiales des conflits littoraux nous ont conduites à nous questionner sur l’efficacité et la durabilité des modes de gestion des antagonismes qui sont mis en place. À partir de nombreux cas d’étude, nous présentons ici une grille de lecture des facteurs jouant un rôle majeur dans la régulation durable des oppositions, susceptible d’être utile à l’observateur comme aux acteurs responsables de la gestion d’un territoire en proie à de multiples antagonismes.

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Texte intégral

  • 1  Nous distinguons les conflits des tensions par un passage à l’acte d’une des parties prenantes qui (...)

1Les zones côtières sont des espaces particulièrement conflictuels du fait de la multifonctionnalité de l’espace (fonctions de production, d’exploitation, de consommation, de conservation, etc.), de la multiplicité des perceptions de cet espace, et des mutations rapides qu’ils subissent. Les conflits littoraux - où la dimension environnementale est de plus en plus présente - ne peuvent plus être considérés comme négligeables, car ils interagissent avec les modes de gestion et la cohérence des actions menées sur un territoire (Cicin-Sain and Knecht, 1998, Shipman and Stojanovic, 2007 ; Bruckmeier and Höj Larsen, 2008). De fait, leur prise en compte apparait nécessaire dans les démarches de gestion d’un espace, telles que les initiatives de gestion intégrée de la zone côtière (GIZC) (Vallega, 1999). L’un des principes de la GIZC est de réguler les conflits d’usage (Hénocque et Billé, 2005), mais cet objectif est rarement affiché dans les expérimentations de GIZC en France (Meur-Férec, 2009). De plus, ces conflits sont rarement l’objet d’analyses spécifiques, alors que la mise en œuvre du principe de régulation des oppositions suppose une connaissance fine de la dynamique sociospatiale de ces antagonismes1 (Plante et al., 2006).

  • 2  Conflits d’Usage et de Voisinage dans les Espaces Ruraux et périurbains (programme ANR, 2006-2009) (...)

2Au cours d’une thèse de doctorat, puis au sein de différents programmes de recherche2, nous nous sommes attachées à recenser et analyser les situations conflictuelles sur des espaces en mutation rapide, dont les zones côtières françaises. Nos travaux nous ont conduites à proposer une grille de lecture reposant sur le processus conflictuel dans son ensemble (Cadoret, 2009b). Elle considère la sphère d’acteurs concernée et son élargissement au cours du conflit, les manifestations d’oppositions, les modes de régulation ainsi que l’ancrage territorial, le mode d’engagement des acteurs et la temporalité des conflits. Trois grands types de conflits apparaissent (les conflits chroniques, les conflits d’anticipation et les conflits étouffés) et s’entrecroisent pour former une quatrième catégorie : les conflits hybrides. Ces conflits sont des processus généralement longs, marqués par des successions de phases de contestations et de régulations interdépendantes. L’analyse des conflits nous a permis de mettre en évidence une pluralité de formes de régulation : modes de régulation juridico-administrative, gestion par la mise en place d’outils de concertation, « petits arrangements entre acteurs », au sens de Beuret (1999), pratiques de médiation, etc. Nous avons souligné les modalités de leur émergence, les disparités spatiales ainsi que les éléments déterminants quant à leur déroulement (stratégies d’action des acteurs en conflit, rapports de force entre les parties prenantes, contexte national et international, présence de médiateurs plus ou moins neutres au cours des débats, etc.).

3Il ressort notamment de ces travaux que les processus conflictuels ne sont pas linéaires (une cause, une manifestation, une régulation). Les épisodes conflictuels peuvent revenir de façon récurrente au sein de conflits chroniques, ancrés dans un temps long ; une manifestation conflictuelle peut engendrer un conflit étouffé qui voit les causes du conflit se renforcer sans régulation. La récurrence des conflits (conflits chroniques), leur persistance ou l’absence de régulation nous ont amenés à nous questionner sur la durabilité des modes de gestion de conflits. Notre objectif ici est d’offrir un angle de vue nouveau : celui de la durabilité de ces formes de régulation. En comparant les modes de gestion des conflits littoraux, nous avons repéré des facteurs qui semblent jouer un rôle majeur pour une régulation durable des oppositions. Cet article fait état des premières réflexions à ce sujet et se base sur un ensemble de situations conflictuelles étudiées grâce à la combinaison des méthodes d’analyse suivantes : analyse de la presse quotidienne régionale, de sources juridiques (jugements et procès verbaux), de documents de gestion et d’aménagement du territoire, entretiens auprès d’experts et des parties prenantes. Le croisement des matériaux limite les biais inhérents à chacun (Torre et al., 2010). Nous présenterons, dans un premier temps, les différentes formes de régulation des conflits observées sur plusieurs zones côtières françaises. Nous constaterons, dans un second temps, que leur association constitue l’un des gages d’une gestion durable, mais ne saurait être le seul, car d’autres facteurs jouent un rôle, et présenterons enfin, dans un troisième temps, les autres facteurs de durabilité identifiés.

Quelle efficacité des modes de régulation des conflits littoraux ?

4La gestion des conflits associe plusieurs formes de régulation, notamment parce que chacune d’entre elles possède des limites en termes d’efficacité. Nous proposons de revenir sur les différentes formes de gestion en mettant en évidence, à partir d’exemples, leur contribution et leurs limites pour la gestion durable des situations d’oppositions.

Arbitrage juridique

5L’action en justice est menée pour qu’un juge impose sa décision, à partir du cadre législatif et réglementaire. Elle apporte un arbitrage qui dans certains cas peut satisfaire les parties opposées dans un conflit, comme dans le cas des oppositions à l’extension du port de Nantes-St-Nazaire où de nombreux recours juridiques sont portés par les associations environnementales pour le classement de zones naturelles dans l’estuaire de la Loire. Ces démarches ont abouti à la réduction de la surface d’extension portuaire de 700 à 400 hectares sur le site de Donges-Est. L’arbitrage juridique permet dans ce cas une reconnaissance d’espaces à protéger tout en permettant le développement du port. Cependant, le recours aux tribunaux n’est pas synonyme d’issue d’un conflit : il est plus souvent déclencheur de contestations ou constitue une simple étape dans les phases d’opposition (Torre et al., 2005). Dans le cas de l’extension du port de Nantes-St-Nazaire, l’arbitrage juridique a certes satisfait temporairement les deux parties, mais la contestation ne s’est pas éteinte, comme en témoignent les manifestations qui ont suivi le rejet des recours portés par les associations environnementales contre l’arrêté préfectoral de 2003 autorisant le début des travaux.

6Par ailleurs, même lorsqu’elle apporte des réponses ponctuelles, l’action en justice permet rarement d’approcher un problème global. On observe par exemple une multitude de conflits liés aux permis de construire octroyés dans les communes littorales. Particuliers et associations environnementales qui veillent au respect des mesures législatives et règlementaires n’hésitent pas à agir en justice contre les maires. Les tribunaux sont alors une solution efficace dans des cas particuliers, mais ils ne peuvent résoudre le conflit lié aux permis de construire dans sa globalité, même sur un territoire communal.

7On remarque également que les décisions des tribunaux de première instance sont de plus en plus contestées et portées devant le Conseil d’État (CE) ou la Cour Administrative d’Appel (CAA). Sur les 54 communes littorales du Languedoc-Roussillon, on recense ainsi 236 affaires contentieuses liées à l’environnement portées devant le CE et la CAA entre 1964 et 2006, dont les deux tiers lors de la décennie 1996-2006. Les arrêts concernent tous une demande d’annulation d’un acte juridique (décision préfectorale, municipale ou décret ministériel) : 95 % des affaires sont des contentieux liés à l’urbanisme et l’aménagement du territoire.

8L’efficacité de la régulation d’une situation conflictuelle par l’arbitrage du juge administratif ou judiciaire est donc limitée, car d’une part cet arbitrage clôt rarement le processus d’opposition, d’autre part il n’apporte pas de réponse à un problème qui revient de façon récurrente.

Régulation par des mesures administratives

9Afin de réguler des situations conflictuelles comme le non-respect de la réglementation d’un site classé, du Domaine Public Maritime (DPM) ou d’un document de planification, les services de l’État usent de leur autorité pour résoudre les litiges. Cependant, les formes de régulation (négociations et assujettissement au respect de la réglementation) s’avèrent souvent contestées et ne participent pas, dans ce cas, à une régulation durable des conflits.

  • 3  Recherche commandée par le Ministère de la Justice – Mission « droit et justice » et par le Minist (...)

