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La qualité des plages au cœur de la gestion integrée des zones cotières : l’exemple du plan d’action Oléron qualité littoral (Côte atlantique française)

Virginie Duvat

Résumés

Cet article montre en quoi les politiques de qualité du littoral peuvent soutenir la mise en œuvre opérationnelle de la Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC). Il s’appuie sur l’expérimentation, actuellement menée par le Pays Marennes Oléron dans sa partie insulaire, l’île d’Oléron, à travers la réalisation du plan d’action « Oléron Qualité Littoral » (OQL). L’auteur développe plus particulièrement trois volets: la construction et la mise en œuvre du projet de territoire et du plan d’action destiné à le réaliser; le rôle de l’intégration science-gestion dans la mise en pratique de la GIZC; les conditions et difficultés de mise en œuvre de la gestion intégrée.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Annonce du Gouvernement lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du terri (...)
  • 2  Le code de l’environnement a été modifié, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres po (...)
  • 3  Cette loi a modifié le régime juridique des SMVM qui peuvent désormais être adoptés en tant que vo (...)
  • 4  Délégation interministérielle pour l’aménagement et la compétitivité des territoires et Secrétaria (...)

1Si la France a pris du retard dans la mise en œuvre de sa politique de Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC) (Billé, 2004), les progrès réalisés au cours de la dernière décennie permettent aujourd’hui de la placer parmi les pays européens qui ont lancé leur stratégie nationale, conformément à la recommandation européenne du 5 mai 2002 (Lozachmeur, 2009). Depuis 2001, sa politique du littoral repose officiellement1 sur le concept de GIZC dont la mise en œuvre est soutenue par les lois du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité2 et du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux3 (Lozachmeur, 2004). Le lancement, en janvier 2005, d’un appel à projets nationaux pour un développement équilibré des territoires littoraux, par la DIACT et le SG mer4, s’inscrit dans cette dynamique. L’analyse, par C. Meur-Férec (2009), des 49 dossiers déposés, a montré que 57 % des projets de GIZC sont issus de regroupements communaux, que les motivations environnementales étaient dominantes et que ces projets présentaient une articulation privilégiée avec les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les outils de protection de l’environnement (parcs, opérations Grands sites). Le degré de maturité et la capacité des territoires à mettre en œuvre la GIZC restent inégaux entre des territoires « exemplaires » (Thau ou la Côte d’Opale, par ex.) et d’autres, mal structurés et sans projet véritable.

  • 5  L’intégration est à la fois spatiale, administrative, sectorielle, environnementale, science/gesti (...)
  • 6  Un territoire de projet doit être suffisamment vaste et intégré aux dynamiques nationale et supran (...)

2Les enjeux pour la mise en œuvre de la GIZC sont nombreux et complexes. Dans cet article, on la définira avec T.-E. Chua (1993) et B. Cicin-Sain (1993) comme étant un processus continu de gestion des ressources côtières qui repose sur une approche holistique et intégratrice5 visant à répondre aux problèmes et enjeux actuels par la mise en œuvre de principes fondamentaux, d’une stratégie territoriale et de méthodes d’accompagnement spécifiques. Les principales difficultés sont de satisfaire l’intérêt général en cherchant à atteindre une vision partagée du futur (Kenchington et Crawford, 1993), de faire émerger un territoire de projet opérationnel6, fondé sur le partage d’enjeux majeurs et compatible avec le découpage administratif (Lozachmeur, 2004), et « d’avoir des acteurs, individus et structures à même de faire vivre la gestion esquissée » sur le long terme (Guineberteau et al., 2006).

3Ces rappels de contexte, de définition et d’enjeux étant faits, il s’agira dans ce texte de voir en quoi une politique de qualité du littoral peut être favorable à la mise en œuvre de la GIZC, à partir de l’expérience développée sur l’île d’Oléron sur la façade atlantique française.

4D’un point de vue théorique, trois arguments permettent de défendre l’idée qu’une politique de qualité peut servir la GIZC :

    • 7  La mise en œuvre de la Directive européenne sur la qualité des eaux de baignade donne un exemple d (...)
    • 8  Dans le sens d’intégration terre-mer, essentiellement à travers le rôle central de la qualité des (...)

    Le concept de qualité est porteur pour promouvoir l’approche holistique et systémique voulue par la GIZC en ce qu’il intègre l’ensemble des problématiques relatives à l’environnement, à l’aménagement et à la gestion des littoraux. Si l’on définit la qualité comme étant « ce qui fait la valeur » (Petit Robert), il apparaît qu’elle relève tout autant de l’environnement et de l’économie que des aspects socioculturels. Elle est à la fois « objective », car mesurable en référence à des normes et états établis (qualité des eaux, d’un milieu, d’un système sédimentaire...), et « subjective » en ce qu’elle est relative à des catégories de population qui ont des préférences et des attentes spécifiques (qualité de vie, du paysage, de l’expérience touristique...) (Zube et Pitt, 1981 ; De Ruyck et al., 1995 ; Cendrero et Fischer, 1997 ; Pereira et al, 2003 ; Micallef et al., 2004 ; Roca et al., 2007 ; Cervantes et Espejel, 2008). Par l’importance des champs qu’il couvre, le concept de qualité est porteur d’intégration, non seulement administrative et institutionnelle, à différentes échelles7, mais aussi sectorielle, spatiale8 et temporelle, l’amélioration de la qualité étant, comme la GIZC, un processus lent. Une politique de qualité répond par ailleurs à l’impératif de participation du public inscrite dans la GIZC par la réalisation d’enquêtes (Morgan, 1999 ; Ergin et al., 2006), d’actions de sensibilisation et d’opérations d’aménagement et d’équipement qui répondent à la demande des usagers (Chua, 1993). Enfin, les politiques de qualité sont favorables à l’intégration entre science et gestion, la recherche pouvant utilement contribuer à la construction d’une vision globale des questions littorales (Cicin-Sain, 1993), d’un savoir commun et de méthodes d’évaluation et de suivi de la qualité des milieux et des politiques publiques (Cendrero et Fischer, 1997 ; Cendrero et al., 2003).

  1. Les politiques de qualité constituent une opportunité intéressante pour soutenir le processus de GIZC en ce qu’elles sont favorables à la mise en place de plans d’aménagement et de gestion à l’échelle d’entités territoriales de dimension satisfaisante (intercommunalité ou région), sur la base d’enjeux partagés (Cendrero et Fischer, 1997 ; Ferrarini et al., 2001). En renforçant l’attractivité territoriale (Leatherman, 1997) et en réduisant les inégalités socio spatiales (Nelson et Botterill, 2002), elles peuvent avoir un rôle véritablement structurant.

  2. En dernier lieu, l’on peut penser qu’une politique de qualité, par la vision positive qu’elle donne du projet de territoire, est à même de renouveler l’angle d’approche des politiques publiques. En ne stigmatisant pas le développement économique, à l’inverse des politiques de « protection », de « préservation » ou de « conservation » de l’environnement, elle porte une vision équilibrée et dynamique de l’aménagement et de la gestion des littoraux, qui laisse la place à la construction d’un véritable projet de société. À ce titre, elle peut intéresser, rassembler et valoriser l’ensemble des acteurs responsables de la gestion du littoral, ce qui constitue une condition de la construction de la GIZC dans un contexte souvent conflictuel.

5Afin d’illustrer ce qui vient d’être dit à partir d’une expérience concrète, l’on s’emploiera à présenter le processus de construction de la politique Oléron Qualité Littoral (OQL) en montrant en quoi il est favorable à la mise en œuvre de la GIZC. Puis, on exposera les réalisations de cette politique en soulignant le rôle de l’intégration science/gestion. Enfin, on analysera les forces et faiblesses de ce plan d’action afin de le mettre en perspective avec les autres projets français de GIZC.

Processus de construction du projet de GIZC du Pays Marennes Oléron (PMO) et du plan d’action Oléron Qualité Littoral (OQL)

6L’on s’attachera ici à mettre en évidence la relation étroite qui existe entre le projet de territoire du PMO et le plan d’action OQL.

7L’émergence d’Oléron Qualité Littoral comme projet de GIZC

  • 9  Créé en 1996, le Pays Marennes Oléron regroupe les communautés de communes de l’île d’Oléron et du (...)

8À partir du début des années 2000, le processus de construction de la GIZC a été porté par un acteur fédérateur, le PMO9, sur la base d’une démarche cohérente, fondée sur l’adoption de documents de planification opérationnelle, parmi lesquels le Plan Plages ou politique Oléron Qualité Littoral occupe une place centrale.

  • 10  Contrat de Plan État-Région.