10Les inspecteurs des sites classés, des installations classées, ou tout autre agent chargé de veiller au respect des réglementations liées à l’environnement ont pour mission de surveiller les sites dont ils ont la compétence (DPM pour la police de la conservation, milieux aquatiques pour la police de l’eau, installations classées pour les agents de la direction régionale liés à l’industrie, etc.). Ce sont des fonctionnaires de l’État qui se déplacent sur le terrain et sont habilités à verbaliser en cas d’infraction (destruction du milieu, pollution, construction sans autorisation, etc.). Dans la plupart des cas de transgression à la loi, les inspecteurs ou gendarmes discutent toujours avec le responsable de l’infraction : ils demandent si toutes les démarches administratives ont été réalisées auprès de la police administrative (dans le cas d’une construction par exemple), et incitent le transgresseur à le faire si ce n’est pas le cas et si cela reste possible. Selon les entretiens menés en Languedoc-Roussillon et en Bretagne, trois quarts des situations litigieuses se régulent de cette façon. Selon une étude menée sur le droit de l’urbanisme réalisée par le GRIDAUH3, le règlement non juridictionnel des conflits par les personnes publiques est une pratique préférée au dispositif légal : « souvent la menace de saisir le juge pénal ou l’amorce d’une procédure judiciaire renforce l’efficacité de cette intervention administrative en étant décisive pour obtenir la résolution du conflit » (Struillou, 2004). Malgré tout, la verbalisation est parfois immédiate et en cas d’échec d’une régulation à l’amiable, l’affaire est transmise au procureur. Lorsque les affaires sont jugées, on constate des difficultés notoires à faire appliquer les décisions.

  • 4  Compagnie Républicaine de Sécurité, un corps policier français

11Par exemple, les restaurants de plage appelés « paillotes », installés sur le DPM sont considérés comme illégaux si les propriétaires ne bénéficient pas d’une autorisation temporaire d’occupation du domaine. Certains propriétaires ont profité de l’absence de contrôle et de pénalités des pouvoirs publics pour agrandir leur établissement, se raccorder aux réseaux d’eau et d’électricité sans autorisation, et finalement pérenniser leur installation. Il s’agit notamment des guinguettes du lido de Sète, auxquelles les Sétois sont particulièrement attachés. En juillet 2002, le tribunal statue sur ces paillotes : les exploitants doivent démonter leur commerce avant le 19 décembre 2002. L’inertie des propriétaires des restaurants face à la demande de remise en état du lido incite le Préfet – qui doit s’assurer de l’exécution des décisions de justice- à lancer une opération de force, à valeur d’exemple. Le groupe d’intervention de la police nationale et plus de 200 CRS4 envahissent quatre restaurants en février 2003, les bulldozers se chargeant de raser les installations. Le choix de réguler le conflit par la démolition des paillotes envenime les relations entre les propriétaires et les pouvoirs publics. Le conflit se poursuit par la suite devant les tribunaux, les propriétaires dénonçant les conditions de leur expulsion. Ils demandent à l’État de désigner un expert, chargé d'évaluer les biens mobiliers et immobiliers qui occupaient illégalement le DPM et exigent le remboursement du préjudice.

12Un autre exemple, dans le golfe du Morbihan, concerne un arrêté du Préfet Maritime en date du 29 juin 2006 qui interdit la pratique du jet ski, dans une démarche de maîtrise de la plaisance à moteur et de régulation d’un conflit opposant les pratiquants de cette activité et les « voileux », kayakistes et défenseurs de l'environnement. Cette disposition du Schéma de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), entré en vigueur en février de la même année, est cependant contestée par une société de location de motomarines qui dépose un recours contre la décision préfectorale… et obtient gain de cause. Encore une fois, les mesures administratives visant à réguler le conflit n’ont pas été efficaces et ont même contribué à le renforcer. Comme le souligne J.-F. Struillou (2004), dans le cadre des infractions aux codes de l’urbanisme, de l’environnement ou autre, la régulation administrative non juridictionnelle a un intérêt certain (elle permet une régularisation de dommages et évite l’engorgement des tribunaux), mais « elle demeure fragile dans la mesure où elle ne bénéficie d’aucune légitimité » en terme juridique. Par ailleurs, certaines mesures administratives peuvent engendrer et renforcer d’autres conflits.

Régulation par un zonage de l’espace

13La sectorisation des usages apparaît souvent comme une solution pour gérer la multifonctionnalité d’un territoire. On la retrouve souvent dans les zonages proposés dans les Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM). Ils ont pour but de résoudre les conflits d’usage, cependant leur efficacité est parfois mise à rude épreuve. La délimitation d’aires de protection des espaces (zone de protection spéciale, site classé, parc national…), quand elle est considérée comme une issue potentielle à un conflit, est souvent l’objet de nouvelles oppositions qui, là encore, posent des limites à une gestion durable des conflits.

14Le golfe du Morbihan et l’étang de Thau bénéficient d’un SMVM qui sectorise les usages, mais force est de constater que si des oppositions ont été atténuées ou canalisées, les contestations ressurgissent de façon récurrente. Il s’agit par exemple des antagonismes concernant la qualité de l’eau sur l’étang de Thau, qui réapparaissent à chaque épisode de pollution aquatique (Cadoret et Audouit, 2006 ; Cadoret 2009b), et des conflits entre les activités halieutiques et de plaisance dans le golfe du Morbihan.

  • 5  ZPS : zones de protection spéciale ; ZNIEFF : zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et (...)
  • 6  Le conflit semble s’être déplacé d’une échelle locale à une échelle européenne. Après 2006, la pre (...)

15Un autre exemple est celui du Havre où, dans les années 1990, d’âpres négociations entre les acteurs économiques, les pouvoirs publics et les environnementalistes ont eut lieu pour la définition de zonages de protection d’espaces naturels (ZPS, ZNIEFF5, Réserves Naturelles, Réserves de chasse…), suite aux fortes oppositions concernant l’extension de la zone portuaire. Là où un zonage était censé réguler le conflit, on observe de nouvelles contestations. En outre, la protection d’espaces naturels sensibles dans l’estuaire de la Seine ne répond que partiellement aux exigences de la Commission Européenne qui condamne la France en 1999 par le biais de la Cour de Justice européenne6. Les zonages des ZPS et de la réserve naturelle sont alors étendus au début des années 2000 et certains terrains publics de la rive sud de l’estuaire sont cédés au Conservatoire du Littoral.

16Les dispositifs de zonage de l’espace sont certes des instruments susceptibles de contribuer à une GIZC (Hénocque et Billé, 2005) et à canaliser les conflits d’usage, mais d’une part les outils d’action publique sont des « procédures complexes dont la mise en œuvre institutionnelle est très réglementée » (Rey-Valette, 2009) et donc longues à aboutir ; d’autre part ils ne régulent pas durablement les oppositions, car elles réapparaissent sur le même territoire. De plus, certains zonages ont un périmètre trop restreint face aux enjeux territoriaux et conflictuels, comme le SMVM du golfe du Morbihan (Andreu-Bossut et Choblet, 2006). Enfin, la délimitation locale des espaces engendre parfois des contestations entre institutions à une échelle supérieure, reflétant le manque de coordination entre les acteurs publics pendant les phases de négociation du zonage.

Régulation par la mise en place de mesures financières

17Des mesures financières sont souvent mises en place dans le cas d’aménagements de grande envergure pour contrebalancer les atteintes à l’environnement ou pour dédommager des propriétaires fonciers dans les cas d’expropriations.

  • 7  L’Europe, par l’intermédiaire du Fond Européen pour le Développement Régional (FEDER), participent (...)

18Parmi les mesures retenues au Havre, certaines sont financières et concernent la construction d’aménagements ornithologiques (reposoirs pour l’avifaune), la réalisation de travaux de gestion hydraulique en faveur des prairies humides et des roselières, ou encore la création d’un fonds d’adaptation des pratiques agricoles et d’un fonds d’adaptation des pratiques de la chasse7. Ce type de régulation, par des mesures compensatoires inspirées du Principe Pollueur-Payeur, a été mis en œuvre grâce aux aides européennes. Ces mesures supposent à la fois de disposer des moyens financiers nécessaires et d’obtenir l’acceptation du principe d’une indemnisation suite à des atteintes environnementales.

19L’indemnisation des propriétaires expropriés est un autre type de mesure financière, mis en œuvre notamment par le Conservatoire du Littoral (CL). Mais le montant proposé ne suffit pas toujours à apaiser le mécontentement des propriétaires, qui déposent alors des recours devant la justice pour obtenir une somme à la hauteur du préjudice subi. C’est ce qui s’est passé par exemple pour le site du Bagnas, entre Agde et Marseillan (Languedoc-Roussillon), où une procédure d’expropriation est engagée au début des années 1990 par le CL, après autorisation pour cause d’utilité publique par le Préfet de l’Hérault. Les propriétaires, dont le principal est le groupe des Salins du Midi, se constituent en association et tentent de contrer les actions du CL devant le tribunal administratif. Les négociations et recours juridiques se succèdent durant une quinzaine d’années et s’accompagnent d’un renforcement des oppositions. En 2005, la Cour de Cassation donne finalement raison aux propriétaires. Le Conservatoire est donc prié de déposséder les propriétaires du Bagnas pour un montant huit fois supérieur à ce qu’il envisageait, soit près de 6 millions d’euros. Les relations entre les parties prenantes s'enveniment à chaque fois que ces acteurs se retrouvent dans des situations de ce type, ce qui arrive fréquemment sur les côtes méditerranéennes.

20Si la régulation par compensations financières est un des moyens de réguler un conflit, elle nécessite des moyens conséquents et une acceptation du principe et des conditions d’indemnisation. Celle-ci est souvent facteur de désaccords, prolongeant ainsi le conflit.

Régulation par la mise en place de mesures d’accompagnement et de suivi

21La mise en place de mesures de suivi, notamment environnemental, accompagne souvent d’autres mesures de régulation, mais leur existence est parfois compromise par de nouvelles contestations ou par un essoufflement de la démarche.

22Au Havre et à Donges-Est, des mesures compensatoires visent ainsi à entreprendre ou à poursuivre des études scientifiques et à assurer le suivi écologique des estuaires de la Loire et de la Seine. Des instances spécifiques pilotées par des acteurs reconnus sont donc créées. Ces accords ne suppriment cependant pas les oppositions, qui ressurgissent lors d’évènements particuliers : ainsi, sur l’estuaire de la Seine, l'installation de quelques couples d'oiseaux en péril immédiat, en 2002, conduit les environnementalistes à déposer un recours juridique pour stopper à nouveau les travaux d’extension portuaire.

23En Languedoc-Roussillon, une Mission Intermistérielle d’Aménagement du Littoral (MIAL) est mise en place de 2001 à 2006 pour tenter notamment de réguler le phénomène d’urbanisation illégale qui s’amplifie depuis les années 1990, dans les zones agricoles et naturelles. Elle impulse un dialogue entre les autorités publiques, finance un diagnostic, inventorie des outils de lutte contre les occupations en défaut d’autorisation et publie un guide pour la gestion du phénomène pour les élus et les gestionnaires. L’accompagnement des collectivités locales par cette Mission Interministérielle s’avère précieux, notamment pour des maires démunis devant ce problème. Cependant, la mission interministérielle est de courte durée (cinq ans), ce qui ne permet pas de coordonner les efforts engagés localement pour réguler durablement le phénomène.

24La mise en œuvre de mesures d’accompagnement engendre souvent des expériences positives, mais elle nécessite une dynamique de suivi qui, en l’absence d’éléments moteurs, risque de disparaître rapidement.

Régulation par engagement moral

25Des chartes environnementales sont parfois signées, mais quand elles le sont sans conviction, elles n’engagent pas véritablement les parties prenantes à respecter les conditions supposées réguler et anticiper les conflits. Pourtant, un engagement moral à respecter certaines règles a parfois plus de chance d’être respecté qu’un document ayant une portée juridique (Cadoret, 2009a). Malgré tout, les accords de ce type sont parfois fragiles et posent des questions en termes de durabilité de la gestion. Ainsi, dans le golfe du Morbihan, un code de bonne conduite a été établi entre plaisanciers et conchyliculteurs concernant le respect des pratiques des uns et des autres suite à un conflit virulent portant sur l’accès aux mouillages des plaisanciers. Le respect du document tient à une régulation autonome, au sens de Reynaud (1991), au sein de chaque catégorie d’acteurs, possible par la présence de leaders capables de maintenir une pression sociale permettant de faire respecter le code de bonne conduite. Or, le départ de l’un des deux initiateurs de la démarche peut remettre en question le respect de ce document, ce qui inquiète notamment le président de l’association des plaisanciers, désirant se dégager de ses fonctions associatives.

26L’intérêt d’un engagement moral est l’absence de contraintes juridiques, ce qui peut avoir un effet positif en participant à l’instauration d’un climat plus serein entre les parties prenantes. Mais ce mode de régulation peut être rapidement mis en cause par des acteurs non convaincus ou par de nouveaux arrivants sur un territoire.

Régulation par le processus de médiation

27Des modes alternatifs de résolution des conflits (MARC), notamment fondés sur des médiations, permettent d’orienter les discussions vers une décision collective ou au moins des propositions partagées. Ils nécessitent un investissement de la part des parties en conflit pour favoriser la compréhension des positions des autres parties, afin qu’une ou plusieurs perspectives d’issues soient envisagées.

28Par exemple, dans le cadre de la gestion du phénomène d’urbanisation illégale en Languedoc-Roussillon, un syndicat intercommunal de gestion des étangs fait appel à un médiateur chargé d’accompagner les collectivités locales et les résidents illégaux à trouver des compromis autour des problèmes urgents d’assainissement et de risque d’inondation. Mais une commune refuse de participer au processus, estimant qu’il légitime les propriétaires en situation illégale. L’efficacité de la régulation s’en trouve réduite.

29Ces démarches de médiation impliquent l’engagement des parties opposées dans le processus de régulation. Or, certains ne sont pas prêts à y participer (Mermet, 2003 ; Barret, 2003) et préfèrent l’évitement ou le recours au rapport de force.

L’absence de régulation

30Les situations conflictuelles concernées par une absence de régulation se caractérisent par l’alternance de manifestations d’oppositions (tels que graffitis, menaces, etc.), puis de périodes de fortes tensions lors desquelles les parties prenantes ne s’engagent pas dans un processus contestataire. Nous avons repéré deux formes d’absence de régulation des conflits. La première consiste à ne mettre en œuvre aucune forme de régulation, en laissant libre cours au rapport de force. La seconde consiste à étouffer les contestations (conflit étouffé). Dans les deux cas, les oppositions risquent fortement de réapparaitre avec plus de vigueur, soit au sujet de la situation initiale créatrice des tensions, soit sur un autre objet.

31Le conflit lié à la pollution aux hydrocarbures à Balaruc-les-Bains révèle la complexité des conflits étouffés. Suite à des travaux pour modifier et renforcer la chaine de transfert des eaux usées sur un ancien site industriel ayant appartenu à la filiale d’un groupe pétrolier, des canalisations sont endommagées et des hydrocarbures s’infiltrent dans le réseau d’eau. Les travaux sont stoppés. Des habitants se regroupent et créent une association pour protester contre cette pollution. Or, les enjeux économiques liés à l’image de la ville thermale et la proximité du bassin conchylicole sont tels que les acteurs locaux qui envisageraient de manifester leur mécontentement s’exposent à des représailles. Pourtant, même s’il n’est pas médiatisé, le conflit existe. Il s’est manifesté par une plainte contre X par une association locale qui veut faire reconnaître l’existence d’une problématique majeure, via les tribunaux. Cette procédure suit son cours, mais ce faisant, le conflit reste étouffé : il n’est en fait que reporté à plus tard. Le fait que le conflit soit étouffé empêche la mise en place de mesures de gestion et à l’avenir, le conflit risque d’éclater autour des effets cumulés de ces pollutions, notamment sur la santé des populations résidentes, avec d’autant plus de vigueur.

32Le recours à la pression sociale et l’évitement du problème sont parfois des stratégies employées pour s’abstenir de réguler le conflit : on empêche les opposants d’agir, en esquivant toutes discussions sur le sujet (c’est le cas pour un spot de kite-surf sur l’étang de Salses-Leucate), plus sournoisement par le harcèlement, ou par exemple sur l’étang de l’Or, par la construction d’un mur sur une rive, empêchant les véliplanchistes d’exercer leur activité sur le plan d’eau. Le conflit est provisoirement suspendu, mais resurgit ultérieurement.

33Le tableau 1 reprend les objectifs, intérêts et limites des différents modes de régulation.