9Le premier acte de la construction de la GIZC a été le projet « Parole publique : action pour un Développement responsable et solidaire », lancé dans le cadre du CPER10 2000-2006. Cette première expérimentation de la démocratie participative a débouché en janvier 2004 sur l’adoption de la Charte de développement durable, document de référence qui définit la stratégie du territoire pour 15 ans. À partir d’un diagnostic précis des difficultés et des enjeux, cette charte pose trois objectifs qui constituent un cadre de référence pour l’action : (1) Mettre en réseau acteurs, projets et ressources ; (2) Développer la connaissance et les diagnostics ; (3) Faire du PMO un « laboratoire » et un « pôle d’excellence » du développement durable. Les axes stratégiques associés sont : (A) L’affirmation de l’identité du PMO, peu visible en résultat d’un processus de développement plus spontané que planifié dans un contexte de forte concurrence des territoires voisins (agglomération de La Rochelle et île de Ré, en particulier) ; (B) La dynamisation du territoire, vieillissant et touché par l’exode rural et la crise des cultures marines et terrestres ; (C) Le renforcement du tissu économique par le développement d’activités pérennes à l’année ; (D) La préservation de la qualité des paysages et de l’équilibre entre richesses patrimoniales, activités économiques et maîtrise de l’urbanisme.

  • 11  Le Centre d’études techniques, maritimes et fluviales est un service technique central rattaché au (...)
  • 12  Les trois autres plans d’action qui ont été retenus sont le Plan paysage, le Plan global de déplac (...)

10Sur la base du Plan d’aménagement et de développement durable (PADD), le Schéma de cohérence territoriale (SCOT), adopté en décembre 2005, définit trois grands champs d’action : (1) Les espaces naturels, les nuisances et les risques, les paysages et le patrimoine ; (2) L’habitat et l’économie ; (3) Les déplacements. Il rappelle la nécessité de mettre en place des principes communs, de construire une vision partagée du territoire et de développer la concertation à partir de plans d’action opérationnels. C’est pour soutenir l’élaboration du SCOT et la mise en œuvre de la charte de développement durable que le PMO a répondu à l’appel à projets national de 2005 lancé par la DIACT et le SG mer. À ce stade, le diagnostic effectué par le CETMEF et l’IFREMER11, chargés du suivi des 25 projets de GIZC nationaux, mettait en évidence les forces et faiblesses du projet du PMO. Parmi ses forces, son assiette spatiale qui correspond à un territoire cohérent d’enjeux et de gestion, une expérience de la participation et une prise en compte systématique des principes du développement durable. Parmi ses faiblesses, une insuffisante mise en réseau des acteurs, les services de l’État étant peu intégrés aux projets, et une absence de participation des scientifiques à la dynamique de construction du territoire. Ce bilan est en totale adéquation avec le diagnostic de territoire précédemment élaboré. Le SCOT définit quatre plans d’action12 pour la mise en œuvre du projet de territoire, dont le Plan Plages.

  • 13  Ces 4 types sont ainsi définis dans le schéma de destination des plages : (1) Plage « Nature » : c (...)

11À partir de là, le projet de GIZC du PMO et le Plan Plages de la Communauté de Communes de l’île d’Oléron (CDCIO) vont se développer d’abord en parallèle, les avancées de l’un servant les intérêts de l’autre et réciproquement. La mise en place du Plan Plages a schématiquement connu quatre phases. La première a logiquement consisté en la réalisation d’un diagnostic détaillé qui présente les caractéristiques, les dysfonctionnements et les enjeux à l’échelle de chacune des plages (CESA, 2005). Ce diagnostic inclut des propositions d’actions qui seront ultérieurement intégrées aux plans de réaménagement des sites. La deuxième phase a été l’élaboration d’un schéma de destination des plages (2005) qui fixe, sur la base d’une première typologie (nature, loisirs, découverte, station13), des orientations stratégiques pour l’aménagement et la protection de l’environnement (SOMIVAL et al, 2006) (fig. 1). Ce document est majeur dans la mesure où il détermine des vocations dont la complémentarité doit permettre de mieux valoriser l’offre touristique de l’île d’Oléron. La troisième étape de la mise en place du Plan Plages est l’adoption d’un plan d’action opérationnel qui repose sur quatre éléments : (1) La création de deux comités, un de gestionnaire et un de suivi, le premier étant un lieu majeur d’échanges et de co-construction, comme on le verra ; (2) L’adoption d’une Charte d’aménagement et de protection des plages, qui contient l’ensemble des prescriptions techniques d’aménagement pour chacun des 4 types de plages (tab. 1) ; (3) L’adoption d’une signalétique harmonisée ; et (4) La mise en place d’un plan de communication à destination du public. La Charte, placée au cœur de ce dispositif opérationnel, a été adoptée en Commission des sites en février 2008. La quatrième et dernière étape est la mise en œuvre sur le terrain du Plan Plages, qui a commencé début 2008 sous la dénomination Oléron Qualité Littoral (OQL).

Figure 1. Cartographie et typologie des plages d’Oléron.

Figure 1. Cartographie et typologie des plages d’Oléron.

Tableau 1. Synthèse des orientations stratégiques du Schéma de destination des plages du Plan Plages de l’île d’Oléron (SOMIVAL et al, 2006).

Tableau 1. Synthèse des orientations stratégiques du Schéma de destination des plages du Plan Plages de l’île d’Oléron (SOMIVAL et al, 2006).

 (1) Signalétique ; (2) Stationnement ; (3) WC ; (4) Douches ; (5) Pique-nique ; (6) Buvette ; (7) Poste de secours ; (8) Piste de secours ; (9) Totems de repérage ; (10) Balisage des plages ; (11) Balisage des accès ; (12) Panneaux de sensibilisation.

12La réalisation parallèle du projet de GIZC du PMO (2006-2008) a préparé les acteurs à la mise en œuvre du Plan Plages en les mobilisant autour du projet de territoire et en les dotant de principes et d’outils communs qui avaient jusque-là fait défaut pour engager de manière opérationnelle le processus de co-construction. Ce projet s’est appuyé sur quatre volets : (1) La diffusion du concept auprès des acteurs, qui a eu pour principaux bénéfices son appropriation progressive et partagée, et la mise en place de méthodes de travail communes ; (2) La réalisation d’une enquête auprès des acteurs à des fins de participation ainsi que de réappropriation et de hiérarchisation des enjeux du territoire ; (3) Le lancement d’outils de partage de la connaissance, tels qu’une base de données bibliographique (construire un savoir commun), un tableau de bord des enjeux (appropriation et hiérarchisation en commun) et de premiers indicateurs de développement durable répondant aux enjeux (impulsion d’une démarche d’identification commune d’indicateurs clés) ; (4) Le développement d’outils durables d’accompagnement et d’évaluation des projets, comme un SIG littoral et un Observatoire du développement durable. Ainsi, ce projet de GIZC a permis de mobiliser les acteurs autour d’un mode de fonctionnement commun (comités de gestionnaire et de suivi) et de concepts, d’outils et d’enjeux partagés. Fin 2007-début 2008, au moment de son lancement, OQL a directement bénéficié de ces acquis. En contrepartie, au moment de l’achèvement de son projet de GIZC (janvier 2008), le PMO a trouvé dans la CDCIO, porteur d’OQL, un excellent relais pour mettre en pratique la GIZC, la question de l’accueil touristique occupant une place centrale dans son projet de territoire. Ce passage de relais et, plus globalement, le processus qui vient d’être décrit, témoignent à la fois de la cohérence de la démarche qui a été engagée, d’une forte volonté politique et d’une réelle capacité de mobilisation des acteurs.

13Ainsi, l’on peut considérer que le PMO, territoire en difficulté à la fin des années 1990, est devenu une décennie plus tard un véritable territoire de projet, concrètement engagé dans la mise en œuvre de sa politique de GIZC.

14D’OQL à QUALIPLAGES : à la recherche de l’intégration science/gestion

15Le déficit de connaissances scientifiques et de diagnostics sur le territoire du PMO, d’une part, et l’absence d’accompagnement des acteurs par la communauté scientifique dans la mise en œuvre de leurs politiques, d’autre part, ont été identifiés comme des insuffisances majeures au début des années 2000, lors de l’élaboration de la Charte de développement durable et du diagnostic du Plan Plages. Cette lacune a à nouveau été soulignée par le CETMEF et l’IFREMER dans le cadre de l’évaluation du projet de GIZC du PMO. À l’achèvement de ce projet au début de l’année 2008, pour remédier à cette insuffisance, il fut prévu, non seulement de poursuivre l’effort initié pour mettre au point des indicateurs de suivi des projets et de leur durabilité, mais aussi de mettre en place un dispositif d’évaluation des plans d’action (Plan Plages, Plan Paysage...). La démarche d’évaluation avait d’ailleurs été inscrite dès 2005 dans le Plan Plages à travers deux dispositifs, la création d’un comité de suivi ayant pour mission de vérifier la cohérence des actions avec la stratégie globale OQL, et la mise en place d’une démarche d’évaluation et de suivi à l’échelle des sites, des communes et de l’île.