Tableau 1. Objectifs, atouts et limites des différents modes de régulation

Mode de régulation

Principe/ Objectif

Intérêt

Limites

Arbitrage juridique

Action de juger ou de contrôler en qualité d’arbitre

Décision imposée par un juge

Satisfaction temporaire d’une partie prenante

Processus long

Réponse ponctuelle, qui ne permet pas de réguler un problème global

Corresponds souvent à une étape dans un conflit, mais clos rarement un antagonisme, du fait de l’existence d’un gagnant et d’un perdant

Mesures administratives

Assujettissement au respect de la réglementation par la négociation, la verbalisation ou l’incitation

Le règlement non juridictionnel des conflits permet une régularisation de dommages et évite l’engorgement des tribunaux

Les pouvoirs publics mettent en avant le respect des lois et règlements

Aucune légitimité n’est reconnue à certains modes de règlement non juridictionnel

Difficultés à faire appliquer certaines décisions administratives

Zonage de l’espace

Sectorisation des usages pour gérer la multifonctionnalité d’un espace : certains usages sont proscrits dans certaines zones

Atténuation des conflits au sein de secteurs réservés à des usages spécifiques

Satisfaction temporaire des parties prenantes

Processus long

Délimitations contestées

Réactivation d’oppositions entre les usages lors de problème touchant toutes les zones (pollutions par exemple)

Mesures de compensation financière

Donner une somme d’argent pour compenser les atteintes à l’environnement ou dédommager des propriétaires fonciers dans les cas d’expropriation

Permets de financer la construction d’aménagements spécifiques, la réalisation d’études

Permets de satisfaire des propriétaires perdant un bien

Couts de mise en œuvre : moyens financiers nécessaires pour les mesures compensatoires et pour leur mise en place

Éventuel refus du principe et/ou des modalités d’indemnisation

Mesures d’accompagnement et de suivi

Fournir une aide et/ou un suivi pour des études et actions engagées

Création d’instances de suivi et pilotage, avec une mise en réseau d’acteurs

Réalisation d’études complémentaires pour une meilleure compréhension des dynamiques locales

Aide précieuse à l’échelle locale

Risque d’essoufflement de la démarche : rare pérennisation des structures d’accompagnement

Engagement moral

Engagement des acteurs à respecter des règles d’usage sans contrainte juridique

Respect des règles d’usage par l’instauration d’un dialogue constructif sans imposition juridique

Remise en cause possible par des acteurs non convaincus ou par de nouveaux entrants

Aucune contrainte juridique

Médiation

Un tiers plus ou moins neutre facilite le dialogue pour orienter les discussions vers une décision collective ou au moins des propositions partagées

Favorise une écoute et compréhension mutuelle des points de vue et intérêts de chaque partie prenante

Les solutions trouvées sont le fruit d’une construction collective

Investissement nécessaire de toutes les parties prenantes

Absence de régulation

Ne pas intervenir ou empêcher les opposants d’agir

Préservation des intérêts de certaines parties prenantes

Conflit provisoirement suspendu

Fortes crispations

Report des tensions sur d’autres conflits

34Chaque forme de régulation a un intérêt réel – hormis l’absence de régulation -, mais chacune a aussi des limites en termes d’efficacité pour la gestion durable des antagonismes : le fait d’associer plusieurs de ces formes de régulation, répond à ces limites.

L’association de différentes formes de régulation : un premier facteur de durabilité pour la gestion de conflits

35Si l’association de plusieurs modes de régulation ne garantit pas à elle seule une gestion durable des conflits, elle peut cependant y contribuer. Nous utiliserons deux exemples pour illustrer ce propos, relatifs à la signalétique d’une part, et à l’urbanisation illégale d’autre part.

  • 8  Propos recueillis lors d’un entretien avec un responsable des sites classés à la Région.
  • 9  « Parce qu’il faut que le domaine viticole soit connu par le touriste, on est en train de mettre e (...)

36On observe, par exemple, un croisement des modes de régulation concernant les conflits liés à l’implantation anarchique de panneaux publicitaires sur des sites emblématiques du littoral du Languedoc-Roussillon. L’accroissement du nombre de préenseignes sur les routes départementales, à proximité des agglomérations et dans des sites classés comme celui du massif de la Clape porte atteinte aux paysages. Les inspecteurs des sites demandent alors le retrait des panneaux publicitaires des commerçants, restaurateurs et hôteliers. Mais l’efficacité des négociations entre agents verbalisateurs et contrevenants se révèle très faible, car très peu de panneaux sont enlevés. De ce fait, les inspecteurs dressent des procès-verbaux (PV) dont le nombre augmente très sensiblement à la fin des années 1990. Cependant, les suites données à ces PV par le procureur sont rares et les contrevenants ne sont pas vraiment inquiétés. Si des panneaux sont retirés, ils sont réimplantés ailleurs, ce qui montre que ce type de régulation n’est pas suffisant. Aucune mesure contraignante n’étant envisagée, une concertation s’engage entre les pouvoirs publics à l’initiative de la direction responsable de l’environnement. Celle-ci crée un réseau d’acteurs regroupant notamment la sous-préfecture de l’Aude, la direction départementale chargée de l’équipement et le Conseil Général pour rechercher des solutions au problème lié à la signalétique portant atteinte au paysage. À l’issue de multiples réunions qui s’échelonnent sur quatre années, un arrêté préfectoral de mise en demeure avec astreintes financières est signé et testé sur un site pilote, le massif de la Clape. L’expérience se révèle concluante : la majorité des enseignes sont enlevées en mars 2005, d’après le constat de l’inspecteur des sites. Si ce réseau reste informel, il a vocation à s’institutionnaliser pour que les actions entreprises par ces acteurs se reproduisent à une échelle plus globale. « On s’est servi de l’expérience menée sur le département de l’Aude pour lancer la même expérience dans le département du Gard. On est en train de créer une dynamique que l’on va essayer de développer sur l’ensemble des départements du Languedoc-Roussillon »8. Cette dynamique de réseau est insufflée par l’incapacité à résoudre seul un conflit d’usage prenant de l’envergure. Le réseau ainsi constitué s’investit par ailleurs dans la mise en place d’une signalétique cohérente dans le site, permettant une valorisation touristique des produits du terroir (viticulture du massif de la Clape)9. Plusieurs formes de régulation ont été mobilisées.

  • 10  Nos travaux ont permis de mettre en évidence des disparités géographiques concernant la régulation (...)

37Rappelons que la coordination entre les parquets, collectivités territoriales et autorités de l’État, pour définir une politique publique locale est rare, du fait notamment de « relations entre ces différents acteurs très distendues en dehors du traitement d’une affaire particulière » (Struillou, 2004). Si l’on observe une « gestion passive » de la part de l’administration et du juge sur de nombreux territoires, dans le cadre du droit pénal de l’urbanisme notamment, « le juge est de plus en plus appelé à s’investir dans les politiques publiques » (Struillou, 2004) pour définir des règles d’action pour lutter contre un phénomène prenant de l’ampleur, comme dans le cas de l’urbanisation illégale10. Des mesures administratives, l’arbitrage juridique, des médiations et d’autres formes de régulation sont alors associés.

38Notre second exemple porte sur le phénomène d’urbanisation illégale, auquel de nombreux littoraux sont confrontés et qui se caractérise par l’occupation illicite d’un espace, car aucun permis de construire ni autorisation n’a été délivré pour leur installation. Il s’agit de logements généralement implantés en milieu agricole ou naturel, en retrait des zones vouées à l’urbanisation, sur des espaces remarquables du point de vue paysager et naturel, parfois protégés à ce titre (sites inscrits, classés, emblématiques…). Il s’agit d’un phénomène qui tend à s’intensifier depuis les années 1990 sur des zones spécifiques du littoral du Languedoc-Roussillon (Lavaud-Letilleul et Cadoret, 2011). On y recense environ 5 000 constructions, nommées « cabanes », de formes variées, allant d’habitats très précaires à de véritables villas. Les tribunaux sont une solution efficace dans des cas particuliers, mais ne peuvent résoudre le conflit plus général lié à la situation de ces milliers de cabanes. Les acteurs sont donc amenés à repenser les modes de régulation afin de trouver des solutions plus adaptées et plus efficaces. Les diverses rencontres entre les acteurs publics, convoqués notamment par la Mission Interministérielle d’Aménagement du Littoral donnent lieu à la définition de plusieurs formes de régulation : des mesures répressives (par la démolition des habitats et le suivi très strict de l’évolution des constructions ou de l’implantation de constructions nouvelles) ; une légalisation (par le classement de certaines constructions en monument historique ou la modification du Plan Local d’Urbanisme) ; la mise à disposition d’informations (sensibilisation et communication pour éviter toutes nouvelles constructions illicites). En fonction des contextes locaux, certains modes de régulation sont privilégiés, mais on constate que c’est l’association de plusieurs formes de régulation qui permet de réguler plus ou moins efficacement le phénomène.

  • 11  La Direction Régionale de l’Environnement (DIREN) fusionne en 2009 avec d’autres services en régio (...)
  • 12  Le Procureur de la République et le directeur du service juridique de la Direction Départementale (...)

39Le passage d’une « gestion passive » à une « gestion plus active » (Struillou, 2004) est impulsé soit par un acteur (la Direction régionale en charge de l’environnement11 ou la MIAL dans les exemples cités ici), soit conjointement par différents services12, de façon à définir une politique cohérente de gestion de micros-conflits, permettant ainsi de désengorger les tribunaux, de trouver des solutions plus efficaces et adaptées à des situations locales particulières, ce que ne permet pas l’application du droit stricto sensu. En effet, les mesures règlementaires ont des limites, surtout quand elles s’appliquent sans géométrie variable (Le Visage, 2004). Le fait de les associer avec d’autres formes de régulation, dans une gestion proactive, accroît clairement leur efficacité.