  • 14  AGILE (Approches Géographiques Ile Littoral Environnement) est l’équipe des géographes de l’UMR tr (...)
  • 15  Il est coordonné par V. Duvat-Magnan (cf. http://lienss.univ-larochelle.fr/Axe-2,108.html)

16Dans ce contexte de forte demande des acteurs, le projet de GIZC du PMO a constitué le point de départ de l’intégration de chercheurs dans la mise en œuvre du projet de territoire, ceux-ci ayant été sollicités pour participer au comité de pilotage. Ce comité a constitué un lieu d’échanges et de confrontation des acteurs et des chercheurs particulièrement fructueux en raison de la démarche adoptée (diffusion du concept de GIZC, réalisation de fiches bibliographiques, mise au point de tableaux de bord et d’indicateurs), qui a facilité l’implication des scientifiques. C’est pour inscrire l’accompagnement scientifique de manière officielle et durable dans la mise en œuvre du Plan Plages et la valoriser à l’échelle régionale qu’il a été décidé, d’un commun accord entre les chercheurs de l’équipe AGÎLE-LIENSs14 et les acteurs (PMO et CDCIO), de candidater à l’appel à projet « Excellence environnementale » de la Région Poitou-Charentes. Cet appel à projet, lancé en 2007, visait à soutenir le développement d’expérimentations innovantes dans l’aide à la gestion. Le programme de recherche QUALIPLAGES15 « La qualité des plages, enjeu d’une politique d’excellence environnementale pour la région Poitou-Charentes : application à l’île d’Oléron » a été retenu par la Région pour une durée de 4 ans.

17La réalisation de ce programme de recherche comprend deux volets. Le premier est théorique et se développe logiquement de manière indépendante de la politique OQL. Appliqué, le second obéit à un processus de co-construction des connaissances à produire et du calendrier annuel. Ainsi, le programme QUALIPLAGES se distingue par sa forte flexibilité, qui vise à prendre en compte, en temps réel, les besoins évolutifs des acteurs du territoire. Cette souplesse de fonctionnement est voulue par les modalités mêmes de mise en œuvre d’OQL, ce plan d’action reposant sur le volontariat des communes qui déposent leur candidature auprès de la CDCIO pour bénéficier d’un aménagement OQL l’année où elles souhaitent lancer sa réalisation. Cette procédure fait que l’on ne connaît à l’avance ni les sites à étudier, ni les thématiques spécifiques à explorer. La participation des chercheurs aux comités de pilotage et de gestionnaires est donc nécessaire, car elle permet non seulement de suivre la mise en place du calendrier des projets OQL, mais aussi de prendre connaissance des problématiques d’aménagement et de gestion qui préoccupent les acteurs et de voir avec eux comment les traiter. Aussi, les contenus des campagnes d’études estivales qui sont menées sur le terrain sont-ils définis chaque année. Ce processus de co-construction, qui est novateur par le degré de flexibilité qu’il demande aux chercheurs, donne une valeur expérimentale au programme QUALIPLAGES dans le domaine de l’intégration science/gestion. Il permet d’apprendre comment travailler avec les temporalités, les besoins évolutifs et, plus globalement, les contraintes des acteurs.

18Présentation des contenus du programme de recherche QUALIPLAGES

19Ce programme de recherche est constitué de trois phases qui obéissent à des objectifs complémentaires de recherche fondamentale et appliquée. La première (2008-2010) est une phase de production de données qui s’appuie sur des problématiques, des concepts et des méthodes spécifiques (cf. infra). La deuxième (2010-2011) est une phase d’élaboration d’outils d’aide à la gestion alors que la troisième (2010-2011) est consacrée à des actions à destination du public.

20Les domaines d’étude sont au nombre de trois (figure 2). Le premier concerne la qualité environnementale, définie comme étant l’état de l’environnement naturel, appréhendé non seulement comme milieu, et caractérisé à ce titre par un ensemble de composantes dont on peut mesurer l’état de santé, mais aussi comme entité dynamique présentant un fonctionnement plus ou moins perturbé par l’homme. La qualité environnementale est étudiée à travers trois entrées, la qualité sédimentaire (état du système plage-dune), la qualité sanitaire (pollution des eaux de baignade et déchets) et la qualité écologique (état des habitats et des espèces). Le deuxième volet de l’étude porte sur la qualité de l’accueil qui est définie comme étant la satisfaction des attentes et des préférences des usagers dans les limites de la réglementation et des cadres de référence définis par les acteurs (Charte d’aménagement et de protection des plages). Le troisième volet concerne ce que l’on peut appeler la « qualité du lieu », co-produite par des processus physiques et des actions anthropiques. Elle repose sur : (1) La qualité du paysage, défini comme étant « ce qui s’offre à la vue », avec des composantes d’origine naturelle et anthropique ; (2) La qualité des conditions de pratique des activités de tourisme et de loisir, qui dépend tout autant de facteurs naturels d’ordre climatique ou hydrodynamique que de l’équipement et de la sécurisation des sites ; (3) La qualité de l’ambiance, définie comme étant « l’atmosphère matérielle ou morale qui environne une personne ou un groupe de personnes » (Petit Robert). Ces trois entrées (qualité environnementale, qualité de l’accueil, qualité du lieu) permettent d’aborder des concepts comme ceux de patrimoine et d’identité, identifiés dans le projet de territoire comme des éléments structurants.

21Les méthodologies mobilisées pour aborder ces différentes approches de la qualité relèvent des champs de la géomorphologie (évaluation de l’état du système plage-dune) et de la géographie sociale (techniques d’observation, d’entretien et d’enquête). Il est à préciser que certaines thématiques ne font pas l’objet d’études spécifiques dans le cadre de ce programme parce qu’elles relèvent des compétences d’organes spécifiques, producteurs de données (suivi des quantités de déchets abandonnés sur les plages par la CDCIO, suivi de la qualité des eaux par la DDASS, par ex.).

Figure 2. Logique générale et synthèse des contenus du programme de recherche QUALIPLAGES

Figure 2. Logique générale et synthèse des contenus du programme de recherche QUALIPLAGES

Les apports du plan d’action Oléron Qualité Littoral et du programme QUALIPLAGES à la GIZC

22Il s’agit maintenant de présenter l’état d’avancement du plan d’action OQL et du programme de recherche QUALIPLAGES en montrant comment ils permettent, au-delà des objectifs de la politique OQL, de mettre en œuvre la GIZC sur le territoire du PMO.

23Production et partage de données sur les plages

24Comme on l’a vu, les documents de référence du PMO (Charte de développement durable, SCOT, Plan Plages) ont établi, au début des années 2000, la nécessité de produire des connaissances et des diagnostics sur ce territoire afin de mieux le connaître et, à partir de là, de mieux le gérer. Par la suite, le projet GIZC du PMO a fait valoir l’importance (i) de construire des bases de données communes afin de faciliter la prise de décision et (ii) de réaliser des évaluations de la mise en œuvre des politiques publiques afin d’impulser une dynamique de progrès. L’on s’emploiera ici à montrer comment ces impératifs sont satisfaits dans le cadre d’OQL-QUALIPLAGES, ce qui reviendra à identifier des modes d’intégration possibles entre science et gestion. On se demandera plus précisément quelles connaissances produire, quand, et comment les intégrer dans les meilleurs délais dans le processus de prise de décision. On répondra à ces questions à partir de trois exemples illustrant trois voies par lesquelles le programme de recherche QUALIPLAGES accompagne le processus de prise de décision.

25La réalisation de diagnostics préalables à la mise en place de plans de réaménagement de site : l’exemple de la plage de La Giraudière (commune du Grand-Village-Plage)

26Située sur la côte sud-ouest de l’île d’Oléron (figure 1), la plage de la Giraudière appartient au vaste massif dunaire de Saint-Trojan qui fait partie du domaine privé de l’État, géré par l’ONF. Parce qu’elle est à la fois très fréquentée (3 724 personnes au pic estival ; Duvat, 2010) et incluse dans un site protégé par différents statuts réglementaires (Site d’intérêt communautaire du réseau Natura 2000, ZNIEFF I et II), cette plage a été classée dans la catégorie « loisirs » du Plan Plages, ce qui permet d’y réaliser des aménagements limités. L’érosion rapide qui affecte ce site a pour effets de menacer de destruction l’aire de stationnement et de réduire les possibilités d’utilisation de la plage. En effet, l’existence d’une falaise à évolution rapide réduit son accessibilité et l’abaissement du niveau de l’estran contraint les usagers à se retirer dans la dune à marée haute, ce qui contribue à sa déstructuration. La poursuite de l’abaissement du niveau de l’estran pourrait même remettre en cause à moyen terme la pratique très prisée du char à voile.

27Dans ce contexte, la commune s’est portée candidate pour que le site soit réaménagé. Le plan de réaménagement prévoit le déplacement de l’aire de stationnement dans la dune boisée, afin de la mettre à l’abri de l’érosion, avec un renforcement concomitant des transports en commun (petit train touristique) visant à maintenir l’accessibilité de la plage, ainsi que le regroupement des structures d’accueil (locaux des clubs d’activités, sanitaires...) sur une plate-forme dédiée. La forte exposition de la côte à la houle ne permet d’envisager aucune mesure de lutte contre l’érosion.

28Dans la phase d’élaboration de ce plan de réaménagement, les acteurs ont souhaité qu’une étude soit réalisée dans le but de : (1) Caractériser les usagers de la plage sur les plans quantitatif et qualitatif, notamment pour pouvoir prendre en compte leurs profils dans la réorganisation du site ; (2) Recueillir leur opinion sur le projet de réaménagement et plus particulièrement sur les options retenues en termes de stationnement et de déplacement ; (3) Identifier les dysfonctionnements (conflits d’usage, dégradations environnementales...) afin de mettre en œuvre des solutions dans le cadre du réaménagement global du site. Différentes méthodologies ont été mises en œuvre pour produire les données attendues : (1) Des campagnes de comptage des véhicules (à l’entrée du site) et des usagers (sur la plage) aux heures de pic de fréquentation (16h-17h entre le 15/07 et le 15/08) ; (2) Une enquête auprès de 418 résidents et touristes, répartis à parts égales dans l’échantillon interrogé ; (3) La réalisation d’entretiens auprès des professionnels (sauveteurs, moniteurs de clubs d’activités, employés des snacks bars) ; (4) La collecte de données complémentaires in situ (origine des véhicules, réglementation en vigueur, nature et localisation des équipements...).

29Les résultats obtenus (tab. 2 et 3) montrent : (1) Qu’une forte proportion d’usagers utilisent déjà des transports « propres » pour se rendre sur ce site ; (2) Que 78 % des usagers acceptent sans difficulté le déplacement de l’aire de stationnement et se disent favorables à l’utilisation de navettes ou de vélos pour se déplacer de l’aire de stationnement à la plage ; (3) Que les principaux problèmes qui se posent (stationnement sauvage, interactions entre piétons et cyclistes, conflits d’usage dans la zone marine côtière, en particulier) peuvent être réglés par la réorganisation du site ; (4) Que l’appréciation et les attentes des touristes et des résidents sont assez proches, ce qui signifie que les efforts d’aménagement envisagés satisferont ces deux catégories d’usagers.

30La diffusion des résultats de cette étude de cas a été réalisée à l’issue de leur traitement, d’abord par leur présentation en comité de gestionnaires, puis par la remise à l’ensemble des acteurs de ce comité du rapport de résultats de la campagne 2009. Les résultats obtenus ont conforté des propositions d’aménagement (recul de l’aire de stationnement, déplacement des parcs à vélos), en montrant aux acteurs que le public n’est pas forcément réfractaire à des changements majeurs (diminution de l’accessibilité en voiture). Ils ont également mis en évidence le fait qu’il faudrait tenir compte des besoins spécifiques de certaines catégories d’usagers (surfeurs, familles avec enfants en bas âge, personnes âgées) de pouvoir se rendre jusqu’aux abords de la plage en voiture (arrêt minute). Ils ont par ailleurs encouragé la Communauté de communes à choisir ce site pour une expérimentation de desserte des plages par bus pendant la saison estivale 2010 dans le cadre de la mise en œuvre du Plan global de déplacement.

Tableau 2. Synthèse des principaux résultats de l’étude de cas menée sur la plage de la Giraudière (côte sud-ouest de l’île d’Oléron) pendant l’été 2009 .

Critères

Résultats

Fréquentation

Heures de pointe (17h) : 3 724 pers. Journées de pointe : 5 422 pers.

Statut des visiteurs : 54 % de touristes (dont 62 % résident dans des villages proches), 24 % d’excursionnistes, 15 % de résidents secondaires et 7 % de résidents permanents.

Groupes dominants : famille et/ou amis : 61 % ; adulte avec jeune(s enfant(s) : 20 % ; adulte seul : 17 % ; autres : 2 %.

Équipement de plage ( % de cellules apportant....) : chaises de plage : 6,2 % ; parasols : 20,9 % ; planches de surf : 2,5 % ; planches de morey : 44,4 %.

Répartition des usagers aux heures de pic à marée basse : 40 % sur la plage sèche, 18 % sur la plage mouillée, 18 % dans la dune, 16 % dans la zone de baignade et 8 % dans la zone de surf.

Principales activités déclarées par les usagers : Repos et bronzage : 36 % ; baignade : 31 % ; balade et discussion avec famille et amis : 9 % ; jeux de plage : 8 % ; sports nautiques : 7 % ; pêche à pied et observation de la nature : 5 % ; pique-nique : 4 %.

Raisons du choix de cette plage

Nature/environnement : 35 % ; proximité du lieu de résidence : 26 % ; activités sportives : 14 % ; Accessibilité : 11 %.

Moyen de déplacement utilisé pour venir

Véhicules motorisés (principalement des voitures) : 62 % (3 324 pers.) ; vélos : 18 % (980 pers.) ; marche à pied : 13 % (723 pers.) ; petit train touristique : 6 % (350 pers.) ; moto : 1 % (45 pers.).

Appréciation de la qualité de la plage

Avis des touristes, résidents secondaires et excursionnistes :

Excellente : 13 % ; bonne : 65 % ; moyenne : 21 % ; mauvaise : 1 %

Avis des résidents principaux :

Excellente : 8 % ; bonne : 75 % ; moyenne : 17 % ; mauvaise : /

Duvat, 2010

31NB : la notion de cellule désigne un « groupe » composé de famille et/ou amis, d’un adulte avec jeune(s) enfant(s), d’un adulte seul, de 2 ou 3 adultes, d’un adolescent ou groupe d’adolescents, ou d’un retraité ou couple de retraités. Cette typologie constitue la base de l’ensemble des relevés qui ont été effectués à l’entrée des plages pour caractériser les profils d’usagers, en complément des informations recueillies dans le cadre des enquêtes.

Tableau 3 – Principaux dysfonctionnements identifiés sur la plage de la Giraudière (côte sud-ouest de l’île d’Oléron).

Dysfonctionnement

Origine

Déchets : débordement de la poubelle située à l’entrée de la plage ; accumulation de déchets dans la dune

Absence d’utilisation des autres poubelles présentes sur le site ; apport de déchets par les vagues et abandon de déchets par les usagers ; installation d’usagers dans la dune

Dégradation de la dune : érosion et fragmentation de la dune

Érosion intense d’origine marine et éolienne ; utilisation de quads dans la dune ; aménagement de sentiers dans la dune ; installation d’usagers dans la dune, en particulier l’été, à marée haute

Stationnement : stationnement sauvage le long de la route d’accès, sur les emplacements réservés aux secouristes et sur les routes forestières ONF ; stationnement de 45 % des vélos en dehors des parcs à vélos

Nombre de places de stationnement inférieur au nombre de véhicules ; non-respect de la réglementation ; emplacement inadapté des parcs à vélos

Sécurité : chemin d’accès à la plage dangereux (risque de chute) ; manque de sécurité sur la plage et dans la zone marine côtière ;

Caillebotis glissants ; mauvais emplacement du poste de secours ; stationnement de véhicules sur les emplacements réservés aux secouristes ; manque d’information des usagers

Conflits d’usage dans la zone de bain : 10 % des usagers disent avoir déjà eu des conflits avec d’autres usagers

Manque d’information sur le zonage des activités ; absence d’espace tampon entre la zone de bain et la zone réservée aux sports de glisse

Duvat, 2010

32La réalisation d’études de satisfaction post-aménagement

33D’autres études de cas visent à recueillir l’avis du public sur des aménagements qui ont été réalisés dans le cadre d’OQL, comme celles qui ont porté sur les plages de la Rémigeasse et de la Brée-les-Bains en 2009 (fig. 1). Ce dernier exemple est présenté ici.

34La plage de la Brée-les-Bains est adossée au village de même nom qui se situe sur la face nord-est de l’île d’Oléron, relativement abritée des houles et des vents dominants. C’est la première plage à avoir fait l’objet d’un plan de réaménagement global depuis le lancement d’OQL. Celui-ci a principalement consisté à mettre aux normes de la Charte d’aménagement et de protection des plages, l’ensemble des équipements (poste de secours, sanitaires, poubelles...). Dans ce contexte, une étude a été conduite en juillet 2009 afin de recueillir l’avis des usagers sur les aménagements réalisés et de déterminer si les utilisateurs de la plage étaient favorables ou non au renforcement de sa vocation urbaine par l’aménagement d’un front de mer piétonnier et le développement d’animations. Ce second volet de l’étude visait à évaluer la pertinence de la politique de diversification de l’offre de plages qui est menée dans le cadre d’OQL afin de satisfaire des clientèles supposées variées qui auraient des attentes différentes.

35Cette étude de cas a établi que 89 % des usagers de cette plage étaient satisfaits du réaménagement opéré en application de la Charte. Elle a aussi montré que la clientèle estivale de cette plage est très spécifique, composée à 75 % d’habitués qui viennent depuis 10 à 15 ans. Les touristes représentent 61 % de l’effectif global des usagers et les résidents secondaires 36 %. Cette clientèle s’est révélée très exigeante sur la qualité de l’accueil, s’avouant déçue par la fermeture du club pour enfants en 2009 et outrée que les paquets d’algues qui s’accumulent sur le bas de plage ne soient pas enlevés par la commune. Par ailleurs, ce public fidèle est attaché à l’existant, si bien que les avis sont très partagés sur le projet de renforcement de l’urbanité du site : 60 % des usagers souhaitent davantage d’animation et 50 % sont favorables à ce que le bord de mer devienne piétonnier, contre respectivement 36 et 42 % qui y sont opposés. Ces résultats ont conforté la position du maire, qui ne souhaitait pas entreprendre de grands travaux de réaménagement du bord de mer, et engendré l’abandon du projet de réaménagement.