40Ces exemples permettent de mettre en évidence qu’un seul mode de régulation est insuffisant pour une gestion durable d’un antagonisme ; qu’une mise en réseau d’acteurs permet un travail collectif plus riche qu’une recherche de solutions par un seul acteur ; que des conflits micro-locaux ne peuvent plus être considérés et régulés individuellement, car ils correspondent à des phénomènes plus globaux. Si des réponses adaptées aux contextes locaux sont nécessaires, une réflexion multiscalaire s’impose et requiert la coordination d’acteurs aux compétences institutionnelles et géographiques distinctes. Ces exemples illustrent surtout le fait que l’association de plusieurs formes de régulation (parmi les régulations juridique, administrative, législative et règlementaire, financière, institutionnelle et morale) participe à une gestion plus efficace dans le temps. Cependant, d’autres facteurs jouent un rôle majeur dans la gestion durable des conflits : nous allons maintenant les présenter.

Autres facteurs de durabilité des formes de régulation des conflits

41L’analyse de nombreux conflits littoraux nous a permis de repérer des éléments ayant un effet significatif sur le processus de régulation d’oppositions et pouvant participer à une gestion durable des conflits.

Présence d’acteurs-passerelle entre les parties prenantes

42L’analyse des modalités de régulation des conflits révèle l’importance du rôle joué par certaines personnes qui permettent de construire des passerelles entre les groupes d’opposants. Il s’agit souvent de personnalités locales, de représentants ou de membres très actifs d’un groupe socioprofessionnel ou associatif, qui créent un lien entre les acteurs du conflit.

43C’est le cas par exemple d’un leader local dans la basse vallée de l’Aude, qui facilite la mise en place de Natura 2000. A la fois élu, viticulteur, chasseur et sensible à la protection de l’environnement, il temporise les oppositions et favorise l’écoute entre les viticulteurs (dont beaucoup sont chasseurs) et les ornithologues au sujet d’une espèce menacée : la pie grièche. Les agents de la direction régionale responsables de l’environnement (DIREN à l’époque) s’appuient fortement sur cet intermédiaire, qui a la capacité d’orienter des débats très tendus vers la recherche d’intérêts communs, autour de la préservation de l’espèce. À la suite de nombreuses rencontres, les agriculteurs s’engagent à respecter des contraintes non imposées, mais proposées et discutées en contrepartie d’une valorisation des produits du terroir par la création d’une cuvée spéciale « Cuvée pie grièche » (1996) : les étiquettes sont financées par la DIREN et une partie de la vente permet de financer des actions environnementales (Cadoret, 2007). À Cerbère-Banyuls, ce sont le maire et un prud’homme qui jouent un rôle majeur pour la création de la réserve naturelle marine. Ils interviennent plusieurs fois pour canaliser les contestations des pêcheurs concernant les contraintes imposées par la réserve sur la pratique de la pêche (Cadoret, 2006).

44Dans le golfe du Morbihan, un conflit oppose des plaisanciers et un conchyliculteur à cause de difficultés d’accès aux mouillages à marée basse du fait de la présence de tables conchylicoles sur l’estran. Le représentant du Section Régionale de la Conchyliculture Bretagne Sud (SRC) et le président de l’association des plaisanciers jouent un rôle essentiel au sein de leur propre réseau ainsi qu’avec les administrations, en créant les conditions favorables au dialogue. Il en ressort un balisage des tables ostréicoles sur un site pilote, atténuant les oppositions sur le site conflictuel et anticipant les oppositions sur d’autres espaces. La collaboration entre ces représentants d’activités socioprofessionnelles d’une part, récréatives d’autre part, a par la suite permis la rédaction d’un code de bonnes conduites entre conchyliculteurs et plaisanciers.

45Ces acteurs qui contribuent à l’instauration d’un dialogue constructif entre les parties opposées peuvent être considérés comme des médiateurs. Leur présence permet de temporiser les tensions et de faciliter la recherche d’issues au conflit, participant ainsi à une gestion durable des oppositions. Leurs posture, rôle et compétences ont fait l’objet d’analyses spécifiques (Beuret, 2006, Cadoret, 2007).

Structuration en réseaux des parties prenantes pour un meilleur équilibre des rapports de force

46La structuration des acteurs en réseau permet un meilleur équilibre des rapports de force dans la mesure où chaque partie prenante peut faire entendre ses oppositions et faire état de ses propositions d’issues.

  • 13  Objectifs affichés de l’association. En 2010, les baraques de pêcheurs sont toujours présentes.
  • 14  HAbitants de Logements Éphémères ou Mobiles, association créé en ocOctobre 2005

47Dans le cas de l’urbanisation illégale, les propriétaires des cabanes se mobilisent et se concertent pour mener des actions de sauvegarde de leurs habitats. Suite à la décision préfectorale de 2003 de faire démolir les soixante-dix baraques de pêcheurs sur les rives de l’étang de Salses-Leucate, les propriétaires s’organisent en association « pour la protection, la sauvegarde, la conservation et l’embellissement des baraques de l’étang de Salses »13. Sur ce site comme sur d’autres, ils cherchent et obtiennent le soutien de personnalités locales, dont des élus au conseil municipal, de membres de services de protection du patrimoine bâti, de journalistes, d’associations nationales comme HALEM14. 65 % des cabaniers sont regroupés en associations. Leur mise en réseau leur permet certes de retarder l’application des mesures administratives, mais elle permet aussi de disposer d’un certain équilibre dans le rapport de force, plus propice à l’expression des arguments de chacun et au dialogue. La structuration des acteurs en réseau favorise la régulation de conflits si elle équilibre les rapports de force, mais ce n’est pas toujours le cas. Dans le cas des conflits opposant les pêcheurs plaisanciers et les pêcheurs professionnels dans le golfe du Morbihan, chaque partie prenante est bien structurée, mais des appuis politiques recherchés à des niveaux supérieurs semblent jouer un rôle important, ne permettant pas un dialogue horizontal. Les oppositions sont toujours existantes et mal vécues par les professionnels de la pêche.

48Dans les cas où la mise en réseau permet un équilibre des rapports de force, on observe souvent une régulation durable, avec, même, un travail d’anticipation des conflits. Ainsi, au début des années 1990, un violent conflit éclate sur l’étang de Salses-Leucate entre les pêcheurs-conchyliculteurs et les véliplanchistes. Facilitée par un acteur-passerelle, la recherche de solutions s’effectue à l’échelle locale entre des représentants d’acteurs d’activités traditionnelles et d’activités nautiques (syndicats conchylicoles et prud’homies pour les pêcheurs et aquaculteurs, fédérations nautiques pour les pratiquants des sports de glisse). Les pêcheurs et aquaculteurs constituent des groupes organisés depuis longtemps et ont la capacité de faire pression localement. Alors que sur l’étang de Thau où un conflit similaire apparaît, les pratiquants d’activités nautiques sont très peu mobilisés et réactifs, les défenseurs des intérêts des « voileux » s’organisent en réseau et se coordonnent de façon à former un groupe de pression face aux usagers traditionnels. Ceci a permis de rétablir un équilibre dans les rapports de force. Cette situation a participé au renforcement du conflit (escalade d’agressivité entre les protagonistes), mais a également joué un rôle dans la co-construction d’une issue (Cadoret, 2009a). Un document, sans portée juridique, propose un zonage de l’espace et un code de bonne conduite, permettant d’anticiper d’éventuelles oppositions. Un autre exemple de mise en réseau, propice à la régulation de conflits, concerne le collectif qui s’est créé en 1992 pour dénoncer les projets immobiliers sur le site des Calanques dès l’annonce de la modification du Plan d’Occupation des Sols (POS) de Marseille. Ce collectif regroupe, en un an d’existence, près de 600 000 adhérents et 80 associations. Il parvient à annuler les propositions de modification du POS. Véritable groupe de pression, son combat pour la défense du site classé des Calanques se poursuit après la fin du conflit qui l’a fait naitre. Citoyens et experts composent cette association qui est aujourd’hui un interlocuteur privilégié d’institutions étatiques et de collectivités locales. Leurs travaux actuels permettent d’anticiper des conflits.

49Dans les cas que nous venons de citer, la mise en réseau des acteurs s’inscrit dans un processus long, marqué par des conflits, des blocages, puis la structuration d’espaces de dialogue et de régulation. Les conflits révèlent des problématiques d’aménagement et d’environnement liés à des choix de développement (urbanisation des côtes pour l’accueil de nouvelles populations), à des mutations sociétales (demande de plus en plus forte d’espaces récréatifs) et à des difficultés économiques (difficultés d’accès au foncier et crise du logement). La gestion de ces problématiques s’effectue souvent « grâce » à des processus de régulation suite aux situations conflictuelles que ces problèmes engendrent : « il est à peu près indispensable, pour qu’un problème d’environnement soit effectivement pris en charge, que les différentes parties impliquées vivent une situation de blocage, d’impasse, faisant suite à une période conflictuelle. On en vient ainsi à prendre en compte de façon plus consciente les rapports de force entre acteurs, et donc les rapports de pouvoir » (Billé, 2006). Une mise en réseau des parties prenantes, conduisant à des rapports de force plus équilibrés, est souvent une étape importante du processus d’ensemble.