36Les enquêtes qui ont été réalisées sur ce site ont ainsi montré que des modifications envisagées par les collectivités territoriales au titre d’améliorations peuvent, dans certains cas, ne pas recueillir l’adhésion du public. Elles illustrent par là même la nécessité de tenir compte de l’« esprit des lieux », autrement dit des représentations des usagers.

37Contribuer à la définition de modèles d’aménagement pour les différents types de plages

38Au-delà des études de cas qui sont réalisées, le programme de recherche QUALIPLAGES soutient la mise en œuvre d’OQL, par l’évaluation de modèles d’aménagement de site. L’objectif est de déterminer dans quelle mesure un modèle d’aménagement donné satisfait, en termes d’organisation, les attentes du public afin de pouvoir faire émerger un plan d’aménagement type pour chacune des quatre catégories de plages. Cette démarche d’évaluation de modèles de plages auprès du public permet, d’une part, de mettre concrètement en œuvre l’approche participative voulue par la GIZC, et d’autre part, de vérifier la fonctionnalité des plans d’aménagement qui sont conçus par les acteurs.

  • 16  Leur aménagement n’a pas été réalisé dans le cadre d’OQL, mais par la commune de Saint-Denis pour (...)
  • 17  Dans cette étude, nous avons distingué 5 types de statuts : résident principal ; résident secondai (...)

39Deux modèles d’aménagement ont jusqu’à présent fait l’objet d’une évaluation, un modèle de plage « station » (par référence à la typologie du schéma de destination des plages), dans lequel la plage est intégrée à un village et à ce titre bien dotée en équipements et services, et un modèle de plage « nature ». Ils ont été interrogés à partir d’enquêtes respectivement réalisées sur les plages de la Boierie (commune de Saint-Denis) et de Gatseau (commune de Saint-Trojan-les-Bains) (fig. 1), qui présentent le niveau d’aménagement le plus abouti pour chacun de ces deux types de plages16. Les résultats de cette évaluation sont intéressants à plus d’un titre. Ils indiquent d’abord que le public est globalement satisfait de l’aménagement de ces deux sites, ce qui montre que le plan d’action OQL, qui prévoit des aménagements assez semblables, répond aux attentes des visiteurs. À un deuxième niveau, les résultats des enquêtes mettent en évidence le fait que les usagers de ces deux types de plages les plus éloignés dans la typologie (« nature » et « station »), bien qu’ils présentent des profils différents (principalement en termes de statut dans le lieu17 et de pratiques de plage), accordent la même importance au fait de pouvoir disposer d’équipements. Autrement dit, tant la clientèle des plages « nature » ou « sauvages », qui mentionne comme motivation première pour les fréquenter « l’environnement » ou « le cadre naturel », ne manifeste pas le souhait de voir ces sites rester non aménagés. Ce qui distingue les plages, en termes d’attractivité, c’est la différence de cadre, de paysage, d’ambiance qu’elles offrent, mais pas leur degré de naturalité, au sens de milieu non ou peu influencé par les aménagements. La part des visiteurs qui recherchent des sites non aménagés est très faible sur le total des usagers des plages de l’île d’Oléron, comme le montre l’étude de fréquentation qui a été réalisée à partir de clichés aériens par L. Vacher (2010), qui met en évidence le fait que les plages les plus fréquentées sont les plus accessibles et les mieux équipées.

40Cette évaluation a donc permis, à travers une démarche participative, de valider des choix d’aménagement en préalable à la conception de plans de réaménagement, ce qui constitue une garantie d’adhésion du public à OQL.

41Un Guide d’aide à la gestion des plages pour les acteurs

  • 18  Les communes jouent un rôle majeur dans la gestion des plages. Si quelques missions relèvent de la (...)
  • 19  Les plages « principales » se distinguent des plages « secondaires » par une meilleure accessibili (...)
  • 20  Des entretiens ont été réalisés auprès de l’ensemble des acteurs qui participent à la gestion du l (...)

42Le programme QUALIPLAGES contribue également à la mise en œuvre de la GIZC par la production d’outils d’aide à la gestion. Le principal d’entre eux est un Guide des plages de l’île d’Oléron (Duvat et Mossot, sous presse). Il est conçu sous un format adapté à l’échelle territoriale de la décision (entrée communale18) et aux priorités des acteurs (différenciation « plages principales »/ » plages secondaires »)19. Ce guide répond directement aux besoins des gestionnaires par son organisation générale, fondée sur une approche par « site » qui replace la plage dans son contexte territorial en prenant en compte les différentes entités spatiales qui se succèdent de la terre vers la mer (figure 3). Il a pour première fonction d’être un outil de partage des connaissances mettant à la disposition des acteurs l’ensemble des données produites dans le cadre du programme QUALIPLAGES. Cet état des lieux partagé devrait favoriser, d’après les acteurs20, la prise de décision et le règlement de différends qui bloquent le processus décisionnel et retardent la mise en œuvre de certains projets. Ce guide jouera également le rôle d’outil d’évaluation du plan d’action d’OQL, une rubrique spécifique abordant la conformité des aménagements avec la Charte d’aménagement et de protection des plages, la fonctionnalité du site (effort d’aménagement et de gestion) et ses modalités de fonctionnement (utilisation par les usagers et « effort citoyen »). La co-construction et la validation du guide par les acteurs ont permis, non seulement de les intégrer à l’élaboration de cet outil à des fins d’opérationnalité, mais aussi d’enclencher un processus d’appropriation qui sera utile pour faciliter son utilisation. Cette démarche d’accompagnement devrait encourager les maires, en particulier, à poursuivre leurs efforts pour améliorer la qualité des plages de leur commune. L’intégration dans ce guide des résultats de l’évaluation de l’ensemble des plages devrait favoriser les échanges d’expérience et le transfert de solutions qui ont fait leurs preuves. Cet outil devrait ainsi permettre à chacun de renforcer sa capacité de gestion. En dernier lieu, il devrait contribuer à la mise en œuvre de la stratégie globale de développement durable du PMO. Son actualisation annuelle, à laquelle les maires, la CDCIO et les autres gestionnaires du littoral (ONF, CELRL) participeront, permettra de passer d’une logique d’évaluation à une démarche de suivi, nécessaire pour que des décisions « éclairées » puissent être prises sur le long terme.

Figure 3. Synthèse des principales rubriques du Guide des plages de l’île d’Oléron : une approche par unité spatiale (de la terre vers la mer) combinant « Données » d’état et « Évaluation » dans une perspective d’aide à la décision.

Figure 3. Synthèse des principales rubriques du Guide des plages de l’île d’Oléron : une approche par unité spatiale (de la terre vers la mer) combinant « Données » d’état et « Évaluation » dans une perspective d’aide à la décision.

43La dimension sociétale du projet ou comment intégrer le public dans un processus de GIZC

44Dans le projet OQL-QUALIPLAGES, l’intégration du public se fait par différentes voies. Comme on l’a vu, elle s’est d’abord appuyée sur une meilleure connaissance des profils des usagers, de leur perception des plages, de leurs pratiques de tourisme et de leurs préférences, à partir de la réalisation de campagnes d’enquête et d’observation. Cette démarche a été appliquée de manière systématique sur l’ensemble des thématiques abordées dans le cadre d’OQL et à l’échelle de chacun des sites devant faire l’objet d’un plan de réaménagement. L’intégration se fait donc d’abord par la participation – invitation du public à définir les options d’aménagement – et sur ce plan, les chercheurs ont joué un rôle central.

45À un deuxième niveau, l’intégration du public passe par le plan de communication d’OQL qui s’appuie : (1) Sur une signalétique commune à l’ensemble des plages, qui vise à favoriser le repérage des informations par le public ; et (2) Sur une Carte des (types de) plages, qui sera mise à la disposition des usagers par la Maison du tourisme. Le rôle des chercheurs est de contribuer à redéfinir, à partir des connaissances produites, les types de plage identifiés a priori dans le schéma de destination des plages et de fournir des données précises qui permettront aux usagers de faire le choix du type de plage ou de la plage qui correspond le mieux à leurs attentes. Une meilleure orientation des usagers devrait contribuer à mieux les satisfaire, donc renforcer l’attractivité du territoire, et faciliter la gestion des sites en réduisant, par exemple, les conflits d’usage qui sont dus au choix d’un site inapproprié pour la pratique d’une activité ou les dégradations environnementales sur les sites vulnérables.

46Le dernier volet de l’intégration du public consiste en la réalisation d’actions de sensibilisation à l’environnement, prévue pour l’année 2011 qui sera décrétée « année du littoral » dans le cadre de la mise en place de l’Agenda 21 local. Le rôle des chercheurs de QUALIPLAGES sera, conformément à la demande des acteurs et des associations de résidents, de mettre en œuvre une action de sensibilisation sur la vulnérabilité du système plage/dune à partir d’une activité de découverte de milieu.

Retour d’expérience et potentiel de transfert des apprentissages

47À ce stade de la réflexion, il reste à présenter et discuter les enseignements de cette expérience. Ce bilan répondra à trois objectifs qui relèvent de niveaux d’approche différents. Il s’agira d’abord de dégager les forces et faiblesses d’OQL en tant que plan d’action visant à mettre en œuvre la GIZC à travers une politique de qualité des plages. L’on s’emploiera aussi à livrer un retour d’expérience sur la question de l’intégration science/gestion en abordant les conditions de sa réussite et ses limites. L’on s’attachera enfin à mettre en perspective l’expérience menée par le PMO et la CDCIO avec les autres projets de GIZC français en exposant les voies opérationnelles et les limites de la mise en œuvre de ce projet.

48Les forces du projet OQL

49Le plan d’action OQL possède un certain nombre d’atouts pour servir la mise en œuvre de la GIZC de manière opérationnelle. Il s’appuie d’abord sur un territoire cohérent, à la fois sur le plan physique – une île possédant des limites naturelles qui favorisent la définition d’un territoire de projet – et en matière d’enjeux environnementaux, de développement et d’aménagement. Ce territoire d’enjeux correspond à deux unités de gestion, emboîtées, cohérentes et qui possèdent des compétences complémentaires : la CDCIO et le PMO. La première a une mission opérationnelle alors que la seconde a pour fonctions d’initier et de soutenir la mise en œuvre de la politique territoriale, à partir d’une approche globale et d’une démarche prospective, notamment en matière de recherche de financements. Les échelles du portage et de la mise en œuvre du projet de territoire sont donc pertinentes, ce qui est une première condition de la réussite des projets de GIZC (Meur-Férec, 2009). En complément, la répartition des compétences est claire, avec un acteur central, le PMO, qui fait le lien avec les acteurs de niveau hiérarchique supérieur (État et Région), et un acteur de terrain, la CDCIO, qui anime le projet à l’échelon local en structurant les échanges avec les collectivités territoriales (les communes, principalement, et le Conseil Général) et les associations.

50Un deuxième atout d’OQL est de bénéficier de la dynamique qui a été initiée, il y a une dizaine d’années, pour construire un projet de territoire cohérent et le réaliser. Le collectif d’acteurs qui porte ce projet de territoire a mené une réflexion cohérente et solide, aussi est-il véritablement porteur de ce projet. En d’autres termes, il existe une maturité et un bon niveau d’appropriation du projet et des enjeux, préalables indispensables au passage à l’action. Le PMO et ses partenaires clés (CDCIO ici) étaient prêts à porter la réalisation de plans d’action.

51Un troisième atout d’OQL en tant que projet de GIZC est de bénéficier de la forte volonté politique des acteurs. La forte implication, en particulier des élus, mais aussi des gestionnaires, dans la mise en œuvre de ce plan d’action, lui permet de se réaliser en dépit des obstacles endogènes et exogènes qui se manifestent (cf infra). L’émergence tardive d’une véritable politique territoriale, dans un contexte de difficultés socioéconomiques sérieuses, semble jouer un rôle important dans la détermination que manifestent aujourd’hui les acteurs pour s’inscrire dans une voie de progrès. La mobilisation des élus est à la hauteur de la conscience des problèmes et des enjeux, situation que l’on ne retrouve par exemple pas sur l’île voisine de Ré, dont la construction de son projet de territoire a été bloquée jusqu’à une date récente par d’importants problèmes politiques internes.

  • 21  L’équipe AGÎLE-LIENSs a été sollicitée en ce sens en 2010.

52Un quatrième atout d’OQL pour la mise en œuvre de la GIZC est la réussite de l’intégration science/gestion qui renforce l’opérationnalité du projet et permet d’inscrire le mode de fonctionnement actuel dans la durée. Les acteurs souhaitent aujourd’hui bénéficier du même type d’accompagnement pour la mise en œuvre du Plan global de déplacement21, ce qui témoigne de la valeur qu’ils attribuent désormais à une collaboration avec les milieux scientifiques. Les bénéfices pour les chercheurs de la collaboration étroite qui a été instaurée avec les décideurs (politiques et administratifs) méritent d’être signalés. Le processus de co-construction a d’abord permis d’affiner et d’enrichir les problématiques de départ telles qu’elles avaient été définies par les chercheurs, sur la base de la bibliographie existante et d’une connaissance encore imparfaite du territoire. En complément, la participation active des acteurs à la définition d’indicateurs de qualité des plages a fait progresser la réflexion des chercheurs sur la nature même de ces indicateurs (qui doivent avoir un sens non seulement pour la science, mais aussi pour la gestion), sur leur hiérarchie ainsi que sur les niveaux de qualité à retenir. Elle a également permis de hiérarchiser les dysfonctionnements observés sur les sites et d’approfondir en priorité l’étude que ceux qui posent le plus de difficultés aux décideurs. Par ailleurs, la co-construction du Guide des plages a constitué une réelle opportunité pour mieux comprendre ce que la science peut apporter à la gestion, à partir de la formulation par les acteurs de leurs attentes, et pour comprendre en retour quelles sont ses limites dans l’aide à la décision (facteurs de blocage sur lesquels elle n’a pas d’influence). Enfin, et ce n’est pas négligeable pour comprendre le fonctionnement d’un territoire, les maires et leurs adjoints, par leur connaissance des sites, ont aidé les chercheurs à en saisir les valeurs et les fonctions, ce qui éclairent certains choix d’aménagement et de gestion. Cependant, le mode de fonctionnement qui a été adopté dans ce projet a également des limites pour le chercheur. Dans le cas présent, la principale contrainte est de devoir répondre à un calendrier contraignant, serré et en partie déterminé par les contraintes des acteurs, ce qui ne permet pas toujours de prendre le temps souhaité et le recul nécessaires pour mener à bien une réflexion approfondie. Du coup, la restitution scientifique se fait en deux temps, le temps contraint des acteurs (diffusion immédiate des résultats) et le temps plus long de l’intégration scientifique. Autrement dit, c’est après la restitution aux acteurs que se finalise une réflexion scientifique aboutie. Il importe aussi de souligner que ce type de programme très intégré nécessite qu’acteurs et chercheurs se comprennent et parviennent à trouver une façon efficace de travailler ensemble. Cette condition, qui a été satisfaite dans le présent projet, ne l’est pas toujours dans les programmes de recherche appliquée.

53Atouts d’une politique de qualité du littoral pour la mise en œuvre de la GIZC

54Le suivi de la réalisation du plan d’action OQL confirme les hypothèses posées en introduction de cet article au sujet de l’intérêt des politiques de qualité pour la mise en œuvre de la GIZC.

55D’abord, l’importance du champ couvert par la question de la qualité du littoral permet véritablement d’intégrer tous les enjeux du développement, tous les acteurs et toutes les échelles territoriales à la réflexion. Le concept de qualité est donc bien résolument intégrateur.

  • 22  Le seul fait de recenser les plages et de les faire figurer sur une carte a pour effet de les valo (...)

56À un deuxième niveau, l’expérience qui est menée sur l’île d’Oléron confirme que les politiques de qualité peuvent soutenir la mise en œuvre de documents de planification territoriale à des échelles structurantes en termes de gestion, comme c’est ici le cas du Schéma de destination des plages. En renforçant l’attractivité du territoire par le référencement et la valorisation de ses plages22 « principales » et « secondaires », ce projet permet de réduire les inégalités sociospatiales héritées d’une longue période de développement plus spontané que planifié. Les communes étant inégalement dotées en plages, et surtout en plages de qualité, en l’absence de toute politique de valorisation, certaines sont, de fait, plus visibles que d’autres dans les politiques de communication touristique. Dans ce contexte, la mise en place d’un plan d’action global servira l’intérêt des communes les moins visibles, ce qui peut contribuer, sur le long terme, à compenser les inégalités socioéconomiques.

57Enfin, le suivi d’OQL a permis de vérifier le potentiel de mobilisation d’une politique de GIZC centrée sur la qualité, qui invite à dépasser l’opposition stérile entre développement et protection de l’environnement au profit d’une lecture renouvelée des enjeux littoraux. Parce qu’elle intègre l’accueil au même titre que l’environnement, une approche par la qualité appelle les acteurs à construire sans afficher de parti pris idéologique a priori. Neutre et non polémique, elle incite à participer, ce qui est crucial pour la mise en œuvre d’un processus de GIZC.

58Contraintes et facteurs de blocage de la réalisation des actions OQL

59En dernier lieu, il s’agira d’analyser les contraintes à la réalisation d’OQL et les facteurs de blocage du processus de mise en œuvre de ce plan d’action qui ont pu être observés depuis trois ans. Cela permettra de tirer de cette expérimentation quelques enseignements généraux sur les difficultés de mise en œuvre de la GIZC.