Concertation entre les acteurs publics

50La concertation, au sens où nous l’entendons, est un processus induit ou autonome de construction collective de questions, visions, objectifs et/ou actions communes, par le biais d’un dialogue horizontal entre des participants qui s’engagent volontairement et se reconnaissent mutuellement une légitimité à participer (Beuret, 2006). Elle peut avoir lieu entre des acteurs de différentes catégories (écologistes, chasseurs, administrations, élus locaux, etc.) comme au sein d’un même groupe d’acteurs, comme les pouvoirs publics.

51On observe dans de nombreux cas une mise en réseau des pouvoirs publics lors de la régulation de conflit. En réponse à des oppositions locales, les pouvoirs publics se coordonnent ou consolident leurs liens. Nous avons évoqué précédemment les cas des conflits lié à la signalétique et à l’urbanisation illégale, où des agents des services administratifs de l’équipement et de l’environnement, des Préfets, des acteurs du monde juridique (procureurs), des élus des collectivités territoriales (maires, Conseil Général, Conseil Régional), etc. se rencontrent autour d’un problème qui s’aggrave et qu’il est nécessaire de maitriser.

52Au sein de la réserve Marine de Cerbère-Banyuls ont lieu des infractions liées à la plongée sous-marine dans la réserve intégrale, au mouillage sauvage et au braconnage. Si les solutions alternatives à la verbalisation sont toujours préférées, des PV sont parfois dressés. Cependant, les poursuites sont rares et ce mode de régulation s’avère rapidement inefficace pour faire respecter les réglementations de la réserve. Afin d’éviter les longues procédures pénales et la décrédibilisation possible des agents de la réserve, les gestionnaires et le Procureur de la République des Pyrénées-Orientales élaborent une stratégie afin de dissuader les fauteurs de troubles de continuer à transgresser les réglementations et éviter les poursuites judiciaires : il s’agit du rappel à la loi. Si le rappel à la loi ne suffit pas, les sanctions sont plus importantes que dans le cas des procès-verbaux initialement dressés. Quelques cas ayant valeur d’exemples ont suffi à dissuader les infracteurs. La mise en réseau des acteurs publics a permis de passer d’une régulation de contrôle par arbitrage juridique, à une régulation de contrôle par pression juridique. Ceci engage les usagers dans des pratiques plus respectueuses des règlementations et les résultats sont également bénéfiques pour le procureur dont le nombre d’affaires à gérer diminue sensiblement.

  • 15  « Rappelons en effet que le programme de démonstration de l’Union Européenne (1999) et l’évaluatio (...)

53Le manque de coordination entre institutions publiques est souvent responsable de la consolidation de conflits (Rey et al., 2006)15. Or paradoxalement, dans ces exemples, ce sont les situations d’oppositions qui incitent les acteurs publics à coordonner leurs actions.

Concertation entre tous les acteurs impliqués dans un conflit

54Dans certaines situations conflictuelles, un ou plusieurs acteurs initient une démarche de concertation de façon à réfléchir ensemble sur des propositions d’issues aux oppositions. Des rencontres permettent parfois de trouver des solutions construites et acceptées par tous, qui contribuent à la durabilité de la régulation. Même si elles restent souvent peu visibles, de nombreuses initiatives de ce type émergent localement (Beuret et Cadoret, 2010).

  • 16  Dans la réserve marine, ces zones organisées permettent de limiter les dégradations des fonds tapi (...)
  • 17  Neuf sites d’immersion de récifs artificiels jalonnent la zone des trois milles nautiques du Langu (...)

55Par exemple, l’accroissement du nombre de plaisanciers et de plongeurs sous-marin dans le golfe du Morbihan, comme dans la réserve naturelle marine de Cerbère-Banyuls, engendre une surfréquentation de certains sites emblématiques et participe à une dégradation des fonds, du fait de l’ancrage sauvage des bateaux. Face à ces situations créatrices de conflits d’usage de l’espace, des rencontres sont organisées avec les différents protagonistes, par les animateurs du syndicat intercommunal du golfe du Morbihan en Bretagne et de la réserve marine en Languedoc-Roussillon. Il en ressort notamment la décision d’aménagement de mouillages organisés16, canalisant les flux et limitant très fortement les conflits d’usage. Un autre exemple est celui du chalutage dans la zone des trois milles nautiques, source de conflits entre chalutiers et pêcheurs de petits métiers, environnementalistes et services de l’État. En s’appuyant sur des expériences d’immersion de récifs artificiels dans d’autres pays, une association parapublique du secteur de la pêche et de la conchyliculture organise en Languedoc-Roussillon des réunions de concertation relatives à ces aménagements sous-marins. En effet, les récifs artificiels constituent un obstacle dissuasif pour les chalutiers qui risquent de détériorer leur matériel s’ils laissent traîner leur filet dans ces zones. Services de l’État, élus locaux, pêcheurs professionnels, mais également associations environnementales et représentants d’activités nautiques participent à ces rencontres organisées sur chaque site de la région17. En fonction des sites, les réflexions s’échelonnent sur plusieurs années. En effet, chaque espace a ses particularités et plusieurs paramètres influencent la réussite de l’opération (matériaux utilisés, profondeur d’immersion, etc.). La mise en place de scènes de concertation a permis la protection de la bande des trois milles par ces aménagements et a contribué à une réduction du chalutage illégal, avec une réduction des conflits.

56Comme de nombreux travaux le précisent, la mise en place de scènes de concertation soulève des difficultés (Alban et Lewis, 2005) et une invitation à participer ne suffit aucunement à créer des conditions favorables à l’émergence d’issues constructives (Beuret, 2006 ; Billé, 2006). Cependant, une fois un processus de dialogue engagé par des parties prenantes qui se reconnaissent comme légitimes à y participer, les discussions peuvent engendrer des issues satisfaisantes et respectées par tous.

Des accords et règles basés sur une régulation conjointe

57La régulation des conflits littoraux se caractérise par l’association de plusieurs processus de gestion parmi lesquels on distingue une « régulation autonome » (par des processus de négociation, concertation ou médiation) et une « régulation de contrôle » (par le contrôle social, la règlementation ou l’arbitrage) (Reynaud, 1991). Les premières formes de gestion des conflits correspondent à la recherche coopérative d’une issue alors que les secondes correspondent à une issue imposée. On observe également une régulation conjointe, c’est-à-dire basée à la fois sur une régulation de contrôle et sur une régulation autonome, où les règles formelles et informelles s'accordent (Reynaud, 1991). C’est le cas par exemple du « Gentlemen Agreement » qui concerne l’étang de Salses-Leucate. Les conflits d’usage entre les véliplanchistes et les pêcheurs et conchyliculteurs sur cet étang se sont régulés par la co-construction d’un accord, le « Gentlemen Agreement ». La rédaction du document est le fruit d’une démarche de concertation et de négociations, largement facilitée par un représentant conchylicole qui facilite les discussions en prenant, sans en avoir réellement conscience, la position de médiateur, établissant une passerelle entre des mondes aux représentations différentes (monde de la conchyliculture et de la pêche, monde du nautisme). Ce document est basé sur une régulation autonome, mais est d’autant plus respecté qu’une régulation par le contrôle social s’opère au sein de chaque partie initialement en opposition. On observe dans d’autres situations conflictuelles le passage d’une régulation de contrôle à une régulation conjointe. C’est le cas des conflits portant sur la signalétique dans les sites classés ainsi que des antagonismes concernant les infractions au sein de la réserve de Cerbère-Banyuls.

58La régulation conjointe semble être un facteur de gestion durable des conflits. Elle contribue par ailleurs à une gestion plus intégrée. Billé (2006) rappelle les moyens permettant d’aller vers une gestion plus intégrée en citant les travaux de Mermet (1998) : « d’une part, les instruments qui permettent de réguler les activités humaines (taxes, lois, accords, normes, décrets, etc.), d’autre part les processus à mettre en œuvre pour aboutir à ces régulations (arbitrages, négociations, concertation, communication, sensibilisation, etc.) ». Nous retrouvons ici les deux composantes d’une régulation conjointe.

Identification des mécanismes du conflit

  • 18  Parmi ces éléments, il faut souligner les difficultés d’accès aux zones de mouillage qui sont nota (...)