60À la lueur du plan d’action OQL, il apparaît que les acteurs se heurtent aujourd’hui à plusieurs types de contraintes dans la mise en œuvre de leur politique littorale (tableau 3).

61Une des contraintes tient à la superposition, bien connue, des réglementations et des périmètres de gestion, qui a pour effet de fragmenter le territoire à l’extrême et de faire réapparaître, en permanence, des facteurs de contrainte qui relèvent de l’échelle strictement locale alors que la mise en œuvre d’une politique de GIZC impose justement de « prendre de la hauteur » pour se placer au niveau du territoire d’enjeux et de projet. Ainsi, la complexité du découpage administratif (statut foncier, statut de protection, gestionnaire) constitue un obstacle majeur à la mise en place à l’échelle du territoire de projet des aménagements et équipements voulus dans le cas présent par la Charte d’aménagement et de protection des plages. L’application de celle-ci est nécessairement soumise aux contraintes réglementaires, ce qui limite considérablement sa portée. L’environnement plus ou moins « naturel » ou « urbain » de la plage considérée, pris en compte dans le Schéma de destination des plages, n’a finalement que peu de poids sur les décisions d’aménagement. Alors que la charte prévoit « peu ou pas d’aménagements » sur les plages « nature » et des « aménagements limités » sur les plages « loisir », une plage « nature » comme celle de Gatseau est très équipée alors que sur une plage « loisirs » comme celle des Huttes, les aménagements situés en haut de dune (bar, bloc sanitaire, local du club nautique) sont remis en cause par l’application de la Loi littoral. Ce référentiel commun qu’est la Charte d’aménagement et de protection des plages, qui a été adopté collectivement par les acteurs et validé par la Commission des sites, rencontre, de fait, d’importantes limites dans son application. Cela pourrait à terme démobiliser les maires qui constatent que leur marge de manœuvre est limitée.

62S’y ajoute le fait que les lectures multiples qui peuvent être faites de la réglementation existante, et notamment de la Loi littoral, concourent à faire naître des conflits. Les petites constructions en dur (snacks bars, locaux des clubs nautiques, par ex.) qui ont été édifiées à moins de 100 m du trait de côte sont à supprimer pour les tenants de la préservation de l’environnement, mais à maintenir pour les défenseurs du développement, au regard de leur rôle crucial dans l’attractivité des plages et le maintien des emplois. Sur plusieurs sites majeurs de l’île d’Oléron, la question de la fermeture des bars et restaurants de bord de mer a déclenché des conflits virulents qui contribuent à bloquer des projets d’aménagement.

63Les acteurs se heurtent également à de fortes contraintes budgétaires qui sont d’abord dues à l’élaboration de projets qui dépassent parfois la capacité de financement des communes. En dépit d’une répartition de l’effort financier entre trois ou quatre collectivités ou partenaires (CDCIO, commune et Conseil Général ou ONF) suivant les sites, certains projets restent irréalisés, car le budget mobilisé demeure insuffisant. Cela a été le cas pour le projet de réaménagement de la plage de Saint-Trojan-les-Bains qui inclut une opération de dépollution des dunes blanche et grise (présence de décharges) dont le coût s’élève à 1,7 M€. Après pratiquement deux ans de blocage du projet en raison de l’échec des acteurs à mobiliser l’enveloppe financière requise, la situation a finalement été débloquée par le redimensionnement du projet initial. Ce type de situation est décourageant pour les maires qui ont parfois l’impression de perdre leur temps en réunions pour n’obtenir au bout du compte aucun résultat concret. Pour éviter qu’ils ne se démobilisent à la suite de cette expérience, la Communauté de communes a décidé d’instaurer un plus grand « réalisme budgétaire » en adoptant des gabarits de projets compatibles avec la capacité des financeurs. Elle a également demandé à l’ONF, qui élabore et réalise les projets sur son domaine, de faire des propositions moins onéreuses. Les prescriptions techniques de la Charte d’aménagement et de protection des plages, qui prévoit en particulier l’utilisation de matériaux HQE pour la réalisation des équipements, contribuent d’ailleurs à accroître le coût des opérations d’aménagement. Enfin, les maires ne sont pas toujours prêts à consentir un effort financier important pour la réalisation de plans de réaménagement auxquels ils sont défavorables sur le fond (limitation de la circulation automobile, fermeture d’aires de stationnement, réhabilitation des milieux naturels).

64Les différentes contraintes qui viennent d’être listées, bien qu’elles aient été identifiées dans le cadre restreint de la mise en œuvre du projet OQL, témoignent bien les difficultés auxquelles se heurtent les acteurs responsables du littoral dans leur mission de gestion. Ces difficultés ont leur origine dans la multitude des enjeux, des acteurs et des réglementations qui s’appliquent sur cet espace.

Tableau 3 – État de réalisation des projets d’aménagement OQL en 2010

Année et site

Projet

Maîtrise d’ouvrage

Coût et répartition

Degré de réalisation

Obstacles

ou facteurs de blocage

2008-2009

Grande Plage de Saint-Trojan

(Saint-Trojan-les-Bains)

Domaine ONF

• Réaménagement global (recul de l’aire de stationnement et création d’un itinéraire de découverte du milieu « naturel »)

• Nettoyage des décharges (1960-1989) et des vestiges de guerre dans les dunes blanche, grise et boisée

ONF

4 M€

CG : 40 %

CDC : 20 %

Commune : 20 %

ONF : 20 %

Non encore réalisé

• Gelé en 2008 et 2009

• Relancé en 2010 après révision (dépollution de la seule dune blanche)

• Réalisation prévue en 2011 sur financement de la DRÉAL*

Coût trop élevé lié à l’application des normes de dépollution

2008-2009

Boyardville Saumonards

(Saint-Georges)

Domaine ONF

• Réaménagement global : modification du plan de circulation de Boyardville et suppression de l’aire de stationnement des Saumonards

ONF et commune

1,4 M€

CG : 40 %

CDC : 20 %

Commune : 20 %

ONF : 20 %

Non encore réalisé

• Gelé en 2008 et 2009

• Relancé en 2010 après négociation

• Pas de soutien financier du CG, coût trop élevé pour commune et CDC

• Conflit ONF/commune

2008

La Rémigeasse

(Dolus d’Oléron)

Domaine ONF

• Accessibilité PMR (Tranche 1)

• Réaménagement du parking (Tranche 2)

ONF et commune

Tranche 1 - 76 146 €

CG : 40 %

CDC : 20 %

Commune : 20 %

ONF : 20 %

Tranche 1 réalisée en 2008

Tranche 2 ajournée

(330 835 €)

Coût élevé

2008-2009

Plage des Huttes

(Saint-Denis d’Oléron)

• Réaménagement global

• Création d’une plate-forme multifonctions

CG

390 000 €

CG : 40 %

CDC : 30 %

Commune : 30 %

Non encore réalisé

Gelé depuis 2008

• Problème de financement

• Conflit État/commune sur la mise en œuvre de la Loi littoral (position des aménagements et surface réservée à l’accueil (50m3)

2008-2009

Plage de la Brée-les-Bains (même commune)

• Réorganisation

• Mise en conformité des aménagements avec la Charte (accès PMR)

• Aménagements

CG et commune

135 067 €

CG : 40 %

Commune : 60 %

Réalisé en 2008

2009-2010

Plage de la Giraudière (Grand-Village-Plage)

Domaine ONF

• Réaménagement

• Recul de l’aire de stationnement (érosion)

ONF et commune

409 300 €

CG : 40 %

Commune : 30 %

CDC : 30 %

Non encore réalisé

Prévu en 2011

Retard de mise en œuvre

* Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement

d’après les informations transmises par les services techniques de la CDCIO

Conclusion

65L’on retiendra d’abord l’intérêt majeur, vérifié par une expérience de terrain, que présente une politique de qualité pour mettre en œuvre des projets de GIZC. Le concept de qualité est résolument intégrateur (des enjeux, des échelles territoriales, des acteurs) et fédérateur, le terme même exprimant un projet. Et comme sa compréhension et son appropriation par les acteurs sont aisées, il possède une réelle opérationnalité pour la mise en œuvre de projets de territoire. À la différence de la protection de l’environnement, la qualité est un enjeu partagé, à la fois par l’ensemble des décideurs et par les usagers.

  • 23  On pense en particulier ici au protocole opérationnel mis en place par l’équipe de R. Morgan et A. (...)

66En France, l’expérience que présente cet article est innovante à la fois par le champ qu’elle couvre, par l’approche scientifique qu’elle a permis de développer et par le haut niveau d’intégration science/gestion sur lequel elle repose. Elle apporte la preuve qu’une recherche de type fondamental peut à la fois s’appuyer sur et alimenter la recherche appliquée. Il existe des effets d’enrichissement réciproques dans une collaboration entre décideurs et chercheurs, qui méritent d’être exploités au profit de la science comme de la gestion des milieux. La mise en œuvre des projets de territoire et plus globalement de la GIZC par une « approche qualité » fondée sur une forte intégration science/gestion est en revanche relativement courante dans les pays anglo-saxons (Royaume-Uni et États-Unis, en particulier) qui possèdent une vingtaine d’années d’expérience dans ce domaine et ont démontré, par la réalisation de projets opérationnels qui sont aujourd’hui exportés dans diverses régions du monde23 que cette démarche est porteuse.

67Au-delà, cette expérience permet de réaffirmer les conditions qui sont requises pour une mise en œuvre effective de la GIZC : (a) La forte mobilisation et l’implication continue des décideurs (élus et responsables administratifs) pour construire un projet de territoire global, le traduire en plans d’action et le réaliser. Cette dynamique doit être engagée sur le long terme, mais des résultats concrets doivent être produits à court terme pour que les acteurs ne se démobilisent pas ; (b) Il faut que l’ensemble des acteurs, représentatifs des différentes échelles territoriales de la gestion, trouve leur place dans le projet afin que celui-ci puisse s’appuyer sur leurs complémentarités et leurs niveaux d’intervention ; (c) Le porteur doit avoir une légitimité incontestée pour animer le projet, des moyens financiers et humains pour sa réalisation, et être situé sur une interface opérationnelle pour sa mise en œuvre concrète. Dans notre exemple, la position de la CDCIO, dont la légitimité est reconnue parce qu’elle possède des compétences de gestion du littoral (sécurité, nettoyage), est un acteur d’interface entre les échelons supérieurs et le terrain local des maires et des associations, ce qui lui donne des atouts pour conduire le projet et pour lever les obstacles (conflits, problèmes financiers) qui se présentent. Cet acteur est proche des maires, de par sa position dans la hiérarchie territoriale, ce qui est décisif pour parvenir à les impliquer dans un projet qui remet partiellement en cause leurs compétences sur le littoral et qui réduit de fait leur marge de manœuvre dans son aménagement.

Biographie

68Virginie Duvat est professeur de géographie à l’Université de la Rochelle depuis 2006. Elle a été Maître de Conférences à l’Université de la Réunion de 1999 à 2006. Elle est spécialiste de géomorphologie, aménagement et gestion des littoraux. Ses recherches portent sur les îles tropicales (océans Indien et Pacifique, Caraïbe) et sur la côte atlantique française. Pour toute information complémentaire : http://lienss.univ-larochelle.fr

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Bibliographie

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Notes

1  Annonce du Gouvernement lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 9 juillet 2001 (DATAR, 2001). Cf. O. Lozachmeur (2004, 2009).

2  Le code de l’environnement a été modifié, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres pouvant désormais exercer ses missions sur le domaine public maritime qui lui est affecté ou confié (art. L. 322.1 du code de l’environnement).

3  Cette loi a modifié le régime juridique des SMVM qui peuvent désormais être adoptés en tant que volets annexes des schémas de cohérence territoriale littoraux (art. 122.1 du code de l’urbanisme).

4  Délégation interministérielle pour l’aménagement et la compétitivité des territoires et Secrétariat général de la mer.

5  L’intégration est à la fois spatiale, administrative, sectorielle, environnementale, science/gestion et temporelle (Chua, 1993).

6  Un territoire de projet doit être suffisamment vaste et intégré aux dynamiques nationale et supranationale pour pouvoir mettre en œuvre de manière opérationnelle la GIZC (Cicin-Sain, 1993 ; Meur-Férec, 2009).

7  La mise en œuvre de la Directive européenne sur la qualité des eaux de baignade donne un exemple de la prise en compte de l’échelle supra-nationale.

8  Dans le sens d’intégration terre-mer, essentiellement à travers le rôle central de la qualité des eaux de baignade et des activités nautiques dans la qualité des lieux touristiques.

9  Créé en 1996, le Pays Marennes Oléron regroupe les communautés de communes de l’île d’Oléron et du bassin de Marennes qui comptent respectivement 8 et 7 communes.

10  Contrat de Plan État-Région.

11  Le Centre d’études techniques, maritimes et fluviales est un service technique central rattaché au Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la mer ; l’IFREMER est l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer.

12  Les trois autres plans d’action qui ont été retenus sont le Plan paysage, le Plan global de déplacement et le Programme local de l’habitat.

13  Ces 4 types sont ainsi définis dans le schéma de destination des plages : (1) Plage « Nature » : caractère naturel très fort nécessitant une préservation avec limitation plus ou moins forte de l’accès et peu ou pas d’aménagements ; (2) Plage « Découverte du milieu » : à caractère naturel, mais ne nécessitant pas nécessairement une limitation de l’accès, peu d’aménagements ; type incluant principalement des estrans rocheux ou vaseux ; (3) Plage « Loisirs » : très fréquentée, relativement éloignée d’un centre urbain et s’adressant à toutes catégories de clientèle, aménagements limités ; (4) Plage « Station » : proche d’un centre urbain, bénéficiant à ce titre de commodités, s’adressant surtout à des familles.

14  AGILE (Approches Géographiques Ile Littoral Environnement) est l’équipe des géographes de l’UMR transdisciplinaire LIENSs (Littoral Environnement Sociétés), Université de la Rochelle-CNRS 6250.

15  Il est coordonné par V. Duvat-Magnan (cf. http://lienss.univ-larochelle.fr/Axe-2,108.html)

16  Leur aménagement n’a pas été réalisé dans le cadre d’OQL, mais par la commune de Saint-Denis pour la plage de la Boierie et par l’ONF pour celle de Gatseau. Cependant, les choix d’aménagement qui ont été adoptés sont très proches de ce que préconise la Charte OQL, d’où l’intérêt d’interroger ces modèles d’aménagement au service de ce plan d’action.

17  Dans cette étude, nous avons distingué 5 types de statuts : résident principal ; résident secondaire ; excursionniste ; touriste ; touriste en excursion.

18  Les communes jouent un rôle majeur dans la gestion des plages. Si quelques missions relèvent de la compétence de la Communauté de communes (nettoyage des plages, recrutement des sauveteurs), la majorité des décisions relèvent de la compétence des maires et sont signalées au public par arrêté communal (pratiques autorisées, zonage des activités, modalités et horaires de la baignade surveillée, par ex.). OQL renforce le poids des maires qui sont à l’initiative de tout projet de réaménagement ou d’équipement de site.

19  Les plages « principales » se distinguent des plages « secondaires » par une meilleure accessibilité et un meilleur niveau d’équipement. Ont été définies comme principales toutes celles qui possèdent un poste de secours.

20  Des entretiens ont été réalisés auprès de l’ensemble des acteurs qui participent à la gestion du littoral (maires, services décentralisés de l’État, Région, Département, ONF, Conservatoire du littoral, etc.) afin de recueillir leur avis, d’abord sur l’intérêt de réaliser un tel guide, puis sur les contenus à lui donner.

21  L’équipe AGÎLE-LIENSs a été sollicitée en ce sens en 2010.

22  Le seul fait de recenser les plages et de les faire figurer sur une carte a pour effet de les valoriser.

23  On pense en particulier ici au protocole opérationnel mis en place par l’équipe de R. Morgan et A.T. Williams, qui connaît des applications nombreuses, notamment au Royaume-Uni, en Croatie, à Malte et en Turquie (Morgan, 1999 ; Ergin et al, 2006 ; Micallef et coll. 2004 ; Ergin et al., 2003 ; Ergin et al., 2004 ; Ergin et al., 2008).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Cartographie et typologie des plages d’Oléron.
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/10939/img-1.png
Fichier image/png, 106k
Titre Tableau 1. Synthèse des orientations stratégiques du Schéma de destination des plages du Plan Plages de l’île d’Oléron (SOMIVAL et al, 2006).
Légende  (1) Signalétique ; (2) Stationnement ; (3) WC ; (4) Douches ; (5) Pique-nique ; (6) Buvette ; (7) Poste de secours ; (8) Piste de secours ; (9) Totems de repérage ; (10) Balisage des plages ; (11) Balisage des accès ; (12) Panneaux de sensibilisation.
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/10939/img-2.png
Fichier image/png, 19k
Titre Figure 2. Logique générale et synthèse des contenus du programme de recherche QUALIPLAGES
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/10939/img-3.png
Fichier image/png, 51k
Titre Figure 3. Synthèse des principales rubriques du Guide des plages de l’île d’Oléron : une approche par unité spatiale (de la terre vers la mer) combinant « Données » d’état et « Évaluation » dans une perspective d’aide à la décision.
URL http://vertigo.revues.org/docannexe/image/10939/img-4.png
Fichier image/png, 80k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Virginie Duvat, « La qualité des plages au cœur de la gestion integrée des zones cotières : l’exemple du plan d’action Oléron qualité littoral (Côte atlantique française) », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 9 | Juillet 2011, mis en ligne le 13 juillet 2011, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://vertigo.revues.org/10939 ; DOI : 10.4000/vertigo.10939

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Auteur

Virginie Duvat

Géographe – LIENSs (Littoral, Environnement, SociétéS), UMR Université de la Rochelle-CNRS 6250, Institut du Littoral et de l’Environnement, 2 rue Olympe de Gouges, 17 000 La Rochelle, Courriel: virginie.duvat@univ-lr.fr

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