59La connaissance des mécanismes d’opposition, d’émergence du conflit, du contexte politique et social, des acteurs impliqués directement ou non, des enjeux du conflit, etc., semble nécessaire à une gestion durable des antagonismes. Il s’agit au départ d’une hypothèse de travail, mais que la réalité semble valider. Le cas du conflit d’accès aux zones de mouillages dans le golfe du Morbihan en offre une illustration. Lors de la première rencontre entre élus, services de l’État et représentants des conchyliculteurs et des plaisanciers, il est vite apparu que la méconnaissance mutuelle des agents départementaux de l’équipement, en charge de l’implantation de la zone de mouillage et des agents des Affaires Maritimes, responsables de la navigation et de la gestion des activités halieutiques, jouait un rôle clé dans le conflit. Le fait de comprendre l’origine de la situation conflictuelle a rapproché les représentants des usagers de l’estran et du plan d’eau qui ont fortement contribué au décloisonnement des services de l’État. L’établissement de passerelles entre les acteurs impliqués dans le conflit a abouti à de nouvelles collaborations. La connaissance et la prise en compte des éléments ayant renforcé le conflit ont ensuite permis de trouver une issue adaptée à la situation18.

Appropriation des modalités de l’accord, légitimation locale et engagement moral à respecter les formes de l’accord

60L’appropriation des modalités de l’accord et la légitimité locale de l’accord sont également un facteur de durabilité.

61Dans le golfe du Morbihan, le conflit d’accès à l’estran entre conchyliculteurs et plaisanciers donne lieu à une concertation qui aboutit à la mise en place d’un balisage des tables conchylicoles sur un site pilote. L’appropriation et la légitimation des démarches contribuent au respect des modalités de l’accord. Le processus aboutissant au Gentlemen Agreement sur l’étang de Salses-Leucate est lui aussi légitimé par les parties prenantes, ce qui favorise l’engagement des acteurs à respecter les accords convenus.

62Dans la réserve naturelle marine de Cerbère-Banyuls, des négociations entre les usagers ont abouti à la rédaction d’une charte des plongeurs. Concernant les conflits portuaires, une charte environnementale est signée à Nantes. Ces documents sont le fruit d’une construction entre l’ensemble des parties prenantes qui le signent et s’engagent moralement au respect de son contenu. Les acteurs s’approprient les modalités de l’accord. Le fait que ces documents soient co-contruit leur confère une légitimité partagée par tous, ce qui n’est pas le cas des décisions imposées (par les arbitrages juridiques par exemple).

63Ces exemples font échos notamment aux travaux de H. Rey-Valette qui étudie « l’intérêt de la généralisation des dispositifs d’engagement volontaires (DEV) pour la mise en œuvre de la GIZC ». Elle cite par ailleurs Beuret et Pennanger (2002) qui « prônent aussi le recours à « l’auto réglementation pour faire émerger des règles adaptées et appropriées par tous » » (Rey-Valette et al., 2006). Hazel et al. (2006) citent le cas des îles de la Madeleine et de la Haute-Côte-Nord du Québec, au Canada, où des accords ont été trouvés suite à l’élaboration collective de plans de gestion. Les comités côtiers, regroupant acteurs institutionnels, sociétés civiles et privés, ont construit un diagnostic participatif qui a permis aux acteurs de connaître les pratiques des uns et des autres, de les respecter et ainsi de réguler les conflits d’usage. « Cette capacité de résolution de conflits est non seulement accompagnée d’une meilleure perception de l’utilisation faite par certains (ex. mariculture) et d’une meilleure harmonisation entre les utilisateurs des plans d’eaux et de la zone côtière, mais elle a su permettre la résolution de conflits sans l’intervention directe d’une autorité quelconque, ce qui permet d’arriver à des solutions acceptées par tous, tout en évitant aux autorités d’avoir à trancher en utilisant des moyens législatifs (permis, règlements, etc.) ».

Suivi et accompagnement

64L’association des facteurs cités précédemment ne suffit pas à gérer durablement un conflit. La création ou la consolidation d’instances (formelles ou non) chargées de veiller au respect des modalités de l’accord et poursuivant la dynamique de dialogue engagée permet d’anticiper des conflits. Mais encore faut-il qu’un suivi soit mis en place.

65Dans le cas de la cabanisation, la MIAL a renforcé les liens entre les acteurs publics, proposant des solutions variées en fonction des contextes locaux. Cependant, cet organisme n’existe plus et la dynamique de réseau s’essouffle. Dans le cas de l’accès aux zones de mouillage dans le golfe du Morbihan, le respect de l’accord reste fragile sur certains sites. Il dépend en effet de la régulation par la pression sociale au sein des groupes. Or, le départ d’un représentant fortement impliqué dans la gestion de ce conflit peut remettre en question les accords informels de bon voisinage. La présence de leaders locaux est essentielle, mais ne doit pas être l’unique pilier d’une régulation. C’est pourquoi un suivi, avec une mise en réseau d’acteurs, semble être une condition de la durabilité d’un accord. C’est le cas au Havre avec la mise en place d’instances pilotées par le Préfet pour veiller au respect des différentes mesures de régulation des conflits liés à l’extension portuaire (mesures compensatoires, juridiques, de zonage, etc.), même si on note un essoufflement de la dynamique initiale. C’est le cas également de l’immersion des récifs artificiels, où une veille scientifique permet de suivre l’évolution de ces opérations d’immersion grâce au partenariat entre services publics et clubs de plongée.

Transparence et diffusion des informations

66La transparence et la diffusion d’informations jouent un rôle majeur lors des démarches de régulation ainsi que pour le respect des modalités des accords. La diffusion de l’information permet également l’anticipation des conflits. C’est le cas dans le golfe du Morbihan où la méconnaissance de l’activité conchylicole avait participé au renforcement des mécontentements des plaisanciers. La collaboration entre les réseaux socioprofessionnel et associatif a permis de faire connaître, par le biais de brochures, les pratiques des uns et des autres, de façon à mieux les respecter. À Cerbère-Banyuls, les animateurs de la réserve et les clubs de plongée locaux se sont entendus pour diffuser l’information concernant la réglementation des mouillages organisés. Des prospectus mettent en valeur les richesses de la réserve et précisent les aménagements prévus pour les contempler. Cela constitue un atout pour les clubs de plongée, qui par ailleurs insistent sur le respect de l’environnement.

Prendre le temps de la régulation

67Enfin, dans tous les cas cités, on remarque que la régulation d’un conflit s’échelonne sur plusieurs années. La gestion durable d’un conflit est à ce prix. Les conflits réglés dans l’urgence réapparaissent sous une forme quasiment identique ou contribuent à envenimer un autre conflit (report des tensions). Gérer durablement un conflit exige une étape de régulation qui s’échelonne sur un pas de temps relativement long : le temps de comprendre qu’il est nécessaire de repenser les modes de gestion ; le temps de la mise en réseau des acteurs, avec le lancement de démarches de concertation réunissant des acteurs aux emplois du temps chargés, le temps de laisser parfois des contestations reprendre (le rééquilibrage des rapports de force ayant souvent tendance à renforcer les oppositions) ; le temps de la réflexion pour trouver une issue à une situation conflictuelle ; le temps de l’application effective des solutions.

68Finalement, un seul des facteurs de durabilité est insuffisant, mais la combinaison de plusieurs de ces facteurs favorise la mise en place de conditions propices à une gestion durable d’oppositions. Le schéma ci-dessous met en évidence les principaux facteurs jouant un rôle dans la gestion durable des conflits (Figure 1). L’émergence ou le renforcement de ces facteurs nécessitent des moyens : du temps, des moyens financiers, des compétences et de la volonté. Ils sont représentés dans le schéma par des rouages, pour symboliser leur interdépendance : si un des moyens est insuffisant, tout le mécanisme est ralenti, ne permettant pas le développement des facteurs de durabilité.

Figure 1. Les facteurs de durabilité des modes de régulations des conflits littoraux

Figure 1. Les facteurs de durabilité des modes de régulations des conflits littoraux

69Malgré tout, aucune garantie ne peut être envisagée. Le cas de l’urbanisation illégale illustre ce propos. Il s’agit d’un phénomène conflictuel dont la gestion réunit plusieurs facteurs de durabilité : association de plusieurs modes de régulation, concertation entre les acteurs publics, structuration des parties prenantes permettant de rééquilibrer les rapports de force, prise en compte de l’historicité du conflit, etc. Cependant, le conflit n’est toujours pas régulé et les collectivités locales, malgré leurs efforts, peinent à maitriser le phénomène. Ce sont des facteurs importants pour une régulation durable, mais pas toujours suffisants. Ils sont dépendants des moyens mis en œuvre.

Conclusion

70L’identification des facteurs de durabilité, à partir de nombreux cas de conflits littoraux, offre une grille de lecture qui vise à donner des points de repère, pour l’observateur comme pour l’acteur responsable de la gestion d’un ou plusieurs conflits. Elle permet de voir si l’on s’oriente ou non vers une régulation durable et peut susciter la mise en place de conditions correspondant à certains facteurs que nous avons inventoriés.

71L’identification des limites en termes d’efficacité des différentes formes de régulation, ainsi que des facteurs qui jouent un rôle majeur dans la gestion durable d’un conflit n’a pas été le fruit d’un travail spécifique au sein de nos opérations de recherche. Nos questionnements à ce sujet découlent de l’analyse des dynamiques sociospatiales des processus conflictuels. C’est pour cette raison que la grille de lecture proposée ici mérite d’être approfondie et complétée, notamment par un examen systématique des processus de régulation des conflits au regard des éléments déjà énoncés ici.

72Par ailleurs, il est important de rappeler que la présence d’un critère de durabilité ne garantit pas la gestion durable d’un conflit. De même que la combinaison de plusieurs facteurs, si elle est nécessaire, ne saurait assurer à chaque fois une régulation durable. Il existe en effet des paramètres propres à chaque situation conflictuelle ou spécifiques à un territoire (enjeux politiques, stratégies d’acteurs dans le rapport de force, etc.). Une analyse territoriale, dans le cadre de la mise en place de projets de gestion intégrée de la zone côtière par exemple, pourrait permettre d’établir une liste hiérarchisée des facteurs de durabilité énoncés dans cet article, complétée par des critères considérés comme majeurs dans le territoire en question. Il peut ainsi être envisageable de penser cette grille de lecture en grille d’indicateurs de manière à caractériser un processus de régulation, à faire ressortir des tendances, à mettre en évidence les incohérences éventuelles des stratégies de gestion d’une situation conflictuelle ou encore à révéler des expériences positives et durables.

73La liste de facteurs est tirée d’observations dont l’analyse permet de mieux comprendre les réussites et les échecs des démarches de régulation de conflits et vise à contribuer à la réflexion sur la mise en place de projets de GIZC. Celle-ci a notamment pour principe l’articulation entre les dispositifs de gestion et les différents secteurs d’activités ainsi que l’articulation multiscalaire des outils et des acteurs de l’interface terre-mer (Cicin-Sain, 1998).

74En stimulant les coordinations entre les acteurs publics, privés et la société civile, la GIZC favorise donc l’émergence de certains facteurs jouant un rôle majeur dans la gestion durable des conflits. Cependant, faut-il attendre la mise en place de projets GIZC pour faire émerger les facteurs de durabilité de la régulation des conflits littoraux ? Dans les faits, certains de ces facteurs contribuent déjà à décloisonner des secteurs d’activités et participent parfois à une meilleure transversalité entre acteurs publics, notamment par la mise en place de scènes de concertation. S’il est vrai que la GIZC peut contribuer à réguler et anticiper certains conflits, les facteurs qui permettent une gestion durable des conflits littoraux contribuent également à la GIZC.

75Malgré cela, les travaux portant sur la GIZC s’intéressent rarement aux dynamiques conflictuelles et C. Meur-Férec (2009) souligne que la résolution de conflits est rarement un objectif des projets GIZC en France. Les conflits inquiètent, parfois à juste titre, car ils freinent les démarches de GIZC. Mais c’est oublier le fait qu’ils sont aussi porteurs d’innovations et qu’ils peuvent être, dans certaines conditions, un appui à l’émergence de projets de territoire. Les différents exemples présentés ici soulignent des effets innovants induits par une situation conflictuelle : innovations organisationnelles avec par exemple la création d’un réseau entre les pouvoirs publics qui permettrait de renforcer la « proximité institutionnelle » (Rey-Valette, 2009) ; innovations managériales avec de nouveaux modes de gestion pour maitriser un phénomène qui prend de l’ampleur, etc. Guineberteau et al. (2006) soulignent du reste que les conflits sont « pour partie fondateurs des politiques publiques de ces dernières décennies ». Il s’agit sans doute d’un défi posé aux gestionnaires locaux : donner une image moins péjorative des conflits, assumer les conflits pour en tirer le meilleur en termes d’innovation, tout en créant les conditions de leur gestion durable.

Biographie

76Docteur en géographie et Maître de Conférences à l’Université de Bourgogne, mes travaux portent sur l’analyse de la conflictualité et de la gestion concertée dans le domaine de l’environnement et de l’aménagement des territoires avec une approche géographique des réseaux d’acteurs qui s’organisent et évoluent lors de ces processus.

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Notes

1  Nous distinguons les conflits des tensions par un passage à l’acte d’une des parties prenantes qui prend des formes diverses (menaces, voies de faits, grèves, recours aux tribunaux, verbalisation, publicisation, médiatisation, etc.).

2  Conflits d’Usage et de Voisinage dans les Espaces Ruraux et périurbains (programme ANR, 2006-2009) ; Observatoire en RÉseau des COnflits Littoraux et Maritimes (programme de la Région Loire-Atlantique, 2007-2010) ; Conflits environnementaux et gestion des espaces : modalités de recours au tribunal, pratiques administratives et logiques d’acteurs entre environnement et aménagement (Programme du Ministère de la Justice, 2007-2008) ; Gouverner des Espaces potentiellement conflictuels : Ports et communautés portuaires d’Europe à l’heure de la mondialisation (Programme ANR, 2009-2012)

3  Recherche commandée par le Ministère de la Justice – Mission « droit et justice » et par le Ministère de l’Intérieur – Centres d’études et de prévisions.

4  Compagnie Républicaine de Sécurité, un corps policier français

5  ZPS : zones de protection spéciale ; ZNIEFF : zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristique

6  Le conflit semble s’être déplacé d’une échelle locale à une échelle européenne. Après 2006, la presse ne fait plus mention du conflit d’extension portuaire (les travaux d’extension sont en cours et bénéficient d’une autorisation confirmée par un juge administratif), mais l’activité juridique semble toujours d’actualité, cette fois-ci entre l’État et Bruxelles.

7  L’Europe, par l’intermédiaire du Fond Européen pour le Développement Régional (FEDER), participent aux compensations financières du projet Port 2000.

8  Propos recueillis lors d’un entretien avec un responsable des sites classés à la Région.

9  « Parce qu’il faut que le domaine viticole soit connu par le touriste, on est en train de mettre en place une étude de signalétique, de façon à ce que justement on ne trouve pas une signalétique n’importe comment, avec des panneaux tous azimuts, mais une signalétique cohérente, qui donne déjà une plus value au domaine viticole bordelais, et qui s’intégrera au site. On le fait en collaboration avec le Parc Naturel Régional de la Narbonnaise, mais également avec les commerçants ». Propos recueillis lors d’un entretien avec un responsable des sites classés à la Région.

10  Nos travaux ont permis de mettre en évidence des disparités géographiques concernant la régulation des infractions (Cadoret, 2008) liées notamment à la sensibilité environnementale des procureurs, à la capacité et la volonté des services de l’État à se coordonner. Ces observations rejoignent les résultats d’analyse du GRIDAUH (2004).

11  La Direction Régionale de l’Environnement (DIREN) fusionne en 2009 avec d’autres services en région pour constituer la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL).

12  Le Procureur de la République et le directeur du service juridique de la Direction Départementale de l’Équipement impulsent une politique locale en Vendée afin de lutter contre le camping-caravaning sur parcelles privées (Struillou, 2004).

13  Objectifs affichés de l’association. En 2010, les baraques de pêcheurs sont toujours présentes.

14  HAbitants de Logements Éphémères ou Mobiles, association créé en ocOctobre 2005

15  « Rappelons en effet que le programme de démonstration de l’Union Européenne (1999) et l’évaluation de la Commission Environnement Littoral (CEL, 2002) ont montré que la plupart des problèmes et conflits rencontrés sur la zone côtière sont imputables à des aspects institutionnels (rigidité des procédures, absence de planification, actions sectorielles non coordonnées, décisions inadéquates et isolées…) ou à des carences relatives à l’information (manque de connaissance des processus littoraux et absence de lien entre la recherche et les utilisateurs finaux) » (Rey et al., 2006)

16  Dans la réserve marine, ces zones organisées permettent de limiter les dégradations des fonds tapissés d’herbiers de posidonie et de coralligènes, mais également de détourner les navires des sites les plus sensibles.

17  Neuf sites d’immersion de récifs artificiels jalonnent la zone des trois milles nautiques du Languedoc-RRoussillon.

18  Parmi ces éléments, il faut souligner les difficultés d’accès aux zones de mouillage qui sont notamment le fait du mode de production ostréicole sur tables surélevées, perturbant l’accès des plaisanciers à leur bateau. En parallèle, la plaisance se développe et des exploitations sont utilisées comme stationnements, faute de places de stationnement suffisantes, ce qui avive les conflits.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Les facteurs de durabilité des modes de régulations des conflits littoraux
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/10946/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Anne Cadoret, « Quelle durabilité des formes de régulation des conflits littoraux ? », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 9 | Juillet 2011, mis en ligne le 13 juillet 2011, consulté le 20 août 2017. URL : http://vertigo.revues.org/10946 ; DOI : 10.4000/vertigo.10946

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Auteur

Anne Cadoret

Maître de Conférences en géographie, Université de Bourgogne, UMR ThéMA 6049, 2 boulevard Gabriel, 21000 Dijon, Courriel : anne.cadoret@u-bourgogne.fr

